Não tem procedência a afirmativa de alguns doutrinadores de arribação sobre a incompetência absoluta do Juízo Federal de primeira instância, para processar e julgar ação de improbidade administrativa contra autoridade federal das altas esferas governamentais, tais como o Presidente e o Vice-Presidente da República, Membros do Congresso Nacional, dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais Superiores, do Tribunal de Contas da União e o Procurador-Geral da República, dentre outros, em face do que determina a Lei nº 8.429/92, constitucionalmente amparada, pois não se cuida, aqui, de ação penal comum, a fixar a competência absoluta do Supremo Tribunal Federal, na espécie (CF, art. 102, inciso I, alínea b), nem de ação penal especial, para apurar crimes de responsabilidade do Sr. Presidente da República (CF, arts. 85, inciso V e 86, inciso II), do Vice-Presidente da República, dos Ministros de Estado, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, do Procurador-Geral da República e do Advogado Geral da União, da competência absoluta do Senado Federal (CF, art. 52, incisos I e II), mas de ação civil de reparação de danos ao erário público, por supostos atos de improbidade administrativa, do que poderão resultar as sanções cabíveis, no momento oportuno e pela autoridade competente para aplicá-las.

Já é por demais sabida a lição dos administrativistas, na fala de que competência não tem quem quer, mas quem pode e deve exercê-la, nos limites da lei.

A Constituição Federal não dera tal competência ao Supremo Tribunal Federal. Tem-na, contudo, o Juízo de primeiro grau, por força do que determina o artigo 109, inciso I, da Constituição Federal.

Não há como afastar o interesse econômico e jurídico da União Federal, em feitos dessa natureza, onde se busca apurar possíveis danos que lhe causara qualquer daqueles agentes públicos, em prejuízo do patrimônio público federal (art. 17, § 3º, da Lei nº 8.429/92).

Os comentários de juristas palacianos sobre a matéria em foco, não me impressionam, nem me convencem e, apesar de sua ampla divulgação no Parlamento e nos Tribunais do País, nunca a ninguém convenceram, senão a seus próprios protagonistas e sectários.

O artigo 18 da prefalada lei nº 8.429/92 apresenta-se taxativo em afirmar a natureza civil da ação de reparação de dano, a que se refere, afastando-se, assim, na espécie, qualquer aplicação analógica de natureza penal, strictu senso, em face das normas constitucionais retrocitadas.

A doutrina de Ricardo Antônio Andreucci nos mostra, com clareza solar, que, somente, de lege ferenda, poder-se-ia cogitar do crime em tese de "improbidade administrativa".

E, assim, nos explica:

"A improbidade administrativa, na sistemática jurídica em vigor, instituída pela Lei nº 8.429/92, é tratada apenas no aspecto cível, não tendo o legislador se preocupado, até o momento, com a abordagem criminal do tema, não obstante algumas tentativas mais recentes de se reconhecer caráter penal às sanções fixadas.

Tem se resolvido a questão criminal, com essa lacuna, na análise dos dispositivos já existentes no Código Penal e na legislação complementar, buscando-se a subsunção das condutas em estudo às normas atinentes aos crimes praticados por funcionários públicos contra a Administração.

Isso faz com que nem sempre, em atenção ao princípio da reserva legal, se consiga obter a efetiva punição do funcionário ímprobo.

Na reforma penal que se avizinha, entretanto, o crime de improbidade administrativa foi incluído no rol das normas penais incriminadoras, passando essa novatio legis a figurar no Título X da Parte Especial do Código Penal ("Dos crimes contra a Administração Pública") – Capítulo I ("Dos crimes cometidos contra a Administração em geral"), artigo 318, sob a rubrica "improbidade administrativa".

Assim é que o mencionado artigo dispõe:"Praticar o funcionário público ato de improbidade, definido em lei, lesivo ao patrimônio público. Pena – Detenção, de seis meses a dois anos, e multa, se o fato não constitui crime mais grave."

