1. INTRODUÇÃO
O presente trabalho busca analisar e estabelecer a forma e o prazo prescricional que pode e que vem sendo aplicado atualmente em se tratando de prescrição da pretensão punitiva decorrente de infração a legislação de trânsito no âmbito da administração publica Municipal, Estadual e Federal.
Iniciando-se os estudos pela analise dos princípios aplicados e os direitos que o instituto jurídico da prescrição busca tutelar. Estabelecer os conceitos gerais de prescrição preclusão e decadência, bem como definir os conceitos específicos de prescrição, decadência e preclusão no âmbito administrativo. Verificar a possibilidade de aplicação analógica de dispositivos existentes atualmente, bem como estabelecer as possíveis impossibilidades de aplicação de tais dispositivos. Ainda demonstrar as perspectivas para o futuro com a edição de uma reforma no Código de Trânsito Brasileiro.
1.1. DISPOSITIVOS DO CÓDIGO CIVIL.
A aplicação analógica dos artigos 189 e 205 do Código Civil de 2002, como norma reguladora da prescrição da pretensão punitiva administrativa, embora já aplicada no direito brasileiro, não se mostra a mais adequada.
Conforme já visto no item 2.1 do segundo capitulo deste trabalho, o direito de trânsito mostra-se muito mais como ramo do direito público, do que um ramo do direito privado. Meirelles (2009) salienta muito bem a distinção entre os dois ramos do direito.
O Direito é dividido, inicialmente em dois grandes ramos: Direito Público e Direito Privado, consoante a sua distinção. O Direito Público, por sua vez, subdivide-se em Interno e Externo. O Direito Público Interno visa a regular, precipuamente, os interesses estatais e sociais, cuidando só reflexamente da conduta individual. Reparte-se em Direito Constitucional, Direito Administrativo, Direito Tributário, Direito Penal ou Criminal, Direito Processual ou Judiciario (Civil e Penal), Direito do Trabalho, Direito Eleitoral, Direito Municipal. Esta subdivisão não é estanque, admitindo o despontar de outros ramos, com o evolver da Ciência Jurídica, que enseja, a cada dia, a especialização do Direito e a consequente formação de disciplinas autônomas, bem diversificadas de suas coirmãs. [...] O Direito Privado tutela predominantemente os interesses individuais, de modo a assegurar a coexistência das pessoas em sociedade e a fruição de seus bens, quer nas relações individuo a individuo, quer nas relações do individuo com o Estado. (MEIRELLES, 2009. p. 38)
O doutrinador distingue o direito público do direito privado, tendo em vista que o direito público tutela interesses estatais e sociais, ou seja, tutela os interesses do próprio estado, de seus órgãos e sua atividade e ainda os interesses da coletividade. Já o direto privado busca assegurar os interesses de cada cidadão com relação aos outros cidadãos, destes com seus bens e dos mesmo com o Estado.
No direito de trânsito, o Sistema Nacional de Trânsito busca tutelar a segurança, à fluidez, ao conforto, à defesa ambiental e à educação para o trânsito, segundo a redação literal do artigo 6°, inciso I, do Código de Trânsito Brasileiro, ficando claro que se tratam muito mais de direito sociais do que de direitos privados.
Mitideiro (2005), estabelece claramente, onde situa-se o direito de trânsito dentro do direito público.
Dentro do direito público, o trânsito situa-se, em parte, no âmbito do direito administrativo, posto que subsiste nas suas aguas, i. é, “no conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado” (Hely, precitada obra, p. 34) e, noutra parte, no direito penal, em face da normatividade, estampada no Cap. XIX do CTB, correlata de trânsito. (MITIDEIRO, 2005. p. 9)
O doutrinador tendo em vista as deposições facilmente vistas no Código de Trânsito Brasileiro, sobre a organização e competência de órgãos da administração publica, o estabelece procedimentos de registros, de procedimentos de habilitação, de deveres e condutas coercíveis administrativamente mediante poder de policia e ainda sobre matéria de direito penal, situa o Código de Trânsito Brasileiro como norma de direito público administrativo e penal.
Assim, sendo as normas de trânsito ramo do direito publico, a relação jurídica que se estabelece quando da sua aplicação, é precipuamente uma relação jurídica de direito público e não uma relação jurídica de direito privado. O Superior Tribunal de Justiça, assim já consignou em um de seus arestos.
