2. CAUSA DE INELEGIBILIDADE DO ARTIGO 14, § 7º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
As causas de inelegibilidades que pertencem ao ordenamento jurídico brasileiro estão previstas tanto na Constituição Federal de 1988, quanto na Lei Complementar nº 64/90, também conhecida como lei das inelegibilidades62.
Dentro desta questão existem diferentes tipos de inelegibilidade, porém como objeto deste estudo será apenas a causa de inelegibilidade que esta prevista na Constituição Federal no artigo 14, § 7º, a qual trata das inelegibilidades que decorrem de parentesco.
2.1. CONDIÇÕES À ELEGIBILIDADE
A elegibilidade, conforme o conceito de Djalma Pinto é:
“Elegibilidade é a aptidão do eleitor para participar de disputa pelo poder político, submetendo seu nome ao corpo eleitoral para recebimento dos votos através dos quais se indica alguém para o exercício do mandato. É o direito subjetivo público de ser votado.”63
Portanto, é possível verificar que a elegibilidade é uma questão bem restrita ao âmbito do direito eleitoral. Importante que o fato de a pessoa ter a capacidade de elegibilidade não a autoriza a já receber votos, pois para esse caso é preciso preencher outros requisitos estabelecidos em lei64.
Pinto Ferreira é sucinto quando trata do conceito de elegibilidade, traduzindo esta em capacidade eleitoral passiva, a qual se demonstra na possibilidade de ser votado65.
A capacidade eleitoral passiva implica no preenchimento dos requisitos denominados pela Constituição Federal de condições de elegibilidades, as quais estão expressas no artigo 14, § 3º:
“Art. 14. § 3.º São condições de elegibilidade, na forma da lei:
I – a nacionalidade brasileira;
II – o pleno exercício dos direitos políticos;
III – o alistamento eleitoral;
IV – o domicílio eleitoral na circunscrição;
V – a filiação partidária;
VI – a idade mínima de:
a) trinta e cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da República e Senador;
b) trinta anos para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal;
c) vinte e um anos para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz;
d) dezoito anos para Vereador.”
Com relação às condições de elegibilidades acima transcritas, Adriano Soares da Costa as denomina de condições de elegibilidade próprias,66 passando a análise das referidas condições, tem-se:
Em relação à condição de nacionalidade, é possível afirmar que esta consiste em um vínculo jurídico entre a pessoa e o Estado, da qual decorrem diversos direitos e deveres, sendo que este indivíduo pertence ao povo de um Estado. No caso brasileiro, quem determina quem é nacional ou não, é a Constituição Federal, que traz no artigo 12 a classificação quanto aos brasileiros, que podem ser natos e naturalizados, sendo que não poderão sofrer discriminação, salvo nos casos expressos em lei, onde é definida a diferença entre eles67.
Quanto ao pleno exercício dos direitos políticos, estes se referem ao próprio direito à cidadania, visto que nos casos em que são suspensos ou perdidos os direitos políticos, o mesmo acontece com a própria cidadania. Pode-se considerar que a cidadania tem como ponto de partida a nacionalidade, visto que para ser cidadão de um país, é necessário que seja seu nacional, podendo ser nato ou naturalizado, como já exposto acima68.
Outra condição de elegibilidade própria listada pela Constituição Federal é o alistamento eleitoral, o qual consiste no ato jurídico por meio do qual a justiça eleitoral inscreve e qualifica o nacional no corpo de eleitores, e é deste ato jurídico que nasce o direito político, que é abarcado tanto pelo direito de ser votado, quanto pelo direito público de votar69.
O domicílio eleitoral a que a Constituição Federal se refere, é determinado pelo Código Eleitoral da seguinte forma:
“Art. 42. O alistamento se faz mediante a qualificação e inscrição do eleitor.
Parágrafo único. Para o efeito da inscrição, é domicílio eleitoral o lugar de residência ou moradia do requerente, e verificado ter o alistando mais de uma, considerar-se-á domicílio qualquer delas.”
Portanto, é possível verificar que a legislação eleitoral equiparou para efeitos de domicílio, tanto a residência, quanto a moradia, porém é importante destacar que para efeitos de direito eleitoral, o domicílio a que se refere necessita da real residência ou moradia no local onde se submeterá à eleição70.
