5 O PRINCÍPIO ADMINISTRATIVO DA AUTO-EXECUTORIEDADE E OS ATOS PRATICADOS PELOS ÓRGÃOS DE TRANSITO NO CUMPRIMENTO AO ESTABELECIDO NO CTB
De acordo com a melhor doutrina do Direito Administrativo, o princípio da auto-executoriedade, como princípio informativo do Direito Administrativo, é aquele pelo qual a Administração executa seus próprios atos, assim que editados, dispensando o prévio título executório.
Este princípio aplica-se, por exemplo, no caso do decreto expropriatório, que ao ser editado, dá às autoridades administrativas o direito de penetração no imóvel, respondendo ela, apenas, pelos abusos cometidos.
Essa posição privilegiada da Administração, perante o administrado, que lhe confere a faculdade excepcional de pôr em execução com os próprios meios de que dispõe, inclusive manu militare, os atos administrativos editados, sem o cuidado prévio de submeter tais decisões à apreciação da autoridade judiciária, resulta daquilo que os autores franceses denominam de privilégio "du préalable" e da ação de ofício, prerrogativas só derrogadas, excepcionalmente quando se acha em jogo a liberdade individual ou a propriedade confiscada, sem o respectivo processo expropriatório (CRETELLA JÚNIOR, 1995, p. 210).
A expropriação é um dos institutos de maior gravame imposta pela Constituição aos proprietários de imóveis. Ela ocorre sempre que for localizado o cultivo ilegal de plantas psicotrópicas em glebas de qualquer região do País (art. 243, CF).
José Cretella Júnior (1995) é claro ao afirmar que as decisões administrativas que trazem, em si, força executória, entrando em ação e produzindo imediatos efeitos, unilateralmente, são prerrogativas só derrogadas à Administração no caso de prisão em flagrante delito e de expropriação.
Em outras palavras, o princípio da auto-executoriedade é limitado. A Administração não possui a faculdade de se utilizar dele a seu bel prazer.
... A executoriedade, compatível com o regime de direito, encontra barreira intransponível na lei, sem o que estariam ameaçadas as liberdades públicas, fundamento dos Estados em que se repele o antijurídico (op. cit., p. 212).
Assim o é com relação ao Código de Trânsito Brasileiro. O que os órgãos de trânsito têm feito ao exigir o pagamento de tributos, multas e encargos relativos ao mesmo para licenciá-los ou para liberá-los, no caso de aplicação da penalidade de apreensão, é verdadeira auto-execução.
Neste sentido, também entendeu o egrégio Ministério Público do Estado de Minas Gerais, conforme se verifica no brilhante parecer exarado nos autos do processo de n.º 024.01.033.159-3, ainda em trâmite perante a 3ª vara da Fazenda Pública Estadual e Autarquias da Comarca de Belo Horizonte.
A fim de dar maior sustentação ao alegado até o momento no presente trabalho, pede-se licença para a inserção, sob a forma de transcrição do aludido parecer. Ressalve-se apenas que a terminologia utilizada e as citações feitas são de exclusiva responsabilidade do Ilustríssimo Promotor de Justiça que o redigiu.
A multa administrativa decorrente de infração à norma de trânsito é impositiva e deve ser paga pelo infrator.
Ocorre que, na espécie, o ato administrativo da Administração Pública não goza do atributo da auto-executoriedade.
A auto-executoriedade consiste no poder que detém a Administração de executar seus atos administrativos, sem a necessidade da intervenção do Poder Judiciário. Somente são auto-executórios os atos dotados de imperatividade; todavia nem todo ato administrativo goza da auto-executoriedade.
Não basta que o ato administrativo contenha o atributo da imperatividade, é preciso que seja um ato próprio da Administração. Traga-se a lume a lição do Prof. Hely Lopes: "O que se faz necessário – como bem adverte Bielsa – é distinguir os atos próprios do poder administrativo, na execução dos quais é irrecusável a auto-executoriedade, dos que lhe são impróprios, e, por isso mesmo, dependentes da intervenção de outro poder, como ocorre com a cobrança contenciosa de uma multa, que, em hipótese alguma poderia ficar a cargo exclusivo dos Órgãos administrativos".
