Neste sucinto trabalho procuramos adentrar as questões mais atuais, que discutem as várias situações em que o instituto da prescrição atua no âmbito da administração pública, mais especificamente, a Administração Federal.
Estas situações se dão de várias formas, atuando no processo administrativo, como veremos a seguir, na forma de prescrição quinquenal, prevalência da prescrição criminal sobre a administrativa, a interrupção da prescrição, entre outras situações.
Este estudo se dá, tendo em vista que, anteriormente à criação da Advocacia-Geral da União, a estrutura organizacional e de fiscalização dos procedimentos adotados nos encaminhamentos dos processos administrativos (inquéritos disciplinares) era precária.
Processos levavam longos anos para serem concluídos, o que os levava à incidência da prescrição.
Vejamos, então, algumas destas situações:
I. DA OCORRÊNCIA DA PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA DA ADMINISTRAÇÃO (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – MS. 22.679/DF, DE 03/09/1998)
A ocorrência da prescrição se dá, quando da instauração do Inquérito, contados os dias dos artigos 152 (30 dias mais 30 dias de prorrogação) e 167 da Lei 8.112/90 (20 dias para julgamento) - (140 dias) , passando-se mais de 05 (cinco) anos, em caso de demissão, ou de 02 (dois) anos em caso de suspensão.
Este entendimento tem sido levado a efeito nas decisões, que a seguir transcreveremos, proferidas por Tribunais Regionais Federais (1a. e 4a. Regiões), e principalmente o Egrégio Supremo Tribunal Federal, como veremos a seguir:
O TRF. 1A. Região/DF, nos autos da Apelação em Mandado de Segurança no. 94.01.16997-7/PA, Rel. Desembargador Federal Sr. Dr. Luciano Tolentino, assim se posicionou:
"VOTO
O Exmo. Sr. Juiz Ricardo Machado Rabelo (Relator Convocado):
(...)
Quanto ao mérito, melhor sorte não terá a Impetrada, ora apelante.
Não merece censura a r. sentença guerreada. Com efeito, não há dúvidas de que a omissão da Administração em proceder ao julgamento do processo administrativo de interesse do Impetrante-Apelado em tempo razoável, se não dentro dos limites legais, é fato que termina por ferir direito líquido e certo seu consubstanciando-se em abuso de poder, corrigivel pela, via estreita do mandamus.
Se de um lado, não pode o servidor que esteja respondendo a processo disciplinar ou cumprindo pena, ser exonerado a pedido, também não é justo nem razoável que a Administração demore anos a fio sem dar uma definição a processo administrativo submetido à sua apreciação, quando a lei estabelece um prazo máximo de 140 dias para a sua conclusão (arts. 152 e 167, Lei n. 8.112/90) causando ao servidor prejuízos por mantê-lo, contra a sua vontade, vinculado ao serviço público.
De mais a mais, poderá posteriormente a Administração converter a exoneração em demissão, com respaldo analógico no art. 172, parágrafo único, da Lei n. 8.112/90, conforme bem ressalvado na sentença hostilizada.
Nessas razões, voto pelo improvimento do apelo e da remessa oficial.
(...)."
(Grifei)
A 4ª Turma do Egrégio TRF da 4ª Região/, em AMS. 97.04.21325-5/PR, Relatora Desembargadora Federal SILVIA GORAIEB, DJU II, 12/08/98:
"EMENTA
MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. SOBRESTAMENTO DE PROCESSO DE APOSENTADORIA. PROCESSO DISCIPLINAR.
1. O art. 172 da Lei no. 8.112/90, que determina o sobrestamento do pedido de exoneração e da aposentadoria voluntária do servidor que responde a processo disciplinar, deve, necessariamente, ser combinado com o art. 152, caput e também com o art. 167, os quais, juntos, estabelecem o prazo máximo de 140 dias para a conclusão e julgamento do processo.
2. Não tendo a autoridade respeitado o prazo legal, acertada a decisão que concedeu a segurança para se dar prosseguimento ao processo de aposentadoria do impetrante.
3. Remessa oficial improvida.
ACÓRDÃO
(...)
VOTO
Não tendo havido recurso voluntário das partes envolvidas no presente writ, tendo subido o processo a esta Corte por força exclusiva da remessa oficial, deve-se analisar a decisão judicial apenas no que diz com a determinação do Juizo de compelir a Administração a dar andamento no processo de aposentadoria do autor.
Não merece reparos a decisão monocrática, pois o sobrestamento do requerimento de aposentadoria do impetrante não poderia ser sine die.
O art. 172 da Lei no. 8.112/90, o qual determina o sobrestarnento do pedido de exoneração e da aposentadoria voluntária do servidor que responde a processo disciplinar, deve, necessariamente, ser combinado com o art. 152 (prazo para a conclusão do processo administrativo: 60 dias, admitida a prorrogação por igual período), caput e também com o art. 167 (20 dias para que seja proferida a decisão pela autoridade julgadora), que juntos estabelecem o prazo máximo de 140 dias para a conclusão e julgamento do processo.
Por outro lado, como bem salientou o nobre Ministério Público Federal, tanto em Primeiro quanto em Segundo Graus, a Administração não terá prejuízos, acaso sobrevenha decisão desfavorável ao impetrante no processo disciplinar, pois poderá valer-se do artigo 134 da Lei no. 8.112/90, segundo o qual:
"Art. 134. Será cassada a aposentadoria ou a disponibilidade do inativo que houver praticado, na atividade, falta punível com a demissão."
Ante o exposto, meu voto é no sentido de negar provimento à remessa oficial."