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ART. 544 DO CPC. RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. MULTA ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO. ART. 1º DA LEI 9.873/99. PRAZO QÜINQÜENAL. INAPLICABILIDADE DO PRAZO VINTENÁRIO PREVISTO NO CÓDIGO CIVIL. 1. A Administração Pública, no exercício do ius imperii, não se subsume ao regime de Direito Privado. 2. Ressoa inequívoco que a inflição de sanção ao meio ambiente é matéria de cunho administrativo versando direito público indisponível, afastando por completo a aplicação do Código Civil a essas relações não encartadas no ius gestionis. 3. A sanção administrativa é consectário do Poder de Polícia regulado por normas administrativas. A aplicação principiológica da isonomia, por si só, impõe a incidência recíproca do prazo do Decreto 20.910/32 nas pretensões deduzidas em face da Fazenda e desta em face do administrado. 4. Deveras, e ainda que assim não fosse, no afã de minudenciar a questão, a Lei Federal 9.873/99 que versa sobre o exercício da ação punitiva pela Administração Federal colocou um pá de cal sobre a questão assentando em seu art. 1º caput: "Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado." 5. A possibilidade de a Administração Pública impor sanções em prazo vintenário, previsto no Código Civil, e o administrado ter a seu dispor o prazo qüinqüenal para veicular pretensão, escapa ao cânone da razoabilidade, critério norteador do atuar do administrador, máxime no campo sancionatório, onde essa vertente é lindeira à questão da legalidade. 6. Outrossim, as prescrições administrativas em geral, quer das ações judiciais tipicamente administrativas, quer do processo administrativo, mercê do vetusto prazo do Decreto 20.910/32, obedecem à qüinqüenalidade, regra que não deve ser afastada in casu. (BRASIL, Superior Tribunal de Justiça, 2006b) Grifo nosso.
No julgado acima, discutia-se a possibilidade de aplicação do Código Civil, para estabelecer o prazo prescricional de uma multa administrativa decorrente de infração ambiental, porem, o Relator do Recurso Especial entendeu que a administração publica, no uso de seus atos de império tendo em vista sua supremacia estatal, não se submete ao regime jurídico de direito privado. Salientou ainda que do mesmo jeito que incide a prescrição da ação do administrado contra a administração em cinco anos (art. 1° do Decreto 20.910/32), também aplica-se igual prazo para a prescrição do direito de demandar da administração contra o administrado, em decorrência do principio da isonomia. Argumento ser desproporcional e sem razão que a administração ter ao seu dispor o prazo de vinte anos conforme o Código Civil, e o administrado o prazo de cinco anos conforme o Decreto 20.910/32, mormente tratando-se do campo das penalidades.
O julgado acima deixa claro que, a administração em razão de sua natureza, cria uma relação jurídica que não se submete ao regime jurídico de direito privado, tendo vista tratar-se de direto publico, devendo ser aplicadas as regras inerente as relações jurídicas de direito público em razão da natureza da discussão. O Superior Tribunal de Justiça, em um julgado especifico acerca da matéria de prescrição de penalidade de trânsito, proferiu decisão acerca do assunto.
PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO - COBRANÇA DE MULTA PELO ESTADO - PRESCRIÇÃO - RELAÇÃO DE DIREITO PÚBLICO - CRÉDITO DE NATUREZA ADMINISTRATIVA - INAPLICABILIDADE DO CC E DO CTN - DECRETO 20.910/32 - PRINCÍPIO DA SIMETRIA. 1. Se a relação que deu origem ao crédito em cobrança tem assento no Direito Público, não tem aplicação a prescrição constante do Código Civil. 2. Uma vez que a exigência dos valores cobrados a título de multa tem nascedouro num vínculo de natureza administrativa, não representando, por isso, a exigência de crédito tributário, afasta-se do tratamento da matéria a disciplina jurídica do CTN. 3. Incidência, na espécie, do Decreto 20.910/32, porque à Administração Pública, na cobrança de seus créditos, deve-se impor a mesma restrição aplicada ao administrado no que se refere às dívidas passivas daquela. Aplicação do princípio da igualdade, corolário do princípio da simetria. 3. Recurso especial improvido. (BRASIL, Superior Tribunal de Justiça, 2005a)
No julgado acima, fica muito claro que em decorrência da relação jurídica de direito público a prescrição do crédito de natureza administrativa não se submete as regras do direito privado, devendo ser aplicada uma norma geral sobre prescrição de natureza administrativa. No caso em tela discutia-se a prescrição de uma multa decorrente de infração a legislação de trânsito, a Ministra Relatora afastou a incidência do Código Civil, aduzindo que a relação jurídica que da origem ao débito é de natureza pública, deste modo submetendo a situação as normas aplicáveis ao direito administrativo. Ainda fez apontamentos acerca dos princípios da razoabilidade, da igualdade e da simetria, com vistas a aplicação do Decreto nº 20.910/32.
Pelo exposto, não resta duvida de que se tratando o direito de trânsito de ramo do direito público, as norma aplicáveis as penalidades administrativas decorrente das infrações a referida legislação devem ser as que tutela o regime jurídico administrativo, inclusive no que tange a prescrição, devendo ser afastada a incidência das normas de direito privado, incluso no atual Código Civil.
