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Política nacional de recursos hídricos e sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos

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01/04/2003 às 00:00
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3. OBJETIVOS E DIRETRIZES DA PNRH

            A PNRH tem por objetivo promover a utilização sustentável dos recursos hídricos e a prevenção contra os eventos hidrológicos nocivos, assim dispondo:

            Artigo 2º - São objetivos da PNRH:

            I - assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos; II- a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, incluindo o transporte aquaviário, com vistas ao desenvolvimento sustentável; III- a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais.

            Almejando a SUSTENTABILIDADE HÍDRICA, a referida Lei, ao teor do artigo 2º, incisos I e II, tornou imprescindível a obtenção de outorga. A outorga somente será concedida pelo poder público aos usuários se a utilização almejada for compatível com o plano da bacia hidrográfica. Portanto, a outorga é um importante instrumento de planejamento, monitoramento e fiscalização dos recursos hídricos.

            Outro objetivo da PNRH é a PREVENÇÃO E DEFESA CONTRA OS EVENTOS HIDROLÓGICOS NOCIVOS, tais como: inundações, enchentes e desmoronamentos. Grande parte destes eventos são previsíveis e evitáveis, pois são decorrentes da ação humana: ocupação desordenada do solo, poluição e devastação da mata ciliar.

            A PNRH em seu artigo 3º, traça as diretrizes gerais de ação da gestão hídrica que têm por finalidade INTEGRAR E ARTICULAR A GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS COM A GESTÃO DOS DEMAIS RECURSOS NATURAIS E DO MEIO AMBIENTE.

            Em linhas gerais, as diretrizes estabelecem que a gestão hídrica deve estar integrada e articulada com a gestão ambiental, gestão do uso do solo, gestão dos sistemas estuarinos e zonas costeiras e também com os planejamentos estadual, regional, nacional e dos setores usuários. Estabelecendo ainda, que a gestão hídrica deve ser realizada sem dissociação dos aspectos quantitativos e qualitativos, haja vista que o uso dos recursos hídricos afeta ambos os padrões.


4.INSTRUMENTOS DA PNRH

            Os instrumentos das PNRH, ao teor do artigo 5º, da Lei 9.433/97, são : os planos de recursos hídricos (planos de bacia hidrográfica, planos estaduais de recursos hídricos e o plano nacional de recursos hídricos), o enquadramento dos corpos de água em classes segundo os usos preponderantes, a outorga dos direitos de uso dos recursos hídricos, a cobrança pelo uso dos recursos hídricos e o sistema de informações sobre recursos hídricos.

            O primeiro instrumento é o PLANO DE RECURSOS HÍDRICOS e segundo a Lei 9.433/97, em seu artigo 6º, "os planos de recursos hídricos são planos diretores que visam fundamentar e orientar a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e o gerenciamento dos recursos hídricos".

            Os planos têm por função orientar, articular, controlar e racionalizar a utilização dos recursos hídricos. Assim sendo, também podemos defini-los como, instrumentos preventivos e conciliadores dos conflitos entre os setores usuários e usuários.

            A confecção do plano é atribuição da agência de água e sua aprovação compete ao comitê de bacia. É de louvável valor que antes dos planos serem apreciados e submetidos a votação pelos Comitês de bacia, os mesmos fossem amplamente publicados para que a comunidade pudesse tomar ciência de seu conteúdo e manifestar suas intenções e assim, de uma forma indireta estaria comprometendo-se com o seu cumprimento. Poder-se-ia publicar os planos na imprensa local: jornais, folhetins, informes municipais ou ainda, através da realização de audiências públicas. O ideal é que assim funcionasse e se isto ocorresse poderíamos dizer que os planos seriam resultado de um acordo social representando o desejo da população, dos usuários e do poder público acerca do futuro das águas e do meio ambiente.

