CONSIDERAÇÕES INICIAIS:

&nbsp        O Estado nacional, por meio de seus órgãos administrativos, é o ente responsável pela gestão da máquina pública, e, mais recentemente, pela consecução do bem-estar social da população, sobretudo no que diz respeito à execução da política de atendimento de suas necessidades básicas.

&nbsp        Nesse sentido, o legislador constitucional originário houve por bem traçar objetivos a serem alcançados pelo Estado brasileiro, estabelecendo-os no art. 3º da Carta Magna, a saber:

&nbsp        "Art. 3º - Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

&nbsp        I - construir uma sociedade livra, justa e solidária;

&nbsp        II - garantir o desenvolvimento nacional;

&nbsp        III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

&nbsp        IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação."

&nbsp        Muito mais do que um rol casuístico, o citado dispositivo legal é, na verdade, uma norma constitucional dirigente, pois presta-se a estabelecer um plano para a evolução política do Estado, ocupando-se, assim, não com uma situação presente, mas com um ideal futuro, visto que condiciona a atividade estatal à sua concreta realização.

&nbsp        Tais objetivos constituem, por assim dizer, as razões fundamentais para a existência do planejamento e do orçamento no âmbito do setor público, pois estes mecanismos são as principais ferramentas para a consecução de políticas condizentes com as exigências de uma sociedade democrática e participativa, cujos membros devem ser partes integrantes do processo de gestão dos recursos públicos.

&nbsp        Assim, o planejamento das ações governamentais e sua materialização sob a forma orçamentária (receitas e despesas), ambos servindo como instrumentos para a realização de uma gestão fiscal responsável (no sentido de se alcançar estabilidade econômica e desenvolvimento sustentável), constituem, pois, o objeto do presente estudo, o qual pretende, em síntese maior, traçar uma visão geral sobre o orçamento público brasileiro, desde o aspecto conceitual até as mais recentes mudanças que vêm sendo implementadas na realização de sua gestão.


O QUE É O ORÇAMENTO PÚBLICO?

&nbsp        A origem da palavra orçamento é de origem italiana: "orzare", que significa "fazer cálculos".

&nbsp        Lembra o professor CELSO RIBEIRO BASTOS que a finalidade última do orçamento "é de se tornar um instrumento de exercício da democracia pelo qual os particulares exercem o direito, por intermédio de seus mandatários, de só verem efetivadas as despesas e permitidas as arrecadações tributárias que estiverem autorizadas na lei orçamentária" (in "Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributário", 2ª edição, Saraiva/1992, pg. 74).

&nbsp        O citado jurista conclui afirmando que "o orçamento é, portanto, uma peça jurídica, visto que aprovado pelo legislativo para vigorar como lei cujo objeto disponha sobre a atividade financeira do Estado, quer do ponto de vista das receitas, quer das despesas. O seu objeto, portanto, é financeiro" (in obra e p. citadas).

&nbsp        Definindo como jurídica a natureza do orçamento, tem-se que o mesmo encontra fundamento constitucional nos arts. 165 a 169. Da análise dos citados dispositivos depreende-se a instituição de uma moderna estrutura, que abre amplas possibilidades de integração das esferas referentes ao planejamento e à questão orçamentária (esta tomada numa acepção de instrumento de apoio à consecução dos respectivos programas de governo).

&nbsp        Com efeito, para a gestão de recursos públicos, considerando principalmente as finalidades últimas do Estado, mister a existência de um estudo prévio consolidado sobre o montante da receita e o quantitativo de despesas necessários à execução do plano de ação governamental. Dessa necessidade foi que surgiu o orçamento, cujo conceito prestar-se a espelhar a situação financeira de um país em determinado período de tempo.

