"Inicialmente, como já assinalamos, esse enfoque encoraja a exploração de uma ampla variedade de reformas, incluindo alterações nas formas de procedimento, mudanças na estrutura dos tribunais ou a criação de novos tribunais, o uso de pessoas leigas ou paraprofissionais, tanto como juízes quanto como defensores, modificações no direito substantivo destinadas a evitar litígios ou facilitar sua solução e a utilização de mecanismos privados ou informais de solução dos litígios. Esse enfoque, em suma, não receia inovações radicais e compreensivas, que vão muito além da esfera de representação judicial." (CAPPELLETTI, Mauro, e GARTH, Bryant, Acesso à Justiça, tradução de Hellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Sérgio Fabris, 1988, p. 71).
Sumário: I – Introdução. II – Anatomia ultrapassada de uma Justiça. III - Acesso e descesso da Justiça. IV – Municipalização da Justiça. Alcance da expressão. V – Justiça togada – Situação crítica. VI – Sistema de juizados informais – Justiça leiga. VII – Equívoco na estruturação dos Juizados Especiais. VIII – Justiça leiga e conflitos de interesses municipais. XI – Juizados informais. Política e administração da Justiça. X – Juizados informais como reflexo dos Juizados de Pequenas Causas. XI – Duplo grau de jurisdição e juizados informais. XII – Da Justiça necessária à Justiça possível. XIII – Peculiaridades regionais e Juizados municipais. XIV – Conclusão.
I – Introdução
Houve época em que, num Estado ainda incipiente, a justiça era feita pelo povo --, iudex (juiz privado) ou arbiter (árbitro) --, como nos períodos das legis actiones (ações da lei) e per formulas (formulário), quando o pretor, que era o magistrado romano, atuava apenas na fase preparatória do iudicium (processo), concedendo ou não a actio (ação), o que viabilizava a prolação da sententia (sentença). Posteriormente, com o fortalecimento do Estado, assumiu este a tarefa de fazer justiça, dando início ao período da cognitio extra ordinem (conhecimento extraordinário), e, a partir de então, uma história de marchas e contramarchas, em que a Justiça, lenta e morosa, nunca atendeu aos anseios dos jurisdicionados.
II – Anatomia ultrapassada de uma Justiça
Os problemas judiciários, na maioria dos países, são de ordem estrutural, sendo a doutrina, praticamente unânime em pugnar por uma reformulação dos organismos de administração da Justiça.
Por mais que se reformem as leis processuais, (1) criem-se novos mecanismos de acesso à Justiça – ações coletivas, ação civil pública, Código de Defesa do Consumidor --, a Justiça continua atualmente tão emperrada e morosa como foi no passado.
O operador do direito não consegue entender a razão pela qual as reformas processuais, tão promissoras, na teoria, não produzem, na prática, os resultados desejados.
As reformas não têm atendido às expectativas, não por que não sejam em si mesmas eficientes, mas porque deveriam vir acompanhadas das medidas necessárias para imprimir à máquina judiciária um perfil mais dinâmico, mais operativo e mais atual, e não foram.
A criação dos Juizados de Pequenas Causas, substituídos depois pelos Juizados Especiais Cíveis e Criminais, contribuiu, em parte, para desafogar as Justiças comuns estaduais e a do Distrito Federal, mas vem esbarrando no elevado número de causas neles propostas, comprometendo a sua finalidade.
Num organismo desgastado pelo tempo, como é o organismo judiciário nacional, os remédios já não produzem o almejado efeito, tornando-se necessária uma verdadeira cirurgia plástica, para ajustá-lo a um padrão anatômico capaz de atender à realidade de um novo século.
Se os Estados-membros se encontram com a sua estrutura judicante saturada, mesmo após a criação dos juizados especiais, é imperiosa a concepção de novos organismos de se fazer justiça, capazes de suportar a quantidade dos litígios emergentes no meio social, sob pena de continuarmos a reformar as nossas leis, com pouquíssima ou nenhuma conseqüência prática.