Quanto à necessidade de filiação partidária, esta foi determinada pela Constituição Federal para evitar a candidatura avulsa e independente de partido político. Adriano Soares da Costa expressa que os partidos políticos consistem nas “associações de cidadãos, no gozo de seus direitos políticos, unidos por uma ideologia e por uma disposição legítima de alcançarem o poder”71.
E, por fim, em relação à condição de elegibilidade de idade mínima exigível, o legislador foi bastante claro na sua delimitação, por isso não transformando este requisito em um ponto de divergência. A intenção do legislador ao delimitar de forma tão precisa a condição etária, foi no sentido de que a idade do candidato corresponde à sua maturidade, dessa forma, estaria garantindo ao cidadão uma certeza de que quaisquer dos candidatos passíveis de votação estejam em condições iguais de maturidade, sendo que a idade exigida muda de acordo com o cargo a ser possivelmente exercido72.
Estas são as condições básicas para que a pessoa se torne elegível, porém caso aconteça de estes requisitos estarem preenchidos e a pessoa não estar devidamente registrada como candidato perante a Justiça Eleitoral, ela ainda assim não possui elegibilidade73.
Dentro deste liame, é importante não confundir elegibilidade com a capacidade civil, sendo que esta é estabelecida conforme os ditames do Código Civil, que estabelece que todos têm capacidade civil, salvo os casos estabelecidos no referido diploma legal, ou seja, todas as pessoas são capazes, porém algumas por serem ou absolutamente ou relativamente incapazes não podem gozar de sua capacidade civil, precisando serem representadas ou assistidas, respectivamente. Ademais, a pessoa se torna efetivamente capaz, podendo responder por todos os seus atos da vida civil ao atingir a maioridade, qual seja aos 18 anos de idade. Dessa forma, é possível a pessoa ter capacidade civil e não ser elegível, pois não preenche todos os requisitos acima citados74.
2.2. CAUSAS DE INELEGIBILIDADE PREVISTAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Existem, ainda, as causas de inelegibilidade que estão contidas tanto na Constituição Federal, quanto na Lei Complementar nº 64/90. As inelegibilidades previstas na CF/88 estão descritas no artigo 14 §§ 4º e 7º:
“Art. 14. (...)
§ 4.º São inelegíveis os inalistáveis e os analfabetos.
§ 7.º São inelegíveis, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os parentes consanguíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição.”
Com relação ao primeiro parágrafo citado acima, este é um rol taxativo determinado pela Constituição Federal, pois o legislador entendeu que estes casos seriam inequivocamente impedimentos à elegibilidade, tendo em vista que impossibilitam a perfeita fruição do cargo eletivo75.
A jurisprudência vem demonstrando neste mesmo sentido que é impossível a elegibilidade de candidatos analfabetos, in verbis:
“RECURSO ELEITORAL. REGISTRO DE CANDIDATURA. ELEIÇÕES 2012. INELEGIBILIDADE. ANALFABETISMO. ART. 14, § 4°. DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NÃO COMPROVAÇÃO DA CONDIÇÃO DE ALFABETIZADO. REFORMA DA SENTENÇA. INDEFERIMENTO DO REGISTRO. PROVIMENTO DO RECURSO.
1. Conforme o art. 14, § 4°. da Constituição Federal são inelegíveis os analfabetos, motivo pelo qual deve ser avaliado, no registro de candidatura, se o postulante a cargo eletivo cumpre o requisito da alfabetização.
2. A aplicação de teste pelo Juízo Eleitoral, em caráter subsidiário, em caso de dúvida acerca da instrução do pretenso candidato, também é válida como forma de averiguação de alfabetização.
3. Hipótese em que, realizada a avaliação. o pretenso candidato não conseguiu ler nem escrever, ainda que de forma precária, demonstrando não ser alfabetizado.
4. Provimento do recurso, para reformar a sentença e indeferir o registro de candidatura.”76
Em relação ao segundo parágrafo acima transcrito, este consiste na situação em que o legislador pretendeu afastar à elegibilidade os parentes próximos, para, assim, evitar um monopólio governamental. Importante que este caso é apenas passageiro, pois não é uma característica inerente à pessoa, mas sim apenas ao cargo a que esta pertence, não sendo, portanto, a total ausência de capacidade eleitoral, tendo em vista que é possível a existência simultânea de capacidade eleitoral ativa com inelegibilidade do cidadão77.