&nbsp        Importante ressaltar que nos Estados que adotam a forma federativa a repartição de competências observa, antes de tudo, a autonomia dos entes federados. Tal característica encontra-se presente, inclusive, no tocante ao orçamento, de modo que União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios podem e devem definir seus orçamentos, levando em conta suas prioridades e características. Isso, contudo, não impede que alguns aspectos de interesse geral exijam ações conjuntas que acabam por criar uma interdependência e, por conseguinte, exigir uma coordenação entre os orçamentos.

&nbsp        O Orçamento Geral da União (OGU) prevê todas as receitas e fixa todas as despesas do Governo Federal, referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.

&nbsp        As despesas fixadas no orçamento são cobertas com o produto da arrecadação dos impostos federais, como o Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), bem como das contribuições, como a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Cofins). Além das receitas tributárias, os gastos do governo podem ainda ser financiados por operações de crédito - que nada mais são do que o endividamento do Tesouro Nacional junto ao mercado financeiro interno e externo.

&nbsp        As receitas são estimadas pelo governo. Por isso mesmo, elas podem ser maiores ou menores do que foram inicialmente previstas. Se a economia crescer durante o ano mais do que se esperava, a arrecadação com os impostos tende a aumentar. O movimento inverso também pode ocorrer.

&nbsp        Com base na receita prevista, são fixadas as despesas dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Depois que o Orçamento é aprovado pelo Congresso, o governo passa a gastar o que foi autorizado. Se a receita do ano for superior à previsão inicial, o governo encaminha ao Congresso um projeto de lei solicitando autorização para incorporar e executar o excesso de arrecadação. Nesse projeto, definem-se as despesas que serão custeadas pelos novos recursos. Se, ao contrário, a receita cair, o governo fica impossibilitado de executar o orçamento na sua totalidade, o que exigirá corte nas despesas programadas, constituindo o chamado "contingenciamento".


ORÇAMENTO - BREVE ANÁLISE RETROSPECTIVA

&nbsp        Antes de adentrar nos aspectos específicos da matéria orçamentária, necessário proceder a uma rápida análise da evolução histórica da figura do orçamento público no Brasil.

&nbsp        A experiência demonstra, ao longo dos últimos anos, a preocupação em fortalecer a vinculação existente entre planejamento e orçamento. Ao contrário do que ocorria em períodos de altos índices inflacionários, hoje é possível planejar (pelo menos a curto e médio prazo) ações voltadas à realização eficiente de políticas públicas de bem-estar. É a programação orçamentária voltada não só para o controle de gastos, mas também para a avaliação de resultados.

&nbsp        Com esse objetivo, foram promovidas mudanças metodológicas na elaboração e acompanhamento da execução orçamentária, cuja ênfase recaísse sobre a alocação de recursos com vistas à consecução dos objetivos de governo, consubstanciados no plano governamental e na Lei de Diretrizes Orçamentárias, preconizando, pois, a adequação das necessidades de realização de despesas à realidade cada vez mais gritante da restrição de recursos destinados ao seu financiamento.

&nbsp        O processo de elaboração foi aperfeiçoado na tentativa de eliminar a prática já tão enraizada nas unidades orçamentárias de elaborar propostas pedindo o máximo de recursos possível, de modo que se pudesse conferir aos órgãos centrais (com poder político-decisório) a faculdade de ajustar o volume das demandas à receita existente, de modo que cada unidade fosse contemplada com um montante de recursos "suficiente" para o desenvolvimento de suas atividades e para os novos projetos.

&nbsp        A principal mudança refere-se à transição entre a época de altos índices de inflação para a realidade atual, na qual as taxas parecem ser controláveis. No período inflacionário, o orçamento era elaborado a preços correntes e, ao longo da execução, corrigiam-se as distorções de preços através de suplementações, pois os valores orçados já não correspondiam, quando do desembolso, ao montante necessário ao cumprimento da despesa. Não havia correspondência entre a realidade da execução orçamentária com a execução financeira das despesas, que acabavam sendo mensalmente corrigidas.