Na mesma linha está Odete Medauar: "Evidente que nem todas as medidas recebem execução direta pela própria Administração; assim, por exemplo, a cobrança de multa aplicada e de tributos se efetua pela via judicial, fugindo à competência da Administração a decretação das medidas coativas sobre o patrimônio dos devedores para o cumprimento dos débitos".
Cite-se ainda o Prof. Edimur Ferreira de Faria: "A cobrança de multas ou de outras vantagens pecuniárias não se opera diretamente pela Administração. Nesses casos, não comporta a auto-executoriedade. É indispensável a audiência do Poder Judiciário. Não havendo concordância do devedor em pagar, amigavelmente, o recurso à Justiça é condição indispensável para impor-lhe o dever de cumprir a obrigação".
Com razão os ilustres administrativistas. É imperativo o ato que impõe ao administrado a obrigação de pagamento de uma multa ou de um tributo. No entanto, a cobrança de referidos créditos não é ato próprio da Administração e, portanto, o ato é despido do atributo da auto-executoriedade. Aliás, para tal propósito, o Legislador colocou à disposição da Administração a L. 6.830, que regulamenta o executivo fiscal, para a cobrança da dívida ativa tributária e não-tributária (art. 2.º, § 2.º): " O meio próprio para a cobrança de multas é o executivo fiscal que não pode ser substituído por imposição de índole administrativa (JTJSC, 1971, 1.º vol., p. 86, Rel. May Filho).
Assim sendo, afigura-se inconstitucional, por exemplo, a norma do Código de Trânsito que condiciona o licenciamento de veículo ao pagamento de multas, bem como a norma municipal que condiciona a expedição de alvará de construção ao pagamento do IPTU ou a norma tributária que, para autorizar a impressão de documento fiscal, exige a apresentação de certidão negativa de débito fiscal. É que, por vias travessas, tais dispositivos dão à Administração a auto-executoriedade que ela não pode possuir, por se tratar, como se frisou, de ato administrativo impróprio (cobrança). Assim fazendo, a norma finca por ferir o disposto no art. 2º da Constituição, porque viola o princípio da separação dos poderes, visto que ao Poder Judiciário é dado mister da composição dos litígios com o emprego da coação.
A propósito de análogo tema, tenha-se a lição do ilustre tributarista Ruy Barbosa Nogueira: "O devedor em mora está sujeito à execução forçada judicial dentro do due process of law, com as garantias constitucionais do contraditório e jamais pode ser entregue à execução nas mãos do próprio credor. Essas sanções políticas são resquícios do ancién régime anterior à Revolução Francesa. Não têm cabimento dentro do atual Sistema Tributário Nacional. Essa forma manu militare de cobrança administrativa é, pois, absolutamente ilegítima e não deve ser mais tentada pelo fisco federal, porque já foi excluída da ordem jurídico-tributária, por torrente uniforme de julgados e pelo CTN que a não acolheu".
Por derradeiro, não outro o entendimento jurisprudencial: "Condicionamento da vistoria ao pagamento da multa é dar auto-executoriedade e um poder que a administração não tem" (TJRJ, 11.ª Câm. Civ., Rel. Des. Edson Scisino, em 27.05.99, proc. N.º 1999.009.89). "É ilegal e abusivo, ato do diretor do Detran, que impede o licenciamento de veículo, por ter o seu proprietário recolhido o IPVA, relativo ao exercício de 1993, a menor. A dívida pendente (IPVA) deverá ser exigida, mediante o devido processo legal, independentemente da quitação do imposto, relativo ao licenciamento correspondente ao ano de 1996" (TJPR, 6.ª Câm. Civ., Rel. Accacio Cambi, em 24.09.97, proc. N.º 53125900). "Lançamento e cobrança do IPVA do exercício de 1996, condicionada ao pagamento do tributo relativo a exercícios anteriores. Ilegalidade do procedimento" (TJPR, 1.º Gr. Câm. Civ., Rel. Des. Ivan Bortoleto, em 03.04.98, MS n.º 60020700). "Dispondo a Administração de meios para cobrar os valores correspondentes às multas impostas por infração às leis de trânsito é ilegal a exigência de sua prévia quitação, como condição para o licenciamento do veículo" (TJSC, 3.ª Câm. Civ., Rel. Des. Eder Graf, MS n.º 3.306, p. DIESC em 20.05.91).