A própria jurisprudência vem demonstrando que a causa de inelegibilidade constante no § 7º do artigo 14 da Carta Magna é restrito à pessoa, porém não tem caráter permanente, como demonstrado na ementa a seguir:
“RECURSO EM REGISTRO DE CANDIDATO. NOVAS ELEIÇÕES MUNICIPAIS GRAÇAS À DECRETAÇÃO DA INELEGIBILIDADE DO ENTÃO PREFEITO. INELEGIBILIDADE. PARENTESCO. ART. 14, § 7º, C.F. DIPLOMAS E MANDATOS DE PREFEITO E VICE CASSADOS. VICE-PREFEITO CASSADO. CANDIDATO A PREFEITO NAS NOVAS ELEIÇÕES. POSSIBILIDADE. RECURSO IMPROVIDO.
1. O impedimento previsto no art. 14, § 7º, da Carta Magna é de cunho parental ou marital, portanto restrito à pessoa.
2. Vice-Prefeito que teve mandato cassado em sede de Recurso contra a Diplomação, e não deu causa à assunção de novo pleito eleitoral, pode candidatar-se no novo escrutínio, pelo fato de a inelegibilidade que desconstituiu o mandato do Chefe do Executivo Municipal ser estritamente pessoal.
3. Recurso conhecido, mas improvido.”78
Portanto verifica-se que as causas de inelegibilidade expressas na Constituição Federal se restringem aos inalistáveis e analfabetos. Sendo que as demais restrições são temporárias, não incidindo sobre a personalidade civil da pessoa, mas apenas a situação presente, como é o caso dos chefes dos poderes executivos federal, estadual, distrital e municipal que afastam da elegibilidade os seus parentes e para os casos de aqueles desejarem concorrer a outro cargo político.
2.2.1. CLASSIFICAÇÃO DAS CAUSAS DE INELEGIBILIDADES
Conforme o entendimento de Marcos Ramayana, as inelegibilidades podem ser classificadas da seguinte forma, como primária, secundária, constitucional, infraconstitucional, absolutas, relativas, nacionais, estaduais, municipais e reflexas. Porém, em relação ao estudo em questão, as classificações que interessam são as relativas e as reflexas79.
Com relação às inelegibilidades relativas, estas são os impedimentos à candidatura àquela eleição, sendo que essa causa não permanecerá nas próximas eleições. Bem como essa restrição é determinada em razão das relações de parentesco, pela condição funcional do servidor público e por motivos vedatórios do sistema de reeleição e desincompatibilização80.
Alexandre de Moraes esclarece em relação à inelegibilidade supracitada:
“Não estão relacionadas com determinada característica pessoal daquele que pretende candidatar-se, mas constituem restrições à elegibilidade para certos pleitos eleitorais e determinados mandatos, em razão de situações especiais existentes, no momento da eleição, em relação ao cidadão.”81
Ainda conforme o entendimento do referido autor, a inelegibilidade relativa é dividida em: por motivos funcionais, que é para casos de vedação ao terceiro mandato sucessivo dos chefes do poder executivo, seja ele federal, estadual, distrital ou municipal; por motivo de casamento, parentesco ou afinidade, conforme esta expresso no artigo 14, § 7º da Constituição Federal; por previsão de ordem legal, que são as inelegibilidades previstas na Lei Complementar nº 64/90; e dos militares82.
Já em relação as inelegibilidade reflexas, estas se referem ao princípio da contaminação do cônjuge, parentes consanguíneos ou afins, até o segundo grau, também atinge o companheiro e os parentes por adoção83.
Dentro desta questão é possível falar, ainda, em autodesincompatibilização e heterodesincompatibilização, onde a primeira consiste em um afastamento voluntário do próprio titular do mandato, temporário ou definitivo, já a segunda é em relação ao afastamento do cargo político nos seis meses anteriores a próxima eleição, para que assim não sejam atingidas as pessoas referidas acima84.
2.2.2. ARTIGO 14, § 7º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Como já dito anteriormente, a Constituição Federal delimitou as causas de inelegibilidade, entretanto a que interessa é a que é relacionada às restrições parentais, ou seja, o que esta disposto no artigo 14, § 7º:
“Art. 14. § 7.º São inelegíveis, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os parentes consanguíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição.”