1.2. DISPOSITIVOS DO DECRETO 20.910/1932.
Nos estudos realizados para elaboração do presente trabalho, pode-se notar uma grande discussão acerca do conceito de prescrição administrativa, bem como dos dispositivos que se pode aplicar analogicamente com vistas a estabelecer um prazo para tanto.
Pode-se verificar que vários doutrinadores, bem como a jurisprudência de vários Tribunais admitem a aplicação analógica de vários dispositivos, bem como verificou-se os posicionamentos divergentes acerca da impossibilidade de aplicação de tais dispositivos.
Ocorre que tratando-se do Decreto n º20.910/1932, podemos verificar sua possibilidade de aplicação como uma das mais indicadas e acertada. Já acerca da impossibilidade de sua aplicação, não encontramos, seja na doutrina, seja na jurisprudência, tese ou corrente, que afastasse sua incidência.
Inclusive, alguns julgados que reconhecem a aplicação de outras leis ou dispositivos, ainda sim reconhecem concomitantemente a aplicação do Decreto 20.910/32.
1.3. DISPOSITIVOS DA LEI Nº 9.873/1999.
A Lei n° 9.873/1999 com as alterações da Lei nº 11.941/2009 é um dos diplomas mais recentes sobre a prescrição da pretensão punitiva administrativa. Apesar de ser uma lei pequena, com apenas dez artigos e destes apenas sete de efetivo mérito, regulamentou um assunto muito importante. Seus dispositivos apesar de aparentarem uma simplicidade na redação mostram-se de grande complexidade na interpretação e aplicação.
A norma acima regulamentou o prazo e a forma prescricional para o exercício de ação punitiva pela administração Pública Federal, direta e indireta, estabeleceu os prazos, as causas interruptivas e suspensivas, os casos de aplicação, inclusive estabelece a distinção entre prescrição de pretensão punitiva e prescrição de pretensão executória. Uma lei norteadora da matéria, seja para a administração Federal, seja para a aplicação analógica aos Estados e Municípios.
Conforme já visto neste trabalho, é aceita a aplicação desta lei como norma regulatória da prescrição da pretensão punitiva administrativa. Ocorre que, devemos atentar para o fato de que antes da ser a Lei nº 9.873/1999, a norma foi instituída por iniciativa do Poder Executivo por meio de Medida Provisória.
A Medida Provisória nº 1.859-17, de 1999, foi o ato normativo convertido na Lei n° 9.873/1999, porém esta decorreu da Medida Provisória Originaria n° 1.859, mostrando que o ato convertido em Lei, foi a reedição da Medida Provisória originaria.
Devemos salientar ainda que antes da edição da Medida Provisória nº 1.859-17, de 1999 (a qual foi efetivamente convertida), foi editada e reeditada varias vezes a mesma norma, com o igual e exato teor umas das outras, inclusive com a mesma redação. O ato do Poder Executivo foi editado e reeditado dezoito vezes até ser convertido na Lei 9.873/1999, enumeram-se a Originária n° 1.708 e as Reedições n° 1.708-1, n° 1.708-2, n° 1.708-3, n° 1.708-4, n° 1.708-5, n° 1.778-6, n° 1.778-7, n° 1.778-8, n° 1.778-9, n° 1.778-10, n° 1.778-11, n° 1.778-12, n° 1.859-13, n° 1.859-14, n° 1.859-15, n° 1.859-16. Mello (2009) teve a oportunidade de comentar o assunto.
Registra-se, finalmente, que a Lei 9.873, de 23.11.99 (resultante da conversão da Medida Provisória 1.859-17, de 22.10.99 – inconstitucional como quaisquer outras, tanto por haver sido expedida fora dos pressupostos estabelecidos no art. 62 da Constituição Federa, quanto por ser reedição de medidas anteriores, o que é desenganadamente incompatível com a Constituição) [...] (MELLO, 2009. p. 1045).
No entendimento do doutrinador acima, a medida provisória reeditada, mostra-se inconstitucional, inicialmente pelo fato de que, é necessário para a edição de medida provisória os pressupostos elencados no art. 62, da Constituição Federal, quais sejam, a relevância e a urgência.
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
No caso em tela, verifica-se que não existiam os pressupostos da urgência e relevância, tendo em vista que antes da edição da Medida Provisória 1.708, inexistia no ordenamento jurídico pátrio qualquer ato legislativo ou normativo que regulamentasse tal matéria.