III – Acesso e "descesso" da Justiça
A grande preocupação da doutrina tem sido com o "acesso" à Justiça, mas deveria sê-lo, também, com o "descesso" da Justiça, porque entrar nela todos entram, mas sair dela quase ninguém sai, pelo menos com vida. Muitos autores de idade avançada, (2) não logrando obter a tutela liminar para o seu direito, acabam por deixar como herança aos seus herdeiros ou sucessores somente uma ação em curso.
A Justiça é um grande templo, (3) com uma larga porta de entrada, por onde entra quem quer – o litigante patrocinado por advogados particulares, pela Defensoria Pública, pela assistência judiciária, por advogados indicados pela própria parte, ou designados pela OAB --, mas poucos são os que saem dele vivos; e os que conseguem sair, saem pelas portas de emergência, representadas pelas tutelas antecipatórias (arts. 273 e 461 do CPC).
Qual seria, então, a solução para esse grave problema estrutural, já que o atual modelo não atende à demanda dos jurisdicionados?
Nesse labirinto, que é prestação jurisdicional, adquirem relevo os municípios, como células primárias da organização política e social, que, são, também, os grandes celeiros dos litígios, na maioria pequenos conflitos ou conflitos de vizinhança. E se assim é, cabe aos municípios resolvê-los, colaborando na administração da justiça no âmbito do seu território.
IV – Municipalização da Justiça - Alcance da expressão
Registro que a Justiça municipalizada não tem, nesse contexto, o sentido de uma justiça mantida pelo Município, ou de um verdadeiro "Poder Judiciário" municipal, senão de uma justiça estruturada pelos Estados federados, e mantida por estes com a substancial colaboração, em recursos materiais e humanos, dos Municípios. A partir daí, cada Município brasileiro, seja ou não sede de comarca, terá o seu juizado municipal, uma espécie de Justiça informal cuja competência caberá à lei que os criar estabelecer.
De outro lado, não tem também o alcance de abranger todos os conflitos, senão aqueles que ocorrem nos limites do território do Município, ou, no máximo, entre contendores que, residentes ou domiciliados em municípios distintos, tenham entre si alguma ligação (ou elemento de conexão): lugar do cumprimento da obrigação; da ocorrência do ato ou fato; do domicílio de uma das partes; da situação da coisa ou do objeto da demanda, etc.
V - Justiça togada - Situação crítica
É imperioso reconhecer, também, que a maioria dos Estados-membros não tem condições de manter juízes togados sequer nas grandes comarcas, sendo inúmeras as varas vagas por falta de juízes, além do que muitas delas funcionam na base de juízes substitutos, geralmente de outras varas ou comarcas; isso sem se falar num grande número de comarcas vagas simplesmente por conta da insuficiência de juízes togados. Por outro lado, os Estados-membros, na sua maioria, não dispõem de recursos financeiros para manter sozinhos a Justiça, no que vêm sendo auxiliados pelos municípios, seja na cessão de imóveis para residência de juízes, seja de prédios públicos para instalação de serviços judiciários, seja de pessoal para viabilizar o seu funcionamento.
Assim, se nunca teremos número suficiente de juízes togados para suprir as necessidades das diversas comarcas, e tendo o Brasil uma vasta extensão territorial, não existe outra alternativa senão a de lançarmos mão daqueles que, apesar de não terem um diploma de bacharel em Direito, são pessoas dotadas de equilíbrio, sensibilidade e senso de eqüidade, e, portanto, em condições de fazer justiça, ou seja, os próprios munícipes.