Com efeito, diante de flagrante inconstitucionalidade, a Administração Pública deve deixar de cumprir lei infraconstitucional, sem que com isto esteja exercendo controle da constitucionalidade, mas, sim, apenas exercendo o autocontrole de legalidade de seus atos, pois, se é certo que a Administração Pública deve cumprir a lei, não será menor verdadeiro afirmar que, no entrechoque de preceitos, a melhor forma de realizar o princípio da legalidade será dando fiel cumprimento à Constituição, a Lei Maior. À guisa de exemplificação, seria inconcebível aceitar que o agente público, a pretexto de observância ao princípio da legalidade, fosse obrigado a cumprir uma lei manifestamente inconstitucional, apenas que ainda não assim declarada pelo Judiciário, praticando abuso de autoridade e se colocando conscientemente na condição de autoridade coatora. Daí o porquê de já se haver decidido que "O Poder Executivo não é obrigado a cumprir leis que considere inconstitucionais".
E só para dar maior ênfase a tudo o que alegou o ilustre Promotor em seu brilhante parecer, nada como citar J. J. Canotilho (1999, p. 682):
Um acto administrativo, a recusa de um acto, um silêncio das entidades públicas podem ultrapassar os limites legais do exercício do poder discricionário (excesso de poder). Por outro lado, o exercício do poder pode não se destinar aos fins visados pela lei (desvio do poder discricionário ou utilização viciada). Num caso e noutro, o Estado de direito impõe a sua proibição e a possibilidade de controlo do exercício da discricionariedade. Caso contrário, o exercício deste poder transformar-se-ia no <cavalo de Tróia do direito administrativo do Estado de direito>.
Não resta dúvida, então, que os órgãos de trânsito não dispõem da auto-executoriedade, ainda que o legislador, ao editar a Lei n.º 9.503, de 23 de setembro de 1997, tenha, de certa forma, induzido-os a agirem assim. De qualquer forma, os §§ 2º dos arts. 131 e 262 não deveriam estar sendo cumpridos pelo Poder Público, ante a flagrante inconstitucionalidade da qual estão eivados.
Infelizmente, as ações que tentaram obter a declaração da inconstitucionalidade de tais dispositivos não obtiveram êxito junto ao Supremo Tribunal Federal. Entretanto, o Poder Judiciário não tem deixado de se imiscuir e, nos casos concretos, decidir conforme determina a Constituição e em consonância com os princípios atinentes a um Estado Democrático de Direito.
E Miguel Reale (1984, p. 257-258), ao fazer uma crítica à Teoria da Autolimitação de Jhering, acredita neste papel fundamental do Poder Judiciário:
Se se aceitasse o princípio da plenitude lógica da legislação positiva (note-se que dizemos: legislação positiva), então os limites da atividade estatal já estariam contidos na lei, e o processo político todo ficaria convertido em processo jurídico: em lugar de decisões políticas, só haveria deliberações jurídicas. Esse ideal do Estado reduzido ao Direito, e do Direito reduzido à lei, do poder todo tornado poder jurídico tanto pela matéria como pela forma, não nos parece realizável. A legislação não pode deixar de ter lacunas e, por mais que se aprimorem os métodos de interpretação, será sempre necessária uma margem de discrição para que o intérprete possa colocar o Direito formulado em consonância com as novas situações que o legislador não pôde ou não quis prever.