Desde a promulgação da atual Constituição Federal (05 de outubro de 1988), até a edição da Medida Provisória 1.708 (30 de junho de 1998), passaram-se quase dez anos sem que houvesse urgência e relevância que dessem azo a edição de uma medida provisória, e simplesmente no ultimo dia de junho de 1998, o então Presidente da Republica, edita uma norma sobre tal assunto, sob o argumento de que a administração publica federal não deve causar instabilidade nas relações, nem sujeitar os administrados a eternas punições, visto que é a senhora da tranquilidade, conforme extrai-se da exposição de motivos da Medida Provisória 1.708.
A previsão de prescrição no âmbito administrativo tem por objetivo dar fim aos embaraços a que são submetidos os administrados quando, em razão da ausência de norma legal que preveja a extinção do direito de punir do Estado, são indiciados em inquéritos e processos administrativos iniciados muitos anos após a prática de atos reputados ilícitos. (...) A presente proposta se coaduna com o texto constitucional de 1988, que traz como regra a prescritibilidade consignando as exceções. Assim é que a Constituição prevê em seu art. 5º, inc. XLVII, “a”, que não haverá penas de caráter perpétuo. Também prevê, nos incisos XLII e XLIV do citado artigo, que são imprescritíveis os crimes consistentes na prática do racismo e na ação de grupos armados civis ou militares contra a ordem constitucional e o Estado Democrático. Se somente esses crimes são imprescritíveis, há que se admitir a prescrição para o ilícito administrativo. Não admitir a prescrição, no caso, é tornar a Administração senhora da tranquilidade do administrado, pois ficará ao arbítrio dela dispor a respeito de quando irá puni-lo. Isto implica tornar perpétua a ação de punir, causando, assim, notória instabilidade. (...) Por derradeiro, deve-se atentar para o fato de que a presente proposta uniformiza a questão da prescrição no âmbito da Administração Pública Federal.
Não obstante a posição de Mello (2009), podemos ainda citar Machado (1990), que possui o mesmo entendimento.
[...] terminado o prazo de trinta dias sem que seja apreciada pelo Congresso Nacional a medida provisória, não pode o Presidente da Republica editar outra com o mesmo teor. Se o fizer, estará violando duplamente a Constituição [...] (MACHADO, 1990. P. 31)
Na visão do doutrinador acima, a reedição de medida provisória não apreciada pelo Congresso Nacional, viola os art. 2 e art. 62, da Constituição Federal. Tendo por fundamento material a descaracterização do instituto da medida provisória, impedido o exercício do Poder Legislativo, e transformando o Congresso Nacional em mero aprovador da vontade do Poder Executivo, o que em tese, configuraria na possibilidade do Poder Executivo legislar por meio de medida provisória. Inclusive, a reedição descaracteriza até mesmo o nome do instituto, posto que não existe nada de provisório em uma medida que vigorou por um ano e quatro meses (de 30 de junho de 1998 até 22 de outubro de 1999).
Tendo por fundamento material o doutrinador elenca o descumprimento dos pressupostos da urgência e da relevância, conforme já elencado acima. Na jurisprudência também podemos encontrar correntes divergentes acerca da inconstitucionalidade forma da edição e reedição de Medida Provisória fora do estabelecido no art. 62, da CF, das quais se pode salientar o voto vencido do Ministro Marco Aurélio na ADI 1.614.
[...] Reitero o que tenho dito sobre a necessidade desta Corte exercer o crivo relativamente aos pressupostos fixados no artigo 62 da Constituição Federal para que, com valia constitucional, o Excelentíssimo Senhor Presidente da República edite medida provisória. Não seja, tendo em vista a matéria tratada, a relevância e a urgência na forma potencializada, como creio estarem os dois predicados previstos no artigo 62, para a disciplina via medida provisória. De qualquer maneira, mesmo que não houvesse esse aspecto, ainda que pudesse ter o tema como relevante e urgente, a ponto de reclamar a edição, a disciplina, via medida provisória, o instituto como estabelecido no paragrafo único do artigo 62, é formalizado para vigorar por período certo, ocorrendo conforme cominado no próprio preceito, a caducidade do ato, uma vez que passados os trinta dias. A medida provisória, portanto, tem vida efêmera, sendo algo precário, porque depende do crivo do Congresso Nacional, e não se pode agasalhar, diante do teor do paragrafo único do artigo 62, o que vem ocorrendo, ou seja, a reedição sistemática da medida provisória a ponto de viger por período que hoje alcança, quando a Medida Provisória n. 1.523/13, a unidade de tempo ano. [...] (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 1997)
Pelo exposto pode-se concluir que existe vício constitucional na formação da Lei n° 9.873/1999, que embora aceitável a aplicada não se mostra a alternativa mais segura, visto que é passível de ser impugnada, por tratar-se de reedição de medida provisória.