&nbsp        Com a redução dos índices de inflação, nova metodologia foi adotada, qual seja a introdução da sistemática de indexação do orçamento à sua execução a preços constantes, o que acabou permitindo às unidades executoras a reavaliação permanente de seus gastos, sobretudo em face da efetiva disponibilidade de recursos.

&nbsp        Dessa forma, o orçamento passou a ser peça estratégica para o controle financeiro, deixando compatíveis receitas e despesas em volume, dentro de um determinado período de tempo.

&nbsp        Como instrumento de análise da gestão pública, os dados constantes dos orçamentos das duas últimas décadas revelam, em números, que nem mesmo o aumento da arrecadação de recursos financeiros foi capaz de reduzir o déficit público brasileiro. Estudos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (disponíveis no respectivo site na Internet) demonstram que a estabilização da economia propiciou a elevação da receita pública ao ponto em que a carga tributária exibiu um índice de 35% do PIB em 1995, enquanto na década de 80 esta mesma relação apresentou um índice médio de 24,9% do Produto Interno Bruto.

&nbsp        Esses números deixam evidente que a crise fiscal não é caracterizada pelo desempenho insatisfatório no tocante à obtenção de receitas, mas sim pela rigidez das despesas: pessoal; gastos com assistência e previdência dos servidores; juros da dívida interna e externa, além de contratos com taxas de correção exorbitantes, isso sem falar no montante de despesas desnecessárias e das alheias à função estatal. Confirma-se, assim, a regra de que o Estado é perdulário, de que gasta muito e, principalmente, de que gasta mal.


DOS PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS:

&nbsp        Na elaboração orçamentária, a doutrina do Direito Constitucional e do Direito Financeiro conferem ênfase ao que se convencionou chamar de princípios orçamentários.

&nbsp        Tais princípios constituem linhas norteadoras de ação a serem observadas na concepção da proposta. Em geral, são premissas maiores, que informam mesmo o legislador no ato de elaboração das leis orçamentárias.

&nbsp        Existem, pois, de um lado e principalmente, para reforçar a utilização do orçamento como mecanismo de controle sobre a atividade desenvolvida pelo Estado e, de outro lado, como orientadores de todo o ciclo orçamentário (período compreendido entre a elaboração da proposta orçamentária e o encerramento do orçamento, compreendendo as fases de elaboração, aprovação, execução e controle).

&nbsp        A regra básica para a formulação do orçamento seria aquela que houvesse estabelecido o equilíbrio das receitas previstas e das despesas autorizadas, constituindo, pois, verdadeiro axioma da elaboração da respectiva lei. Entretanto, a Constituição brasileira, seguindo a tendência das constituições modernas, não contempla tal princípio, pelo menos não o faz de forma explícita.

&nbsp        A lacuna deixada pela ausência do princípio do equilíbrio no bojo da lei maior tem explicação na evolução econômica experimentada pelos Estados desde a grande crise de 1929, a partir da qual a tese de orçamento equilibrado passou a constituir muito mais um ideal, na maioria das vezes prejudicial, por forçar, a toda ordem de sorte, a flutuação de alíquotas tributárias e a realização de cortes em programas de governo, sempre que se experimentasse o desequilíbrio.

&nbsp        A despeito da não previsão, de forma expressa, do princípio do equilíbrio, pode-se dizer que a correta aplicação dos demais princípios orçamentários, conjugada a uma política responsável de gestão, certamente tenderá ao equilíbrio, tido, pois, como fim e não como premissa.

&nbsp        Seguindo tal tendência, a própria Lei nº 4.320, que estatui normas gerais de Direito Financeiro aplicáveis a todas as esferas da Administração, estabelece os fundamentos da transparência orçamentária, dispondo em seu art. 2º,in litteris:

&nbsp        "Art. 2º - A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade".

&nbsp        Passemos aos seus enunciados.