VI – Sistema de Juizados informais - Justiça leiga
Na medida em que se criar um sistema judiciário que compreenda pelo menos um juizado municipal em cada Município brasileiro, mesmo que não sejam comarca, sob o comando de um juiz leigo, nascerá e se extinguirá ali a grande massa dos pequenos conflitos que hoje entulham a Justiça togada e com a vantagem de ser um juízo mais justo, porquanto terá por base a eqüidade. (4)
Cappelletti, (5) ao tratar da sua "terceira onda", fala numa reestruturação do aparelho judiciário, com a simplificação dos procedimentos e a inserção de pessoas leigas na administração da Justiça:
"Inicialmente, como já assinalamos, esse enfoque encoraja a exploração de uma ampla variedade de reformas, incluindo alterações nas formas de procedimento, mudanças na estrutura dos tribunais ou a criação de novos tribunais, o uso de pessoas leigas ou paraprofissionais, tanto como juízes quanto como defensores, modificações no direito substantivo destinadas a evitar litígios ou facilitar sua solução e a utilização de mecanismos privados ou informais de solução dos litígios. Esse enfoque, em suma, não receia inovações radicais e compreensivas, que vão muito além da esfera de representação judicial."
Quer se valha, para esse fim, dos antigos Juizados de Pequenas Causas (art. 24, X, CF), ou dos atuais Juizados Especiais (art. 98, I, CF), ou mesmo dos juízos arbitrais, o essencial é que sejam estruturados fundamentalmente com base nos recursos humanos que cada Município está em condições de oferecer, ou seja, o juiz leigo e o árbitro. (6)
VII - Equívoco na estruturação dos Juizados Especiais
O maior entrave dos antigos Juizados de Pequenas Causas e dos atuais Juizados Especiais Cíveis e Criminais foi não terem os Estados-membros, por meio dos seus Tribunais de Justiça, prestigiado os principais pilares dos juizados, que são os juízes leigos e os árbitros, preferindo estruturá-los centrados apenas no juiz togado e na figura do conciliador.
Esse foi o grande equívoco do passado, e que precisa ser corrigido no presente, sob pena de inviabilizar a Justiça do futuro.
Em muitos casos, as audiências nos Juizados já vêm sendo marcadas com tanta antecedência, que está a exigir a criação de Juizados especialíssimos, para aliviar a insuportável carga de processos dos Juizados Especiais.
VIII - Justiça leiga e os conflitos de interesses municipais
É preciso sepultar o culto ao bacharelismo, e reconhecer que o elo natural entre a Justiça e os jurisdicionados, nos municípios, são os seus próprios membros, geralmente pessoas probas, confiáveis, conhecidas da comunidade, e capazes de solucionar os conflitos de interesses, mais pela força moral que têm sobre as partes litigantes do que pela simples atuação da lei. Na competência dos juízes togados, nos Municípios, entrarão apenas o processo e julgamento das causas em que seja possível a transação, ou que possam ser resolvidas com base na eqüidade.
Supor que o juiz togado, só porque tenha conhecimentos jurídicos, mas "sem qualquer identificação com certa comunidade", tenha condições de fazer melhor justiça do que o juiz leigo que mantêm com ela relações de afetividade, é algo que bom senso não endossa.
Os conflitos que ocorrem nos municípios, na grande maioria, nem chegam a afetar profundamente a ordem social --, a criança pisou no canteiro do vizinho; um vazamento no apartamento de cima; a árvore que deita folhas sobre o terreno limítrofe; o cachorro do vizinho que late além do normal; o adolescente que perturba o sossego da vizinhança com sua bateria --, enfim toda uma gama de pequenos conflitos cuja solução exige do julgador, antes do que conhecimentos jurídicos, bom senso e equilíbrio, próprios do juízo de eqüidade.
Nos litígios estritamente municipais, mais do que o simples interesse na sua resolução, existe um especial interesse em jogo, que é o interesse na pacificação dos litigantes, na qual o julgador é particularmente interessado, na condição de membro "interno" da comunidade em que vive, e, por isso, preocupado em desarmar o espírito dos contraditores. Semelhante interesse, definitivamente, não tem o juiz togado, quase sempre, um membro "externo" a essas comunidades, e que nelas não passa senão o tempo suficiente para obter uma promoção na carreira. Aliás, essa é a rotina da Justiça comum.