Este é um claro exemplo de inelegibilidade funcional, entretanto desta vez o que foi levado em conta foi a relação de parentesco e jurisdição. Importante que esta causa de inelegibilidade já vinha prevista desde a Constituição Federal anterior à atual, pois o objetivo pretendido é de evitar o nepotismo ou até mesmo a perpetuação do poder hereditário85.
Com relação a essa causa de inelegibilidade, em 1997, foi editada a Emenda Constitucional nº 16, a qual em nada alterou o disposto na legislação em relação às inelegibilidades reflexas decorrentes do casamento, parentesco ou afinidade86. Porém introduziu a reeleição para os chefes do poder executivo, seja ele federal, estadual, distrital ou municipal, para somente um único mandato subsequente, ou seja, sem que seja afastado por período nenhum, sendo reeleito na eleição seguinte a que gerou o seu primeiro mandato87.
Diante disso, a EC nº 16/97 vislumbrou a possibilidade de elegibilidade para os cônjuges, parentes consanguíneos ou afins, até o segundo grau, ou por adoção, no caso do mandato do titular do poder executivo, ser o seu primeiro, portanto, permitindo ao seu sucessor, no caso de ser uma das pessoas elencadas no artigo 14, § 7º, CF, o usufruto de um único mandato, visto que a referida emenda permitiu apenas uma reeleição88.
Como observação cabe que, os parágrafos 5º, 6º e 7º do artigo 14 da Constituição Federal, devem ser interpretados de forma conjunta, visto que um complementa o outro, no sentido de que cada um traz uma observação sobre o outro89.
Levando-se em conta a questão supracitada, o Tribunal Superior Eleitoral editou a Resolução nº 21.099/02, em que estabelece que em relação aos familiares e cônjuge de Governador, aqueles são elegíveis para a sucessão deste, desde que o titular do poder executivo tenha sido eleito para o gozo do primeiro mandato, sendo que deverá renunciar seis meses antes do novo pleito90.
Uadi Lammêgo Bulos em sua interpretação da Constituição Federal explicita que, as causas de inelegibilidade dos cônjuges e parentes não se estendem para os ministros de Estado, bem como para os casos de viuvez do cônjuge do chefe do poder executivo, tendo em vista que, com a morte a sociedade conjugal é dissolvida, por isso não pode mais ser considerado cônjuge o viúvo91.
Importante que o mesmo vale para os casos de união estável, posto que a legislação cível ampliou o conceito de entidade familiar, tendo em vista a aplicação do princípio da igualdade no referido ramo do direito, por isso, da mesma forma, esta sendo abarcado pelo entendimento eleitoral o cônjuge do irmão do chefe do poder executivo92.
A Súmula nº 6/TSE expressa o seguinte:
“É inelegível para o cargo de Prefeito, o cônjuge e os parentes indicados no § 7º do Art. 14. da Constituição, do titular do mandato, ainda que este haja renunciado ao cargo há mais de seis meses do pleito.”
Com relação à Súmula acima, a causa de inelegibilidade permanece mesmo quando o titular do mandato tenha renunciado seis meses antes do novo pleito, porém isso somente acontecerá quando este já estiver no decorrer do seu segundo mandato, o que é o último permitido a ser exercido em sequência93.
O acima referido é causado em consequência da vedação pela legislação pátria da monopolização do acesso aos mandatos eletivos, para, dessa forma, garantir a patrimonialização do poder governamental, assim comprometendo a legitimidade do processo eleitoral94.
Importante ressaltar que dentro deste âmbito, o Vice-Presidente, Vice-Governador e Vice-Prefeito não precisam se afastar do cargo seis meses antes do novo pleito quando pretenderem concorrer a outro cargo, desde que estes não tenham sucedido ou substituído o titular no período correspondente aos seis meses anteriores à próxima eleição95.
Ainda versando sobre as causas de inelegibilidades, no caso de ocorrer a separação judicial do chefe do poder executivo, seja ele local ou federal, o ex-cônjuge fica inelegível à candidatura para a eleição subsequente, desde que a separação tenha ocorrido durante o mandato96. O caso já gerou tantas controvérsias que o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula Vinculante nº 18 para determinar tal impossibilidade, in verbis:
“A dissolução da sociedade ou do vínculo conjugal, no curso do mandato, não afasta a inelegibilidade prevista no § 7º do artigo 14 da Constituição Federal.”
