Resumo:O presente artigo objetiva realizar um breve estudo bibliográfico e legislativo sobre o perfil, as habilidades e as atribuições fundamentais para o desempenho da função de pregoeiro. A respeito dessas qualidades e competências fundamentais para o pregoeiro, serão objeto de estudo a figura do pregoeiro, quem pode ser designado e quem pode atuar como pregoeiro, perfil e habilidades do pregoeiro, bem como atribuições conferidas ao pregoeiro pela Lei nº 10.520/2002 e pelos Decretos Federais nº 3.555/00 e nº.5450/05.
Palavras-chave: Pregoeiro. Função. Perfil. Habilidades. Atribuições.
Abstract:This article aims to make a brief bibliographic and legislative study on the profile, the skills and the basic tasks for the performance of the auctioneer function. Regarding these qualities and competences for the auctioneer shall be the object of study crier figure, who to appoint and who can act as auctioneer, auctioneer and profile of skills and tasks of the auctioneer by Law No. 10.520 / 2002 and by Decree Federal No. 3.555/00 and nº.5.450/05.
Keywords: Auctioneer. Function. Profile. Skills. Assignments.
1. INTRODUÇÃO
Atualmente, muito se fala em transparência, segurança, economicidade, celeridade e praticidade nas aquisições e contratações públicas realizadas pela modalidade pregão, seja ela na forma presencial ou eletrônica. Sabemos que essa modalidade tem gerado uma significativa economia aos cofres públicos desde a sua implementação no cenário nacional.
Porém a figura que operacionaliza a referida modalidade é pouco reconhecida e valorizada. Segundo Ronny Charles (2014, p.1), essa figura foi criada para ser um gestor do certame licitatório e também um negociador, competência imaginada em uma lógica gerencial que superou a desconfiança a priori do modelo exacerbadamente burocrático.
Além de desempenhar a função de negociador da Administração Pública, o pregoeiro tem como princípios fundamentais no desempenho do seu trabalho a legalidade, a isonomia, a economicidade, o bom senso, a celeridade e a prudência nos certames.
Mesmo assumindo essa função da mais alta responsabilidade, a figura do pregoeiro não conta com regulamentação da sua função para orientar o desempenho de suas atividades e garantir amparo e segurança em ocasiões específicas. Como se não bastasse, o pregoeiro ainda acaba desempenhando essa função em conjunto com as demais atribuições do cargo para o qual foi admitido, gerando um acúmulo de atividades.
2. A FIGURA DO PREGOEIRO
O pregoeiro é o operador responsável pela condução da fase externa do pregão (presencial ou eletrônico), que vai do momento da publicação do edital até a adjudicação do objeto ao licitante vencedor do certame.
Para o professor Ronny Charles (2014, p.1):
O Pregoeiro é um agente público diferenciado. Sua atuação convive com a comunicação entre a realidade pública, com suas prerrogativas e normas de controle, e a realidade privada do mercado, com suas nuances próprias de competição e de regulação mercadológica. Essa convivência impõe diversos desafios, mas também permite uma expertise e oxigenação de ideias, incomuns ao serviço público em geral.
Segundo Borges (2000, p.546), "alguns autores ponderam que o pregoeiro concentra responsabilidade e autoridade em demasia, havendo espécie de centralização, que pode ser danosa à Administração Pública". Verdadeiramente a figura do pregoeiro concentra muitas atribuições que devem ser desempenhadas por servidor público altamente capacitado.
Com a sabedoria que lhe é peculiar, Ronny Charles (2014, p.1) arremata que:
essa figura (o Pregoeiro) foi criada para ser um gestor do certame licitatório e também um negociador, competência imaginada em uma lógica gerencial que superou a desconfiança a priori do modelo exacerbadamente burocrático. Nessas incumbências, deve respeitar as normas jurídicas que conformam a atividade administrativa e, entre outras coisas, atentar para as finalidades precípuas do procedimento licitatório que coordena: respeitar a isonomia, buscar a proposta mais vantajosa e promover o desenvolvimento nacional sustentável.
2.1. QUEM PODE SER DESIGNADO E QUEM PODE ATUAR COMO PREGOEIRO
A seleção e a designação do pregoeiro não podem e nem devem ser realizadas de forma aleatória, indicando qualquer servidor disponível para desempenhar a função, fato esse que normalmente ocorre com as equipes de apoio do pregão e as comissões de licitação.