Esse novo tipo penal tem como objetividade jurídica a tutela da Administração Pública e do patrimônio público, no especial aspecto da garantia da probidade administrativa. A defesa do patrimônio público e dos princípios que regem a administração pública fundamenta-se na disposição constante do artigo 1º, parágrafo único, da Constituição Federal.

Trata-se evidentemente de crime próprio, tendo como sujeito ativo somente o funcionário público, assim entendido aquele que se encaixe nas disposições dos artigos 365 e 366 do Projeto. Nada impede, entretanto, que haja a participação de particular, como co-autor ou partícipe, nos moldes do disposto no artigo 30 do Código Penal. Sujeito passivo é o Estado e, secundariamente, o particular eventualmente lesado pelo ato de improbidade." (In " O Crime de Improbidade Administrativa na Reforma Penal" – Editora Plenum – Porto Alegre/RS – 1999).

Evidentemente, os ilícitos civil e administrativo serão apurados na esfera jurisdicional própria, sem interferência na jurisdição penal, para o caso.


Nesta linha de convicção, o Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade de sua colenda Terceira Seção decidiu com estas letras:

"Ação Ordinária. Antecipação de tutela contra ato de Ministro de Estado. Art. 105, I, da Constituição Federal. Competência originária do Superior Tribunal de Justiça. Numerus clausus. Extravasamento. Descabimento.

I – Ações populares, ações civis públicas, ações cautelares, ações ordinárias, medidas cautelares ainda que nelas figure autoridade jurisdicionada, originariamente, em sede de mandado de segurança, do Superior Tribunal de Justiça, devem ser processadas e julgadas pela instância comum, visto que, "o regime de direito estrito, a que se submete a definição dessa competência institucional... por efeito da Taxatividade do rol constante da Carta Política", autoriza que se afaste, "do âmbito de suas atribuições jurisdicionais originárias, o processo e o julgamento de causas de natureza civil que não se acham inscritas no texto constitucional" (STF, Pleno, Agravo Reg. em Petição 1.738-2, rel. Min. Celso de Mello – DJ 1-10-99, p. 42).

II – Não conhecimento da causa com remessa dos autos à Justiça Federal de 1º grau."(Petição 1143/DF – DJU de 29/11/99, p. 00119).

Com a mesma inteligência, a Corte Especial do STJ decidiu que "caberá à Justiça Federal de São Paulo, 12ª Vara, julgar o Juiz Délvio Buffulin, ex-presidente do Tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região, acusado de lesão ao patrimônio público, enriquecimento ilícito, ofensa à ordem jurídica e aos princípios da Administração Pública, pelas obras de construção da nova sede do TRT de São Paulo, entendendo o Ministro Relator que não compete ao STJ processar e julgar, originalmente, a ação civil de improbidade administrativa (Reclamação nº 591-STJ/Corte Especial – Rel. Min. Nilson Naves – Julg. Em 01/12/99).

No julgamento da Reclamação nº 1.110, de que foi Relator o Min. Celso de Mello, o Supremo Tribunal Federal, decidiu, nestes termos:

"EMENTA: SENADOR DA REPÚBLICA. INQUÉRITO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MEDIDA PROCESSUAL A SER EVENTUALMENTE ADOTADA CONTRA EMPRESAS QUE ESTIVEREM SUJEITAS AO PODER DE CONTROLE E GESTÃO DO PARLAMENTAR, ATÉ A SUA INVESTIDURA NO MANDATO LEGISLATIVO. ALEGADA USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE JURÍDICA. MEDIDA LIMINAR CASSADA.

O Supremo Tribunal Federal – mesmo tratando-se de pessoas ou autoridades que dispõem, em razão do ofício, de prerrogativa de foro, nos casos estritos de crimes comuns – não tem competência originária para processar e julgar ações civis públicas que contra elas possam ser ajuizadas. Precedentes. A competência originária do Supremo Tribunal Federal, por qualificar-se como um complexo de atribuições jurisdicionais de extração essencialmente constitucional – e ante o regime de direito estrito a que se acha submetida – não comporta a possibilidade de ser estendida a situações que extravasem os rígidos limites fixados, em numerus clausus, pelo rol exaustivo inscrito no art. 102, I, da Constituição da República. Precedentes."