1.4. DISPOSITIVOS DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL.
Embora seja o direito tributário um ramo do direito público, possua em seu arcabouço legal expressa previsão acerca da prescrição, no art. 174, do CTN, e tenha uma parte da doutrina e da jurisprudência assentando sua aplicação analógica como prescrição administrativa, tal dispositivo não é o mais adequado.
O Código Tributário Nacional é reservado para regular as normas gerais acerca dos tributos e crédito tributário, desta forma, é necessário fazer uma analise do conceito e da natureza de tributo. O art. 3° do CTN traz de forma clara e objetiva o que vem a ser um tributo.
Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
A doutrina de Fiorin (2010) também adota o conceito legal de tributo, para quem tal credito é obrigatório e diferente de uma penalidade por violação a legislação.
O tributo, objeto do direito tributário, no nosso entender é um pagamento compulsório e que não constitui sanção de ato ilícito, conforme definido pelo art. 3° do Código Tributário Nacional. Temos ciência de que o conceito legal de tributo, trazido pelo art. 3° do Código Tributário Nacional, é bastante criticado pela doutrina pátria, face a redundância da redação, porém, em observação a exames e concursos preferimos adotar o conceito legal [...] (FIORIN, 2010, p. 16)
Muito embora existam criticas ao conceito de tributo estabelecido no art. 3°, do CTN, por conta de sua repetitividade, é o mais adequado, também para o nosso tema. Segundo o art. 3°, do CTN, tributo é tudo crédito [...] que não constitua sanção de ato ilícito [...], desta maneira, tributo não é multa administrativa e multa administrativa não é tributo, por conta da própria natureza jurídica de cada crédito. A doutrina de Sabbag deixa mais claro o assunto.
Tributo não é multa e multa não é tributo. Não obstante, sabe-se que a multa deve estar prevista em lei, uma vez que ela é componente adstrito à reserva legal [...] A multa é a reação do Direito ao comportamento devido que não tenha sido realizado. Trata-se de penalidade cobrada pelo descumprimento de uma obrigação [...] possuindo nítido caráter de sanção. (SABBAG, 2006, p. 64)
Evidente para o doutrinador acima que a prestação pecuniária decorrente de multa, trata-se de uma ação de direito com vista a repreender um comportamento, uma obrigação de fazer ou não fazer, ficando muito claro o caráter de sansão e não de tributo. Ainda podemos citar, no mesmo sentido do doutrinador acima, os ensinamento de Ataliba.
[...] a multa se reconhece por caracterizar-se como sanção por ato ilícito. Para que alguém seja devedor de multa, é necessário que algum comportamento anterior seu tenha sido qualificado como ato ilícito ao qual a lei atribuiu a consequência de dar nascimento à obrigação de pagamento de dinheiro ao Estado, como punição, ou consequência desfavorável daquele comportamento. (ATALIBA, 1990, p. 29 a 34)
Ataliba, aduz que a multa caracteriza-se pela violação de uma regra de direito e para que o Estado constituía um crédito decorrente de multa, é necessário antes mesmo desta constituição de crédito, uma conduta infracional que seja qualificada como violadora de direito, e que exista a previsão de uma penalidade pecuniária para a transgressão da regra prevista no tipo infracional. A multa caracteriza-se por ser consequência negativa a um comportamento vedado pela lei.
Pelo exposto fica claro que a natureza jurídica e a origem do crédito tributário e do credito decorrente de multa administrativa são muito distintos, residindo neste ponto a discórdia acerca da impossibilidade da aplicação analógica do Código Tributário Nacional para regulamentar a prescrição administrativa dos crédito decorrentes das multas.
O Tribunal de Justiça de Santa Catarina já decidiu que o credito decorrente de multa administrativa por violação a legislação de trânsito, embora seja um crédito que possa ser inscrito em divida ativa e sujeite-se as disposições da Lei de Execuções Fiscais – LEF, não pode ter como parâmetro prescricional o disposto no art. 174, do CTN, por conta da natureza jurídica do crédito de multa.
APELAÇÃO CÍVEL – EXECUÇÃO FISCAL – MULTA POR INFRAÇÃO DE TRÂNSITO – APLICAÇÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL QÜINQÜENAL PREVISTO NO ART. 1º, DO DECRETO 20.910/32 – CONTAGEM A PARTIR DO FIM DO PRAZO PARA INTERPOSIÇÃO DE RECURSO ADMINISTRATIVO – CRÉDITO CONSIDERADO NÃO TRIBUTÁRIO – APLICABILIDADE DO DISPOSTO NO §3º DO ART. 2º DA LEI 6.830/80 – SUSPENSÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL PELO PERÍODO DE 180 DIAS APÓS A INSCRIÇÃO DO CRÉDITO EM DÍVIDA ATIVA – PRESCRIÇÃO NÃO CONFIGURADA – PROVIMENTO DO APELO. [...] De imediato, importante salientar que a multa decorrente de infração às normas de trânsito não tem caráter tributário, pois, como determina o art. 3º, do Código Tributário Nacional: "Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada." (grifo nosso) [...] Portanto, embora possa ser inscrita em dívida ativa e sujeitar-se às normas de cobrança estabelecidas na Lei n. 6.830/80 (com supedâneo nos arts. 1º e 2º desta Lei), são inaplicáveis à espécie as regras dispostas no Código Tributário Nacional. (SANTA CATARINA, Tribunal de Justiça, 2011b) Grifo nosso.