De acordo com art. 3º, IV, da Lei nº 10.520/02:
“Art. 3º A fase preparatória do pregão observará o seguinte: (...) IV – a autoridade competente designará, dentre os servidores do órgão ou entidade promotora da licitação, o pregoeiro e respectiva equipe de apoio, cuja atribuição inclui, dentre outras, o recebimento das propostas e lances, a análise de sua aceitabilidade e sua classificação, bem como a habilitação e a adjudicação do objeto do certame ao licitante vencedor”. (grifamos e negritamos)
Compete à autoridade superior (autoridade competente) designar, “dentre os servidores do órgão ou entidade promotora da licitação, o pregoeiro e respectiva equipe de apoio (...)”.
Aplicando subsidiariamente o art. 84 da LLC nº 8.666/93 à modalidade pregão, "Considera-se servidor público, para os fins desta Lei, aquele que exerce, mesmo que transitoriamente ou sem remuneração, cargo, função ou emprego público".
Aplica-se também o §1º do referido artigo, que "equipara-se a servidor público, para os fins desta Lei, quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, assim consideradas, além das fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, as demais entidades sob controle, direto ou indireto, do Poder Público".
Para Joel Menezes Niebuhr (2011, p.90) "o legislador, ao exigir que o pregoeiro seja servidor, quis proibir apenas que terceirizados, que não possuem um vínculo direto com o órgão ou entidade promotora que da licitação, exerçam a função de pregoeiro". Então, ao excluirmos a possibilidade de terceirizados desempenharem a função de pregoeiro, todos os demais servidores (estatutários, empregados públicos, comissionados e militares) da unidade ou órgão promotor podem ser nomeados como pregoeiros.
O dispositivo é reiterado quase que na sua literalidade nos art. 8º, III, d, do Decreto nº. 3.555/2000 e art. 10, do Decreto nº. 5.450/2005.
Destaca-se nesse sentido, a preferência para se designar aqueles servidores que pertençam ao órgão ou entidade promotora da licitação, somente buscando o auxílio de terceiros estranhos à Administração em situações excepcionais. Essa é a leitura do Tribunal de Contas da União:
Deve ser designada como pregoeiro pessoa pertencente ao quadro do órgão ou da entidade promotora do certame, a menos que não se disponha de servidor qualificado para atuar na função, situação que justifica a excepcional designação de terceiro estranho à Administração. (TCU – Acórdão 2166/2014 – Plenário)
Por ser designado, o pregoeiro não pode abdicar da atribuição que lhe é conferida, a menos que haja alguma incompatibilidade técnica ou legal com a natureza de seu cargo, e, salvo alguns estados que já regulamentaram a remuneração do pregoeiro, ele não receberá além do seu salário para desempenhar a nova função.
De acordo com o parágrafo único do art. 7º do Decreto nº. 3.555/2000 "Somente poderá atuar como pregoeiro o servidor que tenha realizado capacitação específica para exercer a atribuição".
Acerca da matéria, o doutrinador Joel Menezes Niebuhr (2011, p.90) dispõe que:
Isso significa que o agente que pretenda exercer a função de pregoeiro precisa, antes disso, frequentar alguma espécie de curso sobre o assunto. O Decreto não dispõe sobre as características desse curso, nem sobre quem é habilitado para ministrá-lo. Portanto, cabe a cada órgão ou entidade administrativa escolher o curso sobre pregão que pretenda frequentar, com os profissionais cujos perfis lhe agradem. Advirta-se que essa exigência, de que o pregoeiro frequente cursos de capacitação, aplica-se somente no âmbito federal, não valendo para os Estados, Distrito Federal e Municípios, salvo se estes criarem disposições análogas em seus respectivos decretos.
A C.F 88 em seu art. 39, §§ 2º e 7º, estimula e recomenda a capacitação de servidores, visando ao desenvolvimento de programas de qualidade, produtividade, bem como a modernização e a racionalização do serviço público. Os cursos e treinamentos podem ainda ser considerados para o estabelecimento de adicional ou de prêmio de produtividade.
Ressalta-se que o treinamento e o aperfeiçoamento dos pregoeiros devem ser estimulados pela unidade administrativa. A capacitação e o treinamento do pregoeiro devem ser de caráter contínuo.
2.2. PERFIL E HABILIDADES DO PREGOEIRO
Para o professor Jair Eduardo Santana (2007, p.570), "não basta ser servidor. Este deve, além disso, desfrutar e ostentar outras características que, juntas, informam e conformam esse que é, para nós, o instrumental humano de tal modalidade licitatória".