            O artigo 7º, da Lei 9.433/97, dispõe sobre o conteúdo mínimo dos planos. Importante ressaltar que, o conteúdo dos planos é de ordem pública e assim sendo este "conteúdo" é indispensável. Destarte, todos os planos de recursos hídricos deverão obrigatoriamente conter o prescrito nos incisos que seguem:

            Os planos de recursos hídricos são planos de longo prazo, com horizonte de planejamento compatível com o período de implantação de seus programas e projetos e terão o seguinte conteúdo mínimo: I – diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos; II - análise de alternativas de crescimento demográfico, de evolução das atividades produtivas e de modificações dos padrões de ocupação do solo; III - balanço entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hídricos, em quantidade e qualidade, com identificação de conflitos potenciais; IV – metas de racionalização de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade dos recursos hídricos disponíveis; V - medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a serem implantados, para o atendimento das metas previstas; VI - vetado ;VII – vetado; VIII - prioridade para a outorga de direitos de uso de recursos hídricos; IX – diretrizes e critérios para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos; X –propostas para à criação de áreas sujeitas a restrição de uso, com vistas à proteção dos recursos hídricos;

            Os planos de recursos hídricos serão elaborados por bacia, por estado e para o país. No entanto, é fundamental o plano de bacia, haja vista que a partir deste será elaborado o estadual, e da articulação dos planos estaduais será criado o plano nacional.

            O Plano Estadual não irá planejar somente para os limites políticos do Estado, mas para a realidade de todas as suas bacias e sub-bacias hidrográficas, levando em conta suas relações hídricas com outros estados brasileiros e até com os países vizinhos, se for o caso. Deste plano caminha-se para o Plano Nacional de Recursos Hídricos. Este, além das necessidades hídricas nacionais das presentes e futuras gerações, irá ponderar os dados e as necessidades transnacionais, em relação aos rios transfronteiriços.

            MACHADO (2002, p.46) declara que:

            haverá inicialmente, dificuldades para a implementação dessa metodologia descentralizadora, porque temos um passado de centralização e de hegemonia de determinados pólos regionais. Contudo, a partir do gerenciamento por bacia hidrográfica, sem isolacionismos, do ponto de vista nacional e da comunidade do MERCOSUL e da comunidade Amazônica, vantagens ambientais, na perspectiva do desenvolvimento sustentável, hão de ser alcançadas".

            O próximo instrumento a ser analisado é o ENQUADRAMENTO DOS CORPOS DE ÁGUA EM CLASSES SEGUNDO OS USOS PREPONDERANTES que tem como norma disciplinadora a Resolução CNRH 12/2000. Esta resolução em seu artigo 1º, inciso I, define enquadramento como "o estabelecimento do nível de qualidade(classe) a ser alcançado e/ou mantido em um dado segmento do corpo de água ao longo do tempo". Ou seja, enquadrar um corpo d’água não significa identificar sua classe atual e sim propor que, o corpo adquira ou mantenha um nível de qualidade (classe) em determinado período, de acordo com os usos a que se destina.

            Os objetivos principais do enquadramento são: "assegurar a qualidade da água compatível com os usos mais exigentes a que se destinam e diminuir os custos do combate à poluição mediante adoção de ações preventivas permanentes", de acordo com o artigo 9º, da Lei 9.433/97.

            O procedimento para a realização do enquadramento deverá seguir 4 etapas, conforme estabelece a Resolução CNRH 12/2000, em seu artigo 4º, quais sejam:

            1ª - diagnóstico do uso e da ocupação do solo e dos recursos hídricos na bacia hidrográfica; 2ª - prognóstico do uso e da ocupação do solo e dos recursos hídricos na bacia hidrográfica; 3ª - elaboração da proposta de enquadramento; e 4ª - aprovação da proposta de enquadramento e respectivos atos jurídicos;

            A classes de uso das águas brasileiras está disciplinado pela Resolução do CONAMA 20, de 18/06/1986, que dispõe sobre a classificação e enquadramento das águas. De acordo com a referida resolução classificar é "estabelecer níveis de qualidade para a água e fixar os usos compatíveis com tais níveis" e enquadrar é "estabelecer o nível de qualidade apresentado por um segmento de corpo d’água ao longo do tempo".

            Assim sendo, a água pertencerá a determinada classe conforme o uso a que for destinada. Já, o enquadramento, baseia-se não no seu estado atual, mas no nível de qualidade que a água deveria apresentar para atender às necessidades a que é destinada. A finalidade destes institutos é assegurar a qualidade das águas compatível com os usos a que forem destinadas.