Não obstante o julgado acima, podemos ainda salientar os julgados n° Apelação Cível n. 2010.061494-1, de Blumenau, Apelação Cível n. 2010.061189-7, de Blumenau, Apelação Cível n. 2009.044050-0, de Forquilhinha, Apelação Cível n. 2010.001226-4, Apelação Cível n. 2009.073047-8, de Blumenau, de Trombudo Central, Apelação Cível n. 2008.063702-1, de Blumenau, Apelação Cível n. 2007.061813-8, de Brusque, Apelação Cível n. 2007.062812-2, de Brusque, entre outros, todos no sentido do julgado acima.
Pelo exposto acima fica claro que desde o ano de 2007 até o ano de 2011, o entendimento que vem se formando no Tribunal de Justiça de Santa Catarina é no sentido de que a prescrição de multa administrativa de trânsito não pode ser regida pelos dispositivos do Código Tributário Nacional, tendo em vista a natureza e origem distinta dos créditos. Antes do Tribunal Catarinense formar seu entendimento sobre o assunto, no ano de 2005, o Superior Tribunal de Justiça proferiu julgamento precedente, onde estabeleceu os parâmetros adotados pelos Tribunal de Barriga Verde.
PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO - COBRANÇA DE MULTA PELO ESTADO - PRESCRIÇÃO - RELAÇÃO DE DIREITO PÚBLICO - CRÉDITO DE NATUREZA ADMINISTRATIVA - INAPLICABILIDADE DO CC E DO CTN - DECRETO 20.910/32 - PRINCÍPIO DA SIMETRIA. 1. Se a relação que deu origem ao crédito em cobrança tem assento no Direito Público, não tem aplicação a prescrição constante do Código Civil. 2. Uma vez que a exigência dos valores cobrados a título de multa tem nascedouro num vínculo de natureza administrativa, não representando, por isso, a exigência de crédito tributário, afasta-se do tratamento da matéria a disciplina jurídica do CTN. 3. Incidência, na espécie, do Decreto 20.910/32, porque à Administração Pública, na cobrança de seus créditos, deve-se impor a mesma restrição aplicada ao administrado no que se refere às dívidas passivas daquela. Aplicação do princípio da igualdade, corolário do princípio da simetria. 3. Recurso especial improvido. (BRASIL, Superior Tribunal de Justiça, 2005b) Grifo nosso.
Da íntegra do acordão extrai-se o seguinte teor:
Afasta-se também do tratamento da matéria a disciplina jurídica do CTN, porquanto não se questiona, in casu, o pagamento de crédito tributário, mas de valores cobrados à título de multa, sanção pecuniária de natureza eminentemente administrativa. (BRASIL, Superior Tribunal de Justiça, 2005b)
A Relatora do Recurso Especial acima afastou a incidência do Código Tributário Nacional, sob o argumento de que no caso de multa por infração a legislação de trânsito não se trata de crédito tributário, mas sim de um crédito tipicamente administrativo de natureza sancionatória. Salientou no julgado que a natureza jurídica da multa é diferente da natureza jurídica do tributo.
Pelo exposto, fica claro que a alternativa mais viável não é a aplicação do Código Tributário Nacional para regulamentar-se analogicamente a prescrição administrativa de penalidade decorrente de infração a legislação de trânsito.
1.5. DISPOSITIVOS DA RESOLUÇÃO Nº 182/2005 DO CONTRAN.
Conforme já visto no capítulo anterior, no âmbito da administração pública é aceitável a aplicação do artigos 22 e 23 da Resolução nº 182/2005, do CONTRAN, que tratam da prescrição da pretensão punitiva e da pretensão executória das penalidade decorrentes das infrações a legislação de trânsito.
Ocorre que, de todos os dispositivos estudados neste trabalho, a Resolução nº 182/2005 do CONTRAN, é por certo o de aplicabilidade mais insegura. Tendo em vista que o Código de Trânsito Brasileiro, em momento algum abordou o tema prescrição, desta maneira a Resolução nº 182/2005, do CONTRAN, trouxe uma nova e autônoma regulamentação, por meio de ato normativo emanado do Poder Executivo.