Com este mesmo entendimento foi decidido o Agravo Regimental em Petição nº 1.738-2, assim redigida a ementa:

"PROTESTO JUDICIAL FORMULADO CONTRA DEPUTADO FEDERAL – MEDIDA DESTITUÍDA DE CARÁTER PENAL (CPC, ART. 867) – AUSÊNCIA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. A PRERROGATIVA DE FORO – UNICAMENTE INVOCÁVEL NOS PROCEDIMENTOS DE CARÁTER PENAL – NÃO SE ESTENDE ÀS CAUSAS DE NATUREZA CIVIL.

-As medidas cautelares a que se refere o art. 867 do Código de Processo Civil (protesto, notificação ou interpelação), quando promovidas contra membros do Congresso Nacional, não se incluem na esfera de competência originária do Supremo Tribunal Federal, precisamente porque destituídas de caráter penal. Precedentes."

A COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – CUJOS FUNDAMENTOS REPOUSAM NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA – SUBMETE-SE A REGIME DE DIREITO ESTRITO.

-A competência originária do Supremo Tribunal Federal, por qualificar-se como um complexo de atribuições jurisdicionais de extração essencialmente constitucional – e ante o regime de direito estrito a que se acha submetida – não comporta a possibilidade de ser estendida a situações que extravasem os limites fixados, em numerus clausus, pelo rol exaustivo inscrito no art. 102, I, da Constituição da República. Precedentes. O regime de direito estrito, a que se submete a definição dessa competência institucional, tem levado o Supremo Tribunal Federal, por efeito da taxatividade do rol constante da Carta Política, a afastar, do âmbito de suas atribuições jurisdicionais originárias, o processo e o julgamento de causas de natureza civil que não se acham inscritas no texto constitucional (ações populares, ações civis públicas, ações cautelares, ações ordinárias, ações declaratórias e medidas cautelares), mesmo que instauradas contra o Presidente da República ou contra qualquer das autoridades, que, em matéria penal (CF, art. 102, I, b e c), dispõem de prerrogativas de foro perante a Corte Suprema ou que, em sede de mandado de segurança, estão sujeitas à jurisdição imediata do Tribunal (CF, art. 102, I, d). Precedentes." (D.J.U. de 01/10/99, p.42).


Resta afastada, assim, a alegação de incompetência absoluta do Juízo Federal monocrático para processar e julgar ação civil de improbidade administrativa, contra autoridades federais de todos os escalões, à luz dos precedentes jurisprudenciais em referência, com potencial convincente bem superior às razões dos pareceristas palacianos, por imperativo constitucional, em termos taxativos e absolutos, evitando-se, assim, que o Juízo Federal singular se reduza, de vez, às vertentes secantes da diminuta competência do prometido Juízo Federal de pequenas causas, a preencher o vazio de competência que resultará das possíveis Súmulas vinculantes e do autoritário incidente de inconstitucionalidade, no âmbito federal.


Autor

  • Antônio Souza Prudente

    Antônio Souza Prudente

    juiz do Tribunal Regional Federal da 1ª Região especialista em Direito Privado e Processo Civil pela USP e em Direito Processual Civil, pelo Conselho da Justiça Federal (CEJ/UnB), mestrando em Direito Público pela AEUDF/UFPE, Professor

    é também presidente-fundador da Associação dos Juízes Federais da 1ª Região (AJUFER), ex-procurador da República e ex-procurador da Fazenda Nacional.

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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

PRUDENTE, Antônio Souza. Inexistência de foro privilegiado para ação civil de improbidade administrativa. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 5, n. 40, 1 mar. 2000. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/366>. Acesso em: 27 jul. 2017.

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