&nbsp        - Princípio da Unidade:

&nbsp        Cada esfera de governo deve possuir apenas um orçamento, fundamentado em uma única política orçamentária e estruturado uniformemente. Assim, existe o orçamento da União, o de cada Estado e o de cada Município.

&nbsp        Segundo a doutrina majoritária, esse princípio, tal como concebido originariamente (orçamento em um único documento) foi um dos mais violados na prática legislativa. Isso porque a evolução das atividades estatais, o surgimento de orçamentos paralelos e a diversidade de linhas de ação dentro do orçamento geral sempre constituíram óbices ao caráter formal que se pretendia impor ao princípio.

&nbsp        O orçamento moderno, todavia, não o desobedece; apenas emprega-lhe a verdadeira essência do que se denominou caráter de unidade. Tal assertiva baseia-se no fato de que a forma multidocumental como se apresenta o orçamento em nada prejudica-lhe a unicidade, visto que tal característica está ligada à necessidade de que os orçamentos dos órgãos do setor público se fundamentem e tenham sua estrutura baseada em uma única política orçamentária, isto é, em uma hierarquização de objetivos que lhe informem a elaboração, ainda que isso implique em diversidade documental (formal).

&nbsp        Aliás, tal entendimento foi perfeitamente consagrado pelo legislador constitucional, que, no art. 165, § 5º da Lei Maior, determina a inclusão, na lei orçamentária anual, de três orçamentos: (a) orçamento anual; (b) orçamento de investimentos e (c) orçamento da seguridade social.

&nbsp        Assim, o princípio da unidade deve ser entendido não como a imposição de um único documento orçamentário, mas sim como resultado direto de uma mesma política de ação, que vise aos mesmos objetivos, dentro de cada esfera da federação.

&nbsp        - Princípio da Universalidade:

&nbsp        O orçamento deve conter todas as receitas e despesas dos poderes, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta.

&nbsp        O próprio art. 3º da Lei 4.320/64 estabelece que a Lei do Orçamento compreenderá todas as receitas; e o art. 4º, "... todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que por intermédio deles se devem realizar...".

&nbsp        A análise de tal princípio permite, de plano, inferir que sua aplicação possibilita ao Poder Legislativo:

&nbsp        a)conhecer, a priori, todas as receitas e despesas do Governo e dar prévia autorização à respectiva arrecadação e realização;

&nbsp        b)impedir que o Executivo realize qualquer operação para obtenção de receita ou realização de despesa, sem que haja prévia autorização parlamentar;

&nbsp        c)conhecer o volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las.

&nbsp        Entretanto, hoje, o princípio deve ser entendido num sentido menos formal. Ensina José Afonso da Silva (in "Curso de Direito Constitucional Positivo", 11ª edição, Malheiros Editores/1996, p. 676), valendo-se da lição de Pedro Muñoz Amato, que o importante é "a reunião, no orçamento, de todos os elementos substantivos necessários à articulação do programa total do governo; especialmente, um orçamento deve conter explicações sobre os propósitos que o governo deseja lograr (...), de modo que a universalidade adquira característica de totalização, transformando-se em princípio do orçamento global."

&nbsp        - Princípio da Anualidade:

&nbsp        O orçamento é previsão, programação de atividades a serem realizadas no futuro. Como tal, supõe periodicidade, que, no Brasil, resume-se ao período de tempo de um ano para a execução do orçamento.

&nbsp        Não se há de confundir, todavia, o princípio da anualidade do orçamento com o da anterioridade do tributo. Segundo este último, nenhum tributo será cobrado, em cada exercício financeiro, sem que a lei que o instituiu ou aumentou tenha sido publicada. Já o princípio da anualidade consiste no fato de que orçamento deve se referir a um período específico, em regra de um ano.

&nbsp        A idéia de que a cobrança do tributo depende de autorização anual do Poder Legislativo mediante previsão no orçamento não constitui o enunciado do princípio da anualidade do orçamento, mas sim a errônea idéia de anualidade do tributo, que condiciona sua criação a uma autorização expressa do legislador no bojo da lei orçamentária anual.