IX - Juizados informais - Política e administração da Justiça
Quem conhece a geografia dos Estados federados, em geral, e a dos inúmeros municípios brasileiros, em particular, entende bem como um juizado municipal, formado de corpo e alma por seus próprios membros, leigos em conhecimentos jurídicos, mas pródigos em bom senso e sensibilidade social, possa fazer justiça mais justa do que a feita pelos juízes togados.
O País, sabidamente, não conta com número suficiente de juízes togados para fazer justiça --, nem vai contar nunca --, mas tem, nos municípios, um incontável número de pessoas de bens, cidadãos do povo -- padres, pastores, professores, profissionais liberais, aposentados, donas de casa --, em condições de assumir, como órgãos do Poder Judiciário, essa missão de resolver os conflitos e pacificar os litigantes. Mas, o juiz leigo deve ser "leigo mesmo", não apenas no sentido de não ser togado, mas, também, de não ser nem advogado nem bacharel em Direito, pois tenderia a resolver o conflito de forma técnica, mediante a simples aplicação da lei, como se fosse um juiz de direito sem concurso.
Objeta-se que uma justiça constituída por membros da própria comunidade municipal, estruturada com suporte nos seus próprios membros, poderia ser influenciada pela política partidária local, mas, quem assim pensa, revela indiscutível falta de discernimento, e do ordenamento constitucional brasileiro, porque a política não é incompatível com a Justiça, e nem a Justiça é incompatível com a Política. E tanto assim é que, nos termos do art. 52 da Constituição, ao Senado Federal compete o exercício da jurisdição política, cabendo-lhe: (I) processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade e os Ministros de Estado nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles; e (II) processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade. Se a política fosse incompatível com a Justiça, a Constituição não entregaria o julgamento das mais altas autoridades da Nação a um órgão eminentemente político, pois estaria afrontando os princípios por ela acolhidos, dentre os quais o da imparcialidade.
Na doutrina moderna, já se fala na judicialização da política e na politização do Judiciário. (7) E vez por outra, membros do Congresso Nacional e integrantes do Poder Executivo falam em eleição para juízes, e política, no Brasil, não se faz fora dos partidos políticos. Fala-se apenas, porque isso demandaria reforma constitucional, na medida em que o juiz é o único meio-cidadão desse País, (8) pois tem apenas legitimação ativa (pode votar), mas não a a legitimação passiva (não pode ser votado), em razão do disposto no art. 95, parágrafo único, inciso III, da Constituição. (9)
Numa Constituição que consagra o júri popular, para o julgamento dos crimes dolosos contra a vida, assegurando, dentre outras garantias, a soberania dos seus veredictos, a figura do juiz leigo não pode causar surpresa, porque os cidadãos que compõem o Tribunal do Júri são autênticos juízes leigos, quer dizer, não-togados; (10) embora esse Tribunal seja presidido por um juiz de direito.
Portanto, se os munícipes são capazes de gerir os seus interesses administrativos e elaborar suas próprias leis, por meio dos poderes competentes, porque não haveriam de sê-lo para ajudar na resolução dos seus seus próprios conflitos? Tais conflitos afetam mais profundamente a comunidade municipal do que a estadual ou federal, porque, envolvendo os seus membros, compromete a harmonia dessa célula primária que é o Município.
Deixar o Município fora da administração da Justiça, mormente quando, não sendo ele sede de comarca, dista quilômetros de distância da comarca mais próxima, é perenizar a injustiça, e não atender aos objetivos sociais, porque qualquer organização social por mais rudimentar que seja pressupõe a paz entre os seus membros.