6 O ART. 328 DO CTB E A EXECUÇÃO FISCAL
Diante de tudo o que já foi dito até se chegar a este capítulo, pode-se dizer que o Código de Trânsito Brasileiro (Lei n.º 9.503, de 23 de setembro de 1997) determinou uma seqüência de atos que, se completados, levarão, inquestionavelmente, à perda de todos os veículos dos proprietários insolventes.
Primeiro exige-se o pagamento de todos os tributos, multas e encargos relativos aos veículos para que os mesmos possam obter anualmente o documento de licenciamento. Em seguida, não havendo o licenciamento e permanecendo o veículo em circulação, incorrerá o mesmo na infração prevista no art. 230, inciso V, que consiste em "conduzir veículo que não esteja registrado e devidamente licenciado", que tem como penalidades previstas multa gravíssima (180 UFIR) e apreensão do veículo. Apreendido o veículo, o mesmo só será liberado "(...) mediante o pagamento das multas impostas, taxas e despesas com remoção e estada, além de outros encargos previstos na legislação específica" (art. 262, § 2º).
Não satisfeito com esta seqüência de arbitrariedades, o legislador ainda instituiu outra aberração jurídica: criou uma nova "Execução Fiscal", no entanto, sem observar os requisitos previstos na Lei n.º 6830, de 20 de setembro de 1980, que trata do assunto, e, sobretudo, sem acionar o Poder Judiciário. Esta nova figura, criada pelo CTB, ignora brutalmente os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Abaixo, a transcrição do art. 328, da Lei n.º 9.503/97, criador deste "Leviatã":
Os veículos apreendidos ou removidos a qualquer título e os animais não reclamados por seus proprietários, dentro do prazo de noventa dias, serão levados à hasta pública, deduzindo-se do valor arrecadado, o montante da dívida relativa a multas, tributos e encargos legais, e o restante, se houver, depositado à conta do ex-proprietário, na forma da lei.
Antes de se partir para o ataque ao dispositivo, oportuno fazer a defesa da Administração Pública. Como afirmado em outro capítulo, a previsão da penalidade de apreensão de veículos é relevante, sobretudo no aspecto da segurança. O CTB fixa a penalidade máxima em 30 dias (art. 262, caput). Cumprida a penalidade e analisando-se o art. 328 sem vinculá-lo ao § 2º do art. 262 (o que, todavia, não é possível), entender-se-ia a intenção do legislador. Ou seja, cumprida a penalidade, após transcorrer 90 (noventa) dias, aqueles veículos que não fossem reclamados, seriam levados à hasta pública. Obviamente, a Administração não deve ter para si o ônus de ser depositária eterna de um bem que não lhe pertence. Ademais, este ônus gera outros, com os quais o Poder Público não é obrigado a arcar.
Acontece que, e esta é a crítica que se faz, o § 2º do art. 262 continua a viger e os órgãos de trânsito têm-no cumprido cabalmente. Aí surge uma grave questão: ao ver seu veículo apreendido, o proprietário, muitas vezes, acaba por não reclamá-lo, uma vez que não dispõe dos meios para quitar as multas, taxas e despesas com remoção e estada, além de outros encargos previstos.
Em outras palavras, a lei condicionou a liberação dos veículos. E ao passo que condiciona, ela pretende, na verdade (e basta, para isso, ler nas entrelinhas do art. 328), executar o proprietário e receber dele todas as dívidas relativas ao seu veículo. E isto vem acontecendo sistematicamente, contudo sem a audiência do Poder Judiciário.
A lei a que se refere o art. 328 é a Lei n. º 6.575, de 30 de setembro de 1978, que, como já afirmado, foi editada em pleno regime ditatorial. Esta lei estabelece os atos a que obedecerá a alienação. Atos são procedimentos. E procedimento não é processo. Desta forma, e o próprio artigo diz isso claramente quando já chama o proprietário de ex-proprietário, ocorre uma expropriação, com o único fim claramente visível que é o de usar do valor do bem para quitar suas dívidas para com o Poder Público, seja ele na esfera federal, estadual ou municipal. Isso é Execução Fiscal e, sem sombra de dúvida, só poderia ser feita respeitado o disposto na Lei 6.830/80.