&nbsp        Ensina o professor Hugo de Brito Machado (in "Curso de Direito Tributário", 11ª edição, Malheiros Editores/1996, p. 27 e 28) que "no regime constitucional que adota o princípio da anualidade os representantes do povo, anualmente, examinam a proposta orçamentária do governo e, em face das despesas, autorizam a cobrança dos tributos indispensáveis ao respectivo atendimento. Não basta haver sido o tributo instituído por lei. É preciso que, anualmente, tenham os representantes do povo conhecimento do emprego que o governo pretende fazer dos recursos arrecadados mediante tributos."

&nbsp        Segue o citado autor (Cf. obra e p. cit.) afirmando que "o princípio da anualidade, assim entendido, não existe atualmente no Brasil."

&nbsp        Nesse ponto, todavia, necessário proceder a algumas considerações. O princípio da anualidade que alguns pretendem empregar à relação tributária em nada se confunde com o da anualidade do orçamento.

&nbsp        O fato de a lei orçamentária consignar todas as receitas (e, por via oblíqua, as receitas tributárias) a serem arrecadadas pelo Estado, vinculando-as, pois, à autorização prévia do parlamento, em momento algum impede que, durante o exercício em que o orçamento esteja sendo executado, possa o governo, utilizando-se dos meios legais, instituir tributos que não estejam previamente consignados na lei orçamentária anual (e, em alguns casos, até mesmo cobrá-los). A instituição de tributos por Medida Provisória e a cobrança de empréstimos compulsórios são realidades jurídicas que só vêm confirmar tal entendimento.

&nbsp        Nesse ponto, necessário concordar que não se há de falar, em caráter absoluto, em anualidade do tributo. Entretanto, tal assertiva em nada prejudica a existência, no Brasil, do princípio da anualidade do orçamento, porquanto este nada mais traduz senão o imperativo de que a lei orçamentária seja aplicável a um determinado período, encontrando, pois, pleno fundamento nos §§ 5º e 9º do art. 165 da Constituição Federal.

&nbsp        - Outros Princípios:

&nbsp        Aos princípios supracitados, a doutrina constitucional mais gabaritada, como a desenvolvida pelo professor José Afonso da Silva (Cf. ob. cit. p. 671), acrescenta ainda, a partir da análise do texto da Constituição, outros princípios, alguns de forma e outros referentes ao conteúdo, a saber: exclusividade; programação e legalidade.

&nbsp        Ensina, em linhas gerais, o renomado autor, que o Princípio da Exclusividade está presente no art. 165, § 8º da Constituição Federal de 1988, vedando que a lei orçamentária contenha dispositivo estranho à fixação de despesa e à previsão da receita. Decorre tal princípio da antiga prática (diga-se de passagem, condenável) dos parlamentares de incluir na lei orçamentária matérias absolutamente alheias ao Direito Financeiro, como, por exemplo, alterações no Código Civil, Comercial e até mesmo na legislação de pessoal.

&nbsp        Já o Princípio da Programação está ligado ao plano de ação governamental, na medida em que vincula as normas orçamentárias à consecução dos programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento.

&nbsp        Por fim, o Princípio da Legalidade no tocante ao orçamento segue apenas o ditame já estabelecido pela legalidade geral. As leis orçamentárias são de iniciativa privativa do Presidente da República, estendendo-se a necessidade de veiculação de tais regras, por meio de lei (em sentido formal), a todos os demais planos, operações, aberturas de crédito e tudo mais que houver por disciplinar a matéria orçamentária.



Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

FONTENELE, Alysson Maia. O orçamento público no Brasil: uma visão geral. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 8, n. 62, 1 fev. 2003. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/3738>. Acesso em: 26 jul. 2017.

Comentários

0

Livraria