            A Resolução do CONAMA 20/86 e também a Resolução CNRH 12, classificam as águas doces, salobras e salinas em nove classes, de acordo com os usos preponderantes. As águas doces estão classificadas nas classes: especial, 1, 2, 3 e 4. As águas salinas pertencem às classes 5 e 6 e as salobras às classes 7 e 8.

            O artigo 2º, alínea "e", da Resolução CONAMA 20/86 lembra que a diferença entre as águas doces, salobras e salinas é o índice de salinidade apresentado, ou seja, "as águas doces são as que apresentam salinidade igual ou menor que 0,5%, as salobras variam de 0,5 % a 30% e nas salinas o índice é superior a 30%". Para melhor compreensão analise o quadro abaixo.

            Classes de uso preponderante das águas brasileiras, de acordo com a Resolução CONAMA 20/86

USOS PREPONDERANTES

TIPO DE ÁGUA

doces

salina

salobra

E

1

2

3

4

5

6

7

8

ABASTECIMENTO DOMÉSTICO

sem prévia ou com simples desinfecção

               

após tratamento simplificado

               

após tratamento convencional

             

PRESERVAÇÃO DO EQUILÍBRIO NATURAL DAS COMUNIDADES AQUÁTICAS

               

PROTEÇÃO ÁS COMUNIDADES AQUÁTICAS

         

HARMONIA PAISAGÍSTICA

           

RECREAÇÃO

de contato primário (natação mergulho)

         

de contato secundário

             

IRRIGAÇÃO

de hortaliças que são consumidas cruas e de frutas que se desenvolvem rentes ao solo e que sejam ingerid

2.2as cruas sem remoção de oelículas

               

de hortaliças e plantas frutíferas

de culturas arbóreas, cerealíferas e forrageiras

               

CRIAÇÃO NATURAL E/OU INTENSIVA (AQUICULTURA) DE ESPÉCIES DESTINADA À ALIMENTAÇÃO HUMANA

         

NAVEGAÇÃO

                 

Comercial

             

USOS MENOS EXIGENTES

               
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            Fonte: LANNA (1995, p.130)

            A competência para propor o enquadramento aos comitês de bacia é das agências de água. Após a aprovação dos comitês, estes encaminharão a proposta para referendum do Conselho Estadual ou Federal de recursos hídricos, conforme o domínio do respectivo curso ou corpo d’água.

            Bom lembrar que, são rios de domínio da União, segundo o artigo 20, I e II, da CF/88:

            os lagos, rios, quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou deles provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais.

            Aos estados, pertencem as águas que não pertencerem à União por exclusão além das "as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União" conforme prescreve o artigo 26, I, da CF/88 (GRANZIEIRA, 2001).

            Aos referidos conselhos compete concordar com a atual classificação das águas ou com as proposições de novos níveis de qualidade a serem alcançados. Portanto, não lhes compete discordar do enquadramento proposto ou efetuar uma nova classificação (GRANZIEIRA, 2001; MACHADO, 2002).

            As alternativas de enquadramento e de seus benefícios sócio-econômicos e ambientais, bem como, os custos e prazos, além de serem divulgados amplamente, serão apresentados em audiências públicas, conforme dispõe o artigo 8º, § 2º, da Resolução CNRH 12/2000.

            Após, a aprovação e adoção do enquadramento, compete aos órgãos públicos gestores dos recursos hídricos fiscalizar, monitorar e controlar os corpos d’água para verificar se as metas estão sendo cumpridas. A cada dois anos estes órgãos deverão encaminhar aos Conselhos Estadual ou Federal relatórios indicando os corpos que ainda não atingiram as metas estabelecidas, com as respectivas justificativas. Caberá então a estes conselhos determinar as providências e intervenções a fim de que as metas sejam satisfeitas.

            O terceiro instrumento a ser analisado é a OUTORGA DE DIREITOS DO USO DA ÁGUA que tem como objetivo assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e garantir o direito de acesso à água, conforme dispõe o artigo 11, da Lei 9.433/97.

            A outorga é o ato administrativo pelo qual a autoridade outorgante concede ao outorgado o direito de uso dos recursos hídricos, por prazo determinado e de acordo com os termos e condições preestabelecidas. Assim sendo, a outorga não representa alienação (venda) das águas, posto que são inalienáveis.