A Justiça não é uma instituição que interesse apenas aos Estados-membros e à União Federal, mas, sobretudo, aos municípios, porque, os conflitos, antes de ocorrerem no espaço geográfico da União, ocorrem no dos Estados-membros, e, antes de ocorrerem no âmbito dos Estados-membros, ocorrem no dos municípios, que sobrevivem mais às custas da solidariedade entre os seus membros do que pelo interesse que os demais entes políticos tenham no seu desenvolvimento.
X – Juizados Informais como reflexo dos Juizados de pequenas Causas
O art. 24, inciso X, da Constituição, estabelece que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre a "criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas", atribuindo a essas entidades políticas o poder de estruturar e disciplinar essa modalidade informal de justiça.
Com base nesse suporte constitucional, podem os Estados-membros criar Juizados Informais Municipais, verdadeiros Juizados Municipais de Pequenas Causas, que em nada se atritam com os Juizados Especiais de que trata o art. 98, I, da Constituição, cuja criação compete também à União, no Distrito Federal, e aos Estados, no âmbito dos seus respectivos territórios.
Se a criação de Juizados Especiais, no Distrito Federal, é da competência da União, compete, porém, ao próprio Distrito Federal legislar, concorrentemente com a União, sobre a criação, funcionamento e processo do Juizado de Pequenas Causas, não podendo o art. 98, inciso I, da Constituição, ser interpretado como excludente, senão como complementar da disposição contida no art. 24, inciso X, dessa mesma Constituição. De outro modo, teria este dispositivo dado ao Distrito Federal o poder de legislar sobre essa matéria, e aquele lhe retirado esse poder, por ter atribuído à União a competência de criar Juizados Especiais no âmbito do Distrito Federal.
Tal exegese também se impõe, considerando que o legislador constituinte não desconhecia o sentido das expressões "juizados de pequenas causas" e "juizados especiais", pelo que não teria tomado "gato por lebre", referindo-se a uma, supondo referir-se a outra.
Na verdade, o que pretendeu a Constituição Federal foi a convivência dos Juizados de Pequenas Causas com os Juizados Especiais, e só não entende isso, quem desconhece a estrutura e os objetivos desses órgãos diferenciados de fazer justiça.
A razão de ter a Constituição, no inciso I do art. 24, atribuído aos Estados o poder de disciplinar os Juizados de Pequenas Causas tem motivos políticos, resultantes do fato de não terem os Estados federados, sob nenhum aspecto – político, econômico, cultural ou social – a mesma geografia, pelo que a instituição de Juizados feitos para funcionar nos Estados-membros da região Sul-Sudeste, estariam predispostos a não funcionarem nas regiões Norte-Nordeste, ou mesmo na região Centro-Oeste. A geografia dos Estados-membros conspira contra uma pretensa uniformidade de estrutura dos Juizados de Pequenas Causas, e até mesmo dos Juizados Especiais. No Amazonas ou Mato Grosso, um Município dista de outro dias ou semanas de viagem, o que significa que, sujeitar suas comunidades à Justiça prestada apenas nas comarcas é, indiscutivelmente, denegar-lhes a justiça, porque é colocá-la fora do seu alcance. Aliás, a jurisdição é uma função do Estado-Nação, e que ele provê permanentemente com a instituição dos juízes, não sendo justo que, pela falta de juízes togados, apenas os habitantes de determinados municípios, que, por serem comarcas, tenham acesso à Justiça.
Os Juizados Informais Municipais cumprem essa finalidade, pois, funcionando sob a condução do juiz leigo e do árbitro, em todo Município brasileiro há pessoas de bem, em condições de fazer justiça no âmbito do seu território, com base no juízo de eqüidade.