Inobstante ter à sua disposição todos estes meios ardilosos para "executar" o contribuinte, a Administração Pública deparou-se com um "sério" problema: o montante arrecadado nos leilões, na maioria dos casos, não estava sendo suficiente para cobrir sequer as despesas que teve o órgão que aplicou a penalidade, muito menos então quitar todos os tributos, multas e encargos vinculados ao veículo.
A Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais, num profundo exercício de "ginástica cerebral" aprovou a Lei n.º 14.135, sancionada pelo Governador Itamar Franco em 28 de dezembro de 2001, e encontrou resposta para esta questão.
Dispõe o art. 11 da aludida lei estadual:
Art. 11 – Serão cancelados os processos referentes a créditos de IPVA e de multas de trânsito dos veículos vendidos em leilão promovido, na forma do art. 328 do Código de Trânsito Brasileiro, por órgão ou entidade da administração pública estadual, direta e indireta.
§ 1º - Os créditos arrecadados em decorrência de multas federais, municipais ou de outros Estados serão mantidos à disposição do órgão autuador em banco de dados, de forma apartada e individualizada, liberando-se o veículo para o arrematante.
§ 2º - O IPVA não incidirá sobre a propriedade de veículo apreendido e mantido em depósito do Estado no período compreendido entre a decisão judicial ou administrativa que determine a apreensão e a realização do leilão.
É impressionante o ponto a que chegou a imaginação dos Deputados Estaduais mineiros. Vejam só: a fim de se evitar o incômodo de leiloar os veículos e ter que reverter o montante arrecadado para o pagamento de tributos e multas, por exemplo, que na ordem hierárquica dos créditos tributários teriam preferência, o Estado de Minas Gerais optou por cancelar os créditos de IPVA e as multas de competência estadual, indo além, determinando também que os créditos federais, municipais ou de outros Estados sejam por eles cobrados do ex-proprietário, podendo assim o arrematante adquirir o veículo livre de quaisquer ônus.
Ou seja, com o leilão, o montante arrecadado é todo revertido aos cofres públicos estaduais sob a alegação de quitar as despesas com remoção e estada. Os outros órgãos "que se virem" para cobrar seus créditos. No mínimo engenhosa a saída encontrada pelo Governo mineiro.
A pergunta que se faz, e esta certamente os parlamentares mineiros não vão querer responder, é por que os benefícios da anistia do IPVA e das multas e do apartamento dos outros débitos não podem ser concedidos ao já proprietário do veículo para que o mesmo possa reavê-lo? Porém, a resposta é simples: porque assim o Estado não receberia nada e não lucraria com as apreensões; ele e as empresas terceirizadas que prestam o serviço de depositário.
Mas, em contrapartida, esta solução não seria juridicamente descabida, se não fossem tão abusivas as taxas cobradas pela remoção dos veículos e as diárias nos pátios de recolhimento. O Estado de Minas Gerais poderia promover a anistia e também apartar os outros débitos, ficando o proprietário apenas na obrigação de quitar as despesas da remoção e da estada do veículo, cabendo ao próprio Estado e aos outros entes federativos cobrarem seus créditos por meio da Execução Fiscal.
Ocorre que isto não é financeiramente viável, sob a ótica dos governantes. Assim como não é financeiramente interessante que todas as dívidas relativas ao veículo fossem cobradas por cada órgão credor, por meio da Execução Fiscal.
Se assim o fosse, ficaria a liberação do veículo condicionada apenas ao pagamento dos encargos de remoção e estada e à aprovação em inspeção veicular, até porque "’qualquer valor’, cuja cobrança seja atribuída por lei à Fazenda Pública Federal, Estadual ou Municipal ‘será considerada Dívida Ativa’" (THEODOR JÚNIOR, 1998, p. 130), para fins de execução da dívida ativa fiscal.