            Segundo KELMAM ( apud MACHADO, 2001, p.439) a outorga visa:

            dar garantia quanto `a disponibilidade de água, assumida como insumo básico de processo produtivo. Salienta também que a outorga tem valor econômico para quem a recebe, na medida em que oferece garantia de acesso a um bem escasso.

            Para GRANZIEIRA (2001, p. 181):

            à medida que, o recurso hídrico deixa de ser entendido como um bem infinito, e passa a ser considerado escasso e de valor econômico, o controle sob seu uso assume contornos de garantia de sobrevivência. E é justamente neste quadro que vislumbro, hoje, a outorga de direito de uso da água, assim como os demais instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos.

            Considerando que, a gestão hídrica deve proporcionar os usos múltiplos e que a disponibilidade de água é insuficiente para atender a demanda, torna-se imprescindível a adoção da outorga. Esta constitui-se num eficiente instrumento de controle, fiscalização e também de promoção da sustentabilidade das águas. Segundo as diretrizes que fundamentam a outorga, somente a obterão os usos que estiverem de acordo com as prioridades estabelecidas nos planos de uso de recursos hídricos que por sua vez foram elaborados com a participação popular.

            De acordo com o artigo 12, da Lei 9.433/97 estão sujeitos à outorga os seguintes usos:

            I – derivação e captação de parcela da água existente em um corpo de água para consumo final, inclusive abastecimento público, ou insumo de processo produtivo; II - extração de água de aqüífero subterrâneo para consumo final ou insumo de processo produtivo; III - lançamento em corpo de água de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final; IV - aproveitamento de potenciais hidrelétricos; V – outros usos que alterem o regime, a quantidade e qualidade das água existente em um corpo de água.

            Conforme visto, estão sujeitos à outorga não somente os usos decorrentes da extração e derivação da água, mas também os decorrentes da utilização dos cursos e corpos d’água como assimiladores de efluentes. A citada lei, em seu artigo 12, §1º, também enumera os usos que não dependem de outorga, quais sejam: os que se destinam ao abastecimento de pequenos núcleos rurais, as derivações, captações e acumulações de água, como também os lançamentos de efluentes considerados insignificantes.

            A Lei 9.984/00, em seus artigos 6º e 7º, criou a outorga preventiva que tem a finalidade de declarar a disponibilidade de água para os usos requeridos, ou seja, reservar determinada vazão e assim estabelecer uma relação preferencial, ante os que não a obtiveram. Importante consignar que, a outorga preventiva não confere o direito de uso ao tempo da concessão, como também não assegura a concessão da outorga de direito de uso. O requerente tem o prazo máximo de até 3 anos para utilizar da outorga preventiva recebida, conforme dispõe o artigo 6º, §2º, da Lei 9.984/00.

            Importante salientar que, a outorga é um ato administrativo precário, ou seja, pode ser suspensa total ou parcialmente, em definitivo ou por prazo determinado, nas situações mencionadas na legislação, tais como: em casos de calamidade pública, para reversão e prevenção de danos ambientais ou ainda, em caso de não cumprimento dos termos da outorga. A suspensão da outorga não gera direito à indenização aos outorgados e seu prazo máximo de concessão de outorga é de 35 anos, porém passível de renovação.

            Antes do órgão público responsável conceder a outorga deverá averiguar se foi ou não exigido o estudo de impacto ambiental. Se o estudo não foi exigido, mas é exigível a outorga não deverá ser concedida até que o mesmo seja realizado (MACHADO, 2002).

            Outro instrumento a ser analisado, talvez o mais importante, é a COBRANÇA PELO USO DA ÁGUA. Primeiramente, é necessário deixar claro que a cobrança não é uma tarifa, imposto ou taxa, é definida como um preço público, ou seja, é uma retribuição que o usuário faz à sociedade por utilizar privativamente um bem que é de uso comum (GRANZIEIRA, 2001). Atualmente, são pagos os serviços de tratamento e captação da água e não a utilização do bem ambiental, água.