A competência normativa do CONTRAN limita-se a regulamentar os dispositivos de lei que possuem expressa necessidade de regulamentação segundo o próprio Código e as diretrizes da política nacional de transito, sendo que estes veem insculpidos no art. 12, inciso I, VII e X, do CTB.
Art. 12. Compete ao CONTRAN:
I - estabelecer as normas regulamentares referidas neste Código e as diretrizes da Política Nacional de Trânsito;
[...]
VII - zelar pela uniformidade e cumprimento das normas contidas neste Código e nas resoluções complementares;
[...]
X - normatizar os procedimentos sobre a aprendizagem, habilitação, expedição de documentos de condutores, e registro e licenciamento de veículos;
O CONTRAN possui o poder de regulamentar e normatizar os procedimentos e uniformizar as normas previstas no próprio CTB e nas Resoluções complementares, conforme as próprias diretrizes estabelecidas no Código de Trânsito Brasileiro assim não se difere de qualquer outro poder regulamentador existente em nosso ordenamento. Em linhas gerais a possibilidade do Poder Executivo editar atos regulamentadores, limita-se a dar a adequada execução da lei perante os órgãos da administração. O ato normativo regulamentar deve ficar adstrito aos preceitos da lei. Bandeira de Mello (1979) possui entendimento neste sentido.
[...] regras orgânicas e processuais destinadas a pôr em execução os princípios institucionais estabelecidos por lei, ou para desenvolver os preceitos constantes de lei, expressos ou implícitos, dentro da órbita por ela circunscrita [...] (BANDEIRA DE MELLO, 1979, p. 354)
O doutrinador acima entende que o ato regulamentar não deve exorbitar a lei, não pode dizer nada a mais e nada diferente do que a própria já estabeleceu. O doutrinador mais adiante vai além ainda, explicitando que matéria não podem ser aventadas por ato normativo.
Não cabe aos regulamentos, por iniciativa própria e sem texto legal, prescrever penas, seja qual for a espécie; estabelecer restrições à igualdade, à liberdade e à propriedade ou alterações ao estado das pessoas, prever tributos ou encargos de qualquer natureza, que repercutam sobre o patrimônio das pessoas de direito; dar organização administrativa às repartições governamentais, através da criação de cargos e prescrição de novas competências. (BANDEIRA DE MELLO, 1979, p. 360)
O doutrinador entende que o ato normativo não pode inovar no ordenamento, não pode exorbitar o texto legal, não pode criar obrigações, não poder criar nem extinguir direitos. Figueiredo (2004) argumenta que a doutrina e a jurisprudência é forte no sentido de que a administração não pode impor obrigações e restringir direitos.
É forte a doutrina, e mesmo a jurisprudência, no sentido de não admitir que a Administração possa sem lei impor obrigações ou restringir direitos. Nessa acepção encontram-se os constitucionalistas e administrativistas Celso Antônio Bandeira de Mello, o nosso saudoso Geraldo Ataliba, José Afonso da Silva, Michel Temer, Sérgio de Andréa Ferreira, Paulo Bonavides, dentre outros. (FIGUEIREDO, 2004, p. 69)
Os atos normativos não devem impor obrigações, restringirem direitos, nem criarem obrigações, tudo sob o fundamento de não caracterizar a inconstitucionalidade do dispositivo. Um ato normativo que restringe direitos sem amparo em Lei inova no ordenamento jurídico o que traduz na sua flagrante inconstitucionalidade ante ao art. 5, inciso II, da CF.
O poder de regulamentar encontra seu limite no art. 5, inciso II, da Constituição Federal, que impõe "Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei", deste modo verifica-se a necessidade da existência de lei, para imposição de restrições. Não obstante a isto, o art. 37, caput, da CF, elenca que "A Administração Pública direta e indireta, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade [...]", vinculando a administração publica ao mesmo principio.
No ensinamento de Mello (2003, P. 316-317), os atos normativos que exorbitam o texto de lei [...] possuem relevo transcendente, pois assumem função-chave no sistema jurídico [...] deles depende a mantença, sob o ponto de vista jurídico, de instituições concebidas para garantir o indivíduo contra eventuais desmandos do Estado [...].
Somente por lei, se regula a liberdade, a propriedade, as obrigações de fazer e não faze. Somente mediante lei, que se pode proceder à previsão de extinção de direito, inclusive a extinção decorrente da prescrição, não podendo ser feita por meio de mero ato regulamentador. Vieira Mello (2001) ensina neste sentido.
[...] é livre de qualquer dúvida ou entredúvida que, entre nós, por força dos arts. 5º, II, e 37 da Constituição, só por lei se regula liberdade e propriedade; só por lei se impõem obrigações de fazer ou não fazer. [...] restrição alguma à liberdade ou à propriedade pode ser imposta se não estiver previamente delineada, configurada e estabelecida em alguma lei, e só para cumprir dispositivos legais é que o Executivo pode expedir decretos e regulamentos. (VIEIRA MELLO, 2001. p. 16.)