Para "ser" ou "tornar-se" pregoeiro não basta ser servidor público e possuir as qualificações que são correlatas ao seu cargo de procedência. Para "ser" ou "torna-se" pregoeiro é necessário mesclar as qualidade pessoais com as qualidades profissionais.
É inadmissível que o pregoeiro pense que a modalidade pregão abrevie-se simplesmente ao credenciamento dos licitantes, ao recebimento dos envelopes de proposta e habilitação, ao acompanhamento da sessão presencial ou sessão virtual e à busca pela empresa que oferte o menor preço.
Segundo pontua o professor Jair Santana (2007, p.570), a respeito das características desejáveis para compor o perfil do pregoeiro:
Pontualidade, organização, disposição ao exercício de suas funções (motivação), discrição (sigilo), serenidade, domínio da legislação pertinente, disposição ao estudo (seja do procedimento licitatório, seja das peculiaridades de cada aquisição), defesa dos direitos da Administração e respeito aos direitos dos administrados, segurança e alto poder decisório para a resolução de conflitos são todas qualidades necessárias a qualquer pregoeiro, as quais contribuirão em bom grau para o sucesso do certame, refletindo positivamente na contratação.
Já para o ilustre doutrinador Marçal Justen Filho (2013, p.78 ):
" ... a atividade de pregoeiro exige algumas habilidades próprias e específicas. A condução do certame, especialmente na fase de lances, demanda personalidade extrovertida, conhecimento jurídico e técnico razoáveis, raciocínio ágil e espírito esclarecido. O pregoeiro não desempenha mera função passiva (abertura de propostas, exame de documentos, etc.), mas lhe cabe inclusive fomentar a competição - o que significa desenvoltura e ausência de timidez. Nem todas as pessoas físicas dispõem de tais características, que se configuram como uma questão de personalidade muito mais do que de treinamento. Constituir-se-á, então, em dever da autoridade superior verificar se o agente preenche esses requisitos para promover sua indicação como pregoeiro."
O pregoeiro deve possuir algumas qualidades do tipo: ter capacidade de liderança, vestir-se adequadamente e de forma apresentável, ter segurança em suas falas e decisões, apresentar boa articulação para manter negociação com os fornecedores e para gerir sua equipe de apoio, demonstrar boas maneiras, ser tolerante a críticas e saber mediar situações de conflito.
Já no caso do pregão eletrônico, o pregoeiro deve saber trabalhar com equipamentos de informática (computador e impressora), saber navegar pela Internet, dominar ou ao menos ter noção da operacionalização dos sistemas provedores das licitações eletrônicas (como exemplo podemos citar o Comprasnet e o Licitações-e, dentre outros), são alguns dos requisitos que não podem faltar no currículo do pregoeiro que irá operar um pregão eletrônico.
Sobre o perfil do pregoeiro, Jair Santana (2007, p.571-572) destaca algumas habilidades:
a) habilidades correlatas ao ato de decidir:
• serenidade;
• objetividade;
• persuasão;
• organização;
• respeito ao formalismo do procedimento;
• domínio emocional (autocontrole, segurança) e do ambiente (liderança);
b) habilidades relativas ao “negocial”:
• agilidade;
• persuasão;
• domínio da realidade mercadológica e da realidade interna (referimo-nos a sua própria unidade administrativa);
c) qualidades (voltadas para as do tipo morais):
• honestidade;
• integridade;
• ética;
• sinceridade;
• responsabilidade;
• competência;
• pontualidade
O autor salienta ainda que as habilidades descritas nos itens “a” e “b” podem ser apanhadas pelos servidores designados pela autoridade. Já as qualidades definidas pelo item “c” estão mais voltadas à formação moral e ética do servidor público, devendo ser inatas aos servidores em geral e, especialmente, naqueles a quem se pretende indicar como pregoeiro. (2007, p. 572).
2.3. ATRIBUIÇÕES CONFERIDAS AO PREGOEIRO
A respeito das atribuições conferidas ao pregoeiro, Niebuhr (2011, p. 91 dispõe que:
o pregoeiro agrega praticamente as mesmas funções da comissão de licitação, tal qual disposta na Lei nº. 8.666/93, no que tange as demais modalidades. A função dele - insta-se - é pôr em prática o edital, conduzindo a fase externa da licitação, recebendo documentos e propostas, procedendo ao julgamento, à classificação das propostas, à habilitação, recebendo os recursos e, se não houver, adjudicando o objeto licitado ao vencedor.