            A cobrança pelo uso da água, bem como dos demais recursos naturais é a forma adotada para internalização dos custos da proteção do meio ambiente, levando-se em consideração que, em princípio o poluidor deverá assumir o custo da sua poluição, tendo em vista o interesse público. Caso contrário, teremos a internalização dos lucros e externalização dos custos, usual na sociedade contemporânea.

            Segundo o artigo 19, da PNRH, a cobrança objetiva:

            I - reconhecer a água como um bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor; II- incentivar a racionalização do uso da água; III- obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos.

            Para a cobrança são imprescindíveis dois requisitos, quais sejam: outorga e a utilização da água. Deste modo, todos os usos passíveis de outorga são conseqüentemente passíveis de cobrança. A cobrança será realizada pelas agências de água que são os órgãos executivos das bacias hidrográficas, conforme já mencionado.

            Estabelece o artigo 21, da Lei 9.433/97 que, na fixação dos valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hídricos devem ser observados, dentre outros:

            I- nas derivações, captações e extrações de água, o volume retirado e seu regime de variação;II- nos lançamentos de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, o volume lançado e seu regime de variação e as características físico-químicas, biológicas e de toxidade do afluente.

            Os valores arrecadados com a cobrança serão aplicados prioritariamente na bacia hidrográfica onde foram gerados e segundo a lei serão utilizados no financiamento de estudos, programas e obras previstas nos planos de bacia. Importante relembrar que, a cobrança vem prevista pela legislação brasileira, desde a década de 30, com o Código de Águas, mas somente a partir da vigência das atuais políticas estaduais e nacional é que a mesma é alvo de ações concretas visando sua implementação.

            O Estado do Ceará foi o primeiro estado brasileiro a realizar a cobrança pelo uso dos recursos hídricos, fê-lo no final de 1988. A cobrança realizada por este estado, restringe-se a Região Metropolitana de Fortaleza e para os setores de abastecimento público, industrial e irrigação. Os preços praticados são: abastecimento público = R$ 0.013m3; abastecimento industrial = R$ 0.67m3; irrigação no canal do trabalhador = R$0.02m3 ; irrigação no rio Acarape = R$ 0.004 m3 (COBAS, 2002, p. 4).

            O Comitê de Integração da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul/SP/RJ/MG - CEIVAP, foi o segundo comitê brasileiro a efetuar a cobrança pela utilização dos recursos hídricos, sendo porém o primeiro comitê de uma bacia de domínio da União. Nesta bacia, a cobrança teve início na primeira quinzena de março, de 2002, sendo que inicialmente será cobrado o lançamento e a captação de efluentes (PELAS ÁGUAS DO PARAÍBA, 2001).

            O último instrumento da PNRH é o SISTEMA DE INFORMAÇÕES SOBRE RECURSOS HÍDRICOS. A Lei 9.433/97, conceitua-o em seu artigo 25, como "um sistema de coleta, tratamento, armazenamento e recuperação de informações sobre os recursos hídricos e fatores intervenientes em sua gestão". MACHADO (2001, p.461) declara que "a lei agiu bem ao abordar o tema, pois sem informação não se implementará uma Política de Recursos Hídricos respeitadora do interesse coletivo".

            O Sistema de Informações, segundo o artigo 27, da Lei 9.433/97, objetiva:

            I - reunir, dar consistência e divulgar informações sobre a qualidade e a quantidade dos recursos hídricos; II - atualizar permanentemente as informações sobre demanda e disponibilidade de águas em todo território nacional; III - fornecer subsídios para a elaboração dos Planos de Recursos Hídricos.

            Seus princípios norteadores são: descentralização na obtenção e produção de dados e informações; coordenação unificada do sistema e garantia de acesso às informações para toda a sociedade. Assim sendo, não existem e nem existirão informações secretas, posto que todas as informações existentes nos órgãos de recursos hídricos são públicas (MACHADO, 2001).

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Sobre a autora
Silviana Lúcia Henkes

advogada em Santa Catarina, especialista pela UFPEl, mestre e doutoranda pela UFSC e bolsista do CNPQ.

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

HENKES, Silviana Lúcia. Política nacional de recursos hídricos e sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 8, n. 64, 1 abr. 2003. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/3970. Acesso em: 25 mai. 2024.

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