O TSE em resposta a uma consulta feita por um deputado federal, entendeu que se estende ao entendimento do artigo 14, § 7º, CF, o cunhado(a) do chefe do poder executivo, visto que o conceito de família foi ampliado, dessa forma, contemplando, inclusive, os cônjuges dos parentes colaterais97.
Joel Cândido acrescenta que, por já estar previsto na Carta Magna a inelegibilidade em decorrência de parentesco, não era necessário que a Lei Complementar nº 64/90, no seu artigo 1º, § 3º, trouxesse basicamente uma cópia do texto constitucional98, como exposto:
“Art. 1º. § 3º. São inelegíveis, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os parentes consanguíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos 6 (seis) meses anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição.”
Com a edição deste parágrafo na legislação complementar, quis o legislador impedir que a influência e o prestígio que os parentes mais próximos ao titular do poder executivo, têm junto aos eleitores, dessa forma, inviabilizando que aqueles usufruam de vantagens frente aos demais candidatos. Da mesma forma é de conhecimento público que muitos administradores de estado, caso pudessem, beneficiariam parentes devido ao cargo público que preenchem, dessa forma, praticando o proibido nepotismo99.
O TSE decidiu, ainda, que no caso de alguns dos parentes do titular do poder executivo, elencados tanto na Constituição Federal, quanto na Lei Complementar, desejarem se candidatar ao cargo de Vice-Governador, o Governador deverá renunciar seis meses antes do novo pleito100.
Diante do contexto apresentado, Tito Costa adverte quanto à importância de saber distinguir inelegibilidade de incompatibilidade, onde aquele é o impedimento de alguém ser candidato diante de determinadas circunstâncias, enquanto este permite a candidatura, porém impõe que o candidato tenha que escolher entre o mandato eletivo ou a função ou profissão que é a causa da incompatibilidade. No caso de se optar pelo mandato eletivo, deve ocorrer o afastamento do cargo ou função, desde o momento do registro101.
Com relação à incompatibilidade, o seu objetivo é impedir que o candidato se utilize de cargo público para conseguir vantagem eleitoral, sendo que as funções que exigem essa desincompatibilização estão enumeradas juntamente com os respectivos prazos, tanto na Constituição Federal, quando na lei das inelegibilidades102.
Os prazos referidos acima costumam gerar quando controvérsia nos períodos de eleição, por isso adotou-se como regra geral que o afastamento dos servidores públicos deve se dar três meses antes do pleito103.
Seguindo esse entendimento doutrinário, a jurisprudência vem determinando que há sim a necessidade de desincompatibilização para a candidatura, conforme demonstrada na ementa a seguir:
“AGRAVO REGIMENTAL PREMATURO. TEMPESTIVIDADE. RECURSO ESPECIAL. ELEIÇÕES 2012. DESINCOMPATIBILIZAÇÃO. ART. 1º, II, "g", C.C. OS INCISOS IV, "a" E VII, "b", DA LC Nº 64/90. PRESIDENTE. CONSELHO DELIBERATIVO. FUNDO DE PREVIDÊNCIA MUNICIPAL. ATRIBUIÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO. DESPROVIMENTO.
1. É tempestivo o agravo regimental interposto prematuramente quando as partes têm acesso ao decisum nos próprios autos antes da sua efetiva publicação. Precedentes.
2. Conforme assentou o Tribunal de origem, o agravante ocupava o cargo de presidente de Conselho Deliberativo de Fundo de Previdência Municipal, exercendo funções de administração, segundo estabelecido em lei local que disciplina as atribuições do cargo.
3. Presente esse contexto, é inafastável a necessidade de desincompatibilização do candidato nos seis meses que antecedem o pleito, para concorrer ao cargo de vereador, nos termos do art. 1º, II, "g", c.c. incisos IV, "a" e VII, "b", da LC nº 64/90.
4. Agravo regimental desprovido.”104
Portanto, conforme elucidado há grande diferença entre inelegibilidade e incompatibilidade, sendo que cada uma tem os seus requisitos para deixar de incidirem sobre o caso concreto.
Desta forma, com a apresentação da causa de inelegibilidade do art. 14, § 7º da Constituição Federal, faz se necessária a ampliação de tal interpretação, posto que já é reconhecida pela jurisprudência a paternidade socioafetiva como causa de impedimento à elegibilidade, sendo que este novo entendimento jurisprudencial gera consequências em outros ramos do direito.