De acordo com Santana (2007, p. 572), "para analisar as atribuições do pregoeiro não há outro caminho a trilhar a não ser percorrer a via legal".
As atribuições conferidas ao pregoeiro tanto na modalidade presencial quanto eletrônica, serão relacionadas de acordo com o quadro abaixo:
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QUADRO DE ATRIBUIÇÕES PERTINENTES AO PREGOEIRO |
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PREGÃO (Inciso IV, Art. 3º - Lei 10.520/2002) |
PREGÃO PRESENCIAL (Art. 9º - Decreto 3.555/2000) |
PREGÃO ELETRÔNICO (Art. 10 - Decreto 5.450/2005) |
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(...) cabe ao pregoeiro e respectiva equipe de apoio, cuja atribuição inclui, dentre outras, o recebimento das propostas e lances, a análise de sua aceitabilidade e sua classificação, bem como a habilitação e a adjudicação do objeto do certame ao licitante vencedor. |
I - o credenciamento dos interessados; II - o recebimento dos envelopes das propostas de preços e da documentação de habilitação; III - a abertura dos envelopes das propostas de preços, o seu exame e a classificação dos proponentes; IV - a condução dos procedimentos relativos aos lances e à escolha da proposta ou do lance de menor preço; V - a adjudicação da proposta de menor preço; VI - a elaboração de ata; VII - a condução dos trabalhos da equipe de apoio; VIII - o recebimento, o exame e a decisão sobre recursos; e IX - o encaminhamento do processo devidamente instruído, após a adjudicação, à autoridade superior, visando a homologação e a contratação. |
I - coordenar o processo licitatório; II - receber, examinar e decidir as impugnações e consultas ao edital, apoiado pelo setor responsável pela sua elaboração; III - conduzir a sessão pública na internet; IV - verificar a conformidade da proposta com os requisitos estabelecidos no instrumento convocatório; V - dirigir a etapa de lances; VI - verificar e julgar as condições de habilitação; VII - receber, examinar e decidir os recursos, encaminhando à autoridade competente quando mantiver sua decisão; VIII - indicar o vencedor do certame; IX - adjudicar o objeto, quando não houver recurso; X - conduzir os trabalhos da equipe de apoio; e XI - encaminhar o processo devidamente instruído à autoridade superior e propor a homologação.
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As atribuições, que não estão demarcadas pelas normas regentes, portanto não contempladas no quadro acima, são dominadas de “impertinentes”.
O professor Jair Santana (2007, p.574) elenca as principais atribuições impertinentes que são geralmente conferidas ao pregoeiro:
a) a elaboração de editais;
b) a especificação do objeto;
c) a parametrização dos critérios objetivos de julgamento das propostas;
d) a fixação de exigências para a habilitação;
e) a convocação do adjudicatário para firmar contrato, dentre outras.
Niebuhr (2011, p.91) frisa sobre o tema polêmico da elaboração do edital: "que o pregoeiro não é responsável pela elaboração do edital, pois quem responde pelo edital é a autoridade competente. O pregoeiro recebe o edital pronto e tem a função de dar-lhe cumprimento, realizado os procedimentos nele previsto".
Nesse quesito, é importante trazer os entendimentos jurisprudenciais sobre o tema, no sentido de que não cabe ao pregoeiro a responsabilidade pela elaboração do edital, a fim de que se preserve na Administração o princípio da segregação de funções:
O pregoeiro não pode ser responsabilizado por irregularidade em edital de licitação, já que sua elaboração não se insere no rol de competências que lhe foram legalmente atribuídas. (TCU – Acórdão 2389/2006 – Plenário)
A atribuição, ao pregoeiro, da responsabilidade pela elaboração do edital cumulativamente às atribuições de sua estrita competência afronta o princípio da segregação de funções adequado à condução do pregão, inclusive o eletrônico, e não encontra respaldo nos normativos legais que regem o procedimento. (TCU – Acórdão 3381/2013 – Plenário)
3. CONCLUSÃO
Diante de todo o exposto, verifica-se que para o exercício da função de pregoeiro é preciso que o servidor a ser designado apresente perfil e habilidades específicas, que serão necessários para o atingimento do princípio básico de qualquer licitação (o que inclui o pregão) que é a busca da proposta mais vantajosa para a Administração. O exercício da função está muito além de atribuições que são trazidas pela própria legislação, sendo imprescindível que a autoridade competente avalie essas premissas no momento da designação.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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_. Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002. Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, o pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências. Disponível em: <http://w.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/L10520.htm>. Acesso em: 25 nov. 2014.
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