A doutrinadora acima elenca que o regulamento somente deve ser expedido para que seja dado cumprimento a uma norma prevista em lei. Gasparini (2004, P. 119), ensina que "[...] a inobservância desses limites vicia o regulamento, tornando-o ilegal [...]”, justamente pelo fato de que o ato normativo não é lei. O Poder Executivo não pode agir como se legislador fosse, sob pena de violação da autonomia e independência dos poderes do Estado.
O Superior Tribunal de Justiça já firmou entendimento no sentido de que Resolução do CONTRAN, não é lei.
ADMINISTRATIVO. TRÂNSITO. INFRAÇÃO. APLICAÇÃO DE PENALIDADE. DEFESA PRÉVIA. CABIMENTO DO RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO A DISPOSITIVOS DE RESOLUÇÃO DO CONTRAN. IMPOSSIBILIDADE. I - A análise de violação a dispositivos de Resoluções do CONTRAN não se encontra elencada dentre as hipóteses de cabimento da via estreita do recurso especial, conforme o disposto no art. 105, inciso III, alínea "a", da Constituição Federal. Precedente: REsp nº 837.859/RS, Rel. Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJ de 03/08/2006. II - Agravo regimental improvido. (BRASIL, Superior Tribunal de Justiça, 2006c)
No julgado acima, a parte recorrente pretendia ver conhecido o Recurso Especial com base no artigo 105, inciso III, alínea “a”, da Constituição Federal de 1988, sob o argumento de violação a disposição literal de Resolução do CONTRAN.
Não sendo concebida a Resolução do CONTRAN como lei no ordenamento jurídico brasileiro, fica evidente seu caráter regulamentador e não legislativo. Em casos semelhantes, o Tribunal de Justiça de São Paulo já decidiu que a Resolução do CONTRAN, não pode inovar no ordenamento jurídico, sob penal de restar evidente o vicio de constitucionalidade.
MANDADO DE SEGURANÇA - Renovação de CNH - Segurança concedida, independentemente do disposto na Resolução CONTRAN n° 276/2008 - Presentes o direito líquido e certo, passíveis de concessão da ordem - Resoluções do CONTRAN, embora tenham força de lei, devem observar as normas constitucionais e o CTB - Sentença mantida. Recurso oficial não conhecido e voluntário improvido. [...] Portanto, uma resolução que restringe direitos e garantias, que a própria lei não restringe, não pode ser aplicada pela autoridade, agindo, assim, ilegalmente.[...] (SÃO PAULO, Tribunal de Justiça, 2010) Grifo nosso.
O Tribunal Paulista já teve varias oportunidade de apreciar a validade e constitucionalidade das Resoluções do CONTRAN, e vem decidindo no mesmo sentido da argumentação realizada neste trabalho.
"ADMINISTRATIVO. CNH. Pretensão de renovação sem submissão a novo processo de habilitação, exigido pela Resolução n. 276/08 do CONTRAN. POSSIBILIDADE. Exigência não prevista em lei. Recursos desprovidos. (...) Ora, à resolução cabe apenas regulamentar a lei. Logo, em atenção ao princípio da legalidade, se a lei não prevê a sanção de novo processo de habilitação para o caso da impetrante, não é a resolução que vai compeli-la a fazê-lo.'' (SÃO PAULO, Tribunal de Justiça, 2009) Grifo nosso.
Nos julgados acima, discutia-se a impossibilidade de aplicação dos preceitos da Resolução nº 276/2008, do CONTRAN, tal resolução previa que os condutores habilitados ante a da vigência do Código de Trânsito Brasileiro de 1997, deveriam proceder o recadastramentos de suas habilitações nas datas e prazos previstos, sob pena de terem de refazer todo o processo de formação de condutor e habilitação previsto na legislação em vigor, pena que se assemelha a uma penalidade cassação do direito de dirigir.
Ocorre que, em momento algum o Código de Trânsito Brasileiro previu necessidade de tal recadastramento, e as possibilidades de cassação do direito de dirigir encontram-se expressamente previstas no próprio diploma legal.
Assim, a Resolução nº 276/2008, do CONTRAN exorbitou sua esfera de competência e inovou no ordenamento jurídico estabelecendo obrigação de fazer e cominando penalidade, o que levou a declaração de invalidade pelo Poder Judiciário.
O que deixa muito claro que a Resolução nº 182/2005, do CONTRAN, apesar de não ter sido questionada ainda, pode ser impugnada por inovar no ordenamento jurídico e extinguir direito sem que houvesse tal previsão em lei.
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