Embora a Lei n. 9.099/95 tenha criado os Juizados Especiais Cíveis e Criminais centrados no quarteto juiz leigo, árbitro, conciliador e juiz togado, os Tribunais de Justiça dos Estados nunca viram com bons olhos a presença do leigo na administração da Justiça. (11)
No particular, essa visão não se afina com o objetivo constitucional, porque os Juizados, em nenhum lugar do mundo, foram concebidos para funcionar apenas com juízes togados. É que a Justiça informal deve ser regada por outros ingredientes sociais, como o espírito de comunidade e da comunidade, e a esses requisitos não atende a maioria dos juizes togados, que, formado nas grandes cidades, são enviados ao interior do País, para servirem a uma comunidade com a qual não têm a menor identificação; e nem são estimulados a ter, porque a rotatividade dos juízes é tão grande, que muitos nem conseguem sentenciar os processos que instruem.
Cometeu a Lei n. 9.099/95 o imperdoável equívoco de revogar a Lei n. 7.244/84, como se, à luz da Constituição Federal, os Juizados Especiais tivessem excluído os Juizados de Pequenas Causas; se bem que os Juizados de Pequenas Causas também nunca cumpriram os seus reais objetivos, pois funcionavam igualmente sob a direção de juiz togado, com a exclusão dos seus principais suportes, que são os juízes leigos e os árbitros.
A propósito, escreveu UADI LAMMÊGO BULOS, (12)verbis:
"Os juizados especiais (art. 98, I, e parágrafo único) em nada se confundem com os juizados de pequenas causas (art. 24, X).
A distinção evidencia que os Estados federados podem criar juizados de pequenas causas no âmbito de sua competência concorrente. mesmo que inexista lei federal sobre a matéria. Acresça-se que a Lei n, 9.099/95, no art. 93, delegou aos Estados, no que se estende ao Distrito Federal, a atribuição legislativa para organizar, compor e dispor sobre juizados especiais observadas as normas gerais, dispostas ria lei federal (§§ 1º e 3º do art. 24 da CF).
Percebendo a diferença entre ambos, o Supremo Tribunal Federal demonstrou que por juizado de pequenas causas se compreendem os órgãos judiciários instituídos antes da Carta de 1988, pela Lei 7.244/84, com alçada jurisdicional determinada pelo valor patrimonial da lide e absolutamente desprovidos de competência na esfera criminal. Já os juizados especiais são instituições cuja competência cível é determinada pela menor complexidade da causa, sem considerar o seu valor, e a competência criminal circunscreve-se às infrações de menor potencial ofensivo. Nesse ínterim, o Pretório Excelso obtemperou que os juizados especiais cíveis e criminais não devem ser confundidos com juizados de pequenas causas. Justiça do Trabalho, nem, tampouco, com a Justiça de Paz (STF, ADIn 1.127/DF, rel. Min. Paulo Brossard),
Lembre-se que o juizado de pequenas causas não foi abolido pela ordem jurídica pátria. Em primeiro lugar, a Constituição mencionou-lhe in verbis (art. 24, X). Em segundo, ele representa, na ótica dos cidadãos, acesso facilitado ao Poder Judiciário. Em terceiro, a sua competência prevista na Lei 7.244/84 transferiu-se, para a Lei n. 9.099/95.
Editada a Lei n. 9.099/95, que unificou os juizados de pequenas causas e os especiais cíveis, a Lei n. 7.244/84 ficou revogada. Expressamente."
Neste sentido, manifestei-me no meu livro, sob o título "Lei dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais", pela possibilidade da convivência entre os dois juizados nestes termos:
"... assim permanecerão as coisas até que se convença o legislador ordinário de que deva repristinar os juizados de pequenas causas, permitindo a sua convivência com os atuais juizados especiais cíveis e criminais". (13)
A Constituição do Estado de São Paulo, de 1989, ao tratar do Poder Judiciário, incluiu entre os seus órgãos os Juizados Especiais (art. 54, VII), e manteve os Juizados de Pequenas Causas (art. 54, VIII), tratando os primeiros no art. 87 (14) e do segundo no art. 88. (15)