(Grifei)
Recentemente o Plenário, no MS 22.708, de 22.4.98, seguindo por unanimidade o voto condutor do em. Ministro Moreira Alves, posicionou-se, ao que me pareceu da solução assentada na Súmula 147 que a questão similar da prescrição administrativa se reinicia, na pior das hipóteses, na data em que se complete o prazo máximo para a conclusão do processo administrativo – fixado em 140 dias, na conformidade dos arts. 152 e 167 do Regime Único – independentemente de haver ou não ocorrido o seu efetivo encerramento."(Grifei)
Neste sentido, assim se manifestou a Advocacia-Geral da União no Parecer/WM-16/98, Processo n. 35000.00139/91-53, Assunto: "Inviabilidade da aplicação de penalidades a servidores, em decorrência da prescrição", publicado em DOU I, de 12/08/98, págs. 4/5, e aprovado pelo Advogado-Geral da União, Geraldo Magela da Cruz Quintão, em 10/08/98, do qual extraímos algumas passagens:
"EMENTA: A fim de obstar a perpetuação do poder de o Estado infligir penalidade ao servidor que tenha praticado infração disciplinar, presume-se que a apuração e a "decisão final", esta capaz de fazer cessar a interrupção do prazo prescricional proveniente da instauração do processo, tenham se verificado nos períodos a que aludem os arts. 152 e 167 da Lei n. 8.112, de 1990, findos os quais termina a interrupção e recomeça a contagem de novo prazo."
(...)
6. Exsurge no sentido literal do art. 142 da Lei n. 8.112 que a extinção da punibilidade , em relação à falta a que se comina a penalidade de demissão, ocorre em cinco anos, contados da data em que o ilícito torna-se conhecido.
7. Todavia, o prazo prescricional interrompe-se com a instauração do processo, "até a decisão final proferida pela autoridade competente", e sua nova contagem, por inteiro, recomeça da data em que cessa a interrupção.
8. São similes as razões jurídicas balizadores do resultado interpretativo a acolher-se , na espécie, e os de que 1) a "designação de nova comissão de inquérito para prosseguir na apuração de irregularidade objeto do processo disciplinar inicial não interrompe , de novo, o curso do prazo prescritível, dado que a interrupção, dado que a interrupção aludida no § 3º do art. 142 da Lei n. 8.112, de 1990, no tocante ao mesmo fato, ocorre uma só vez", e 2) a "decisão final que , a teor do § 3º do mesmo art. 142, faz cessar a interrupção do transcurso do prazo de prescrição é pertinente ao processo disciplinar inicial válido , não repercutindo, como causa extintiva da ação disciplinar, aquela adotada em operatório posterior, relativo à mesma irregularidade", entendimentos consubstanciados no Parecer n. AGU/WM-9/98, adotado pelo Parecer n. GQ-144, de 18 de março de 1998, desta instituição.
9. Assim sendo, torna-se apropriado realçar os fundamentos da juridicidade de orientação supra, consistentes precipuamente em que "o art. 142 destina-se a beneficiar o servidor e o respectivo instituto da prescrição objetiva imprimir estabilização às relações que se estabelecem entre a Administração e os servidores públicos, obstando que se perpetue a viabilidade da sanção disciplinar".
É ilação indutiva do raciocínio de que o término dos prazos de averiguação da falta, incluído o dilatório, e de julgamento, destarte, carecendo o processo de "decisão final", cessa a interrupção do transcurso do período prescricional, reiniciando a contagem de novo prazo.
(...)
11. Essa orientação é condizente que a maneira de pensar de Savigny: "nos casos duvidosos seguir a interpretação mais benigna é não só mais justo como também mais seguro", e de Carlos Maximiliano: "Prefere-se o sentido conducente ao resultado mais razoável, que melhor corresponda às necessidades da prática, e seja mais humano, benigno, suave", impedindo que a exegese proporcione a apenação do servidor, mesmo se transcorridos quase sete anos após o período fixado para apurar-se a irregularidade e adotar-se a "decisão final", como no caso (ambas as citações são contidas na Hermenêutica e Aplicação do Direito, do último doutrinador, Rio de Janeiro: Forense , 1979, 9ª ed. P. 165).
III
12. É significativo o prisma de que, no caso sob exame, o processo foi instaurado em 28 de agosto de 1991 (data da publicação da portaria designativa da comissão - v. o art. 151, inciso I, da Lei n. 8.112), advindo a interrupção do curso do período prescritível , há quase sete anos, sem que tenha sido adotada a "decisão final" e que o referido art. 142 imprime a consequência de cessar essa interrupção e reiniciar fluxo de outro prazo.
13. Com o término dos prazos, estabelecidos para a apuração e o julgamento, no presente processo, cessou a interrupção e reiniciou-se o transcurso de um outro , também já expirado. A consequência imediata desse fato é a inocuidade do exame do mérito, restando o registro da conclusão da c.i. e da extensão da punibilidade, em decorrência do falecimento e da prescrição, conforme o caso, na pasta de assentamentos funcionais dos interessados .
(...)"
II - DA LEGISLAÇÃO À ÉPOCA DOS FATOS E DA INSTAURAÇÃO DO COMPETENTE INQUÉRITO.
Levando-se em conta, também estes entendimentos, seria aplicável a prescrição da legislação vigente à época do acontecimentos dos fatos e da instauração do inquérito disciplinar, conforme ementado pelo Egrégio STF.
"EMENTA: I. Servidor público. Infração disciplinar: prescrição: cálculo conforme o prazo correspondente aos tipos penais em que o ato punitivo classificou os fatos. II. Servidor público: infração disciplinar não criminal sujeita à demissão: prescrição quatrienal, conforme a L. 1.711/52, vigente ao tempo do fato, não se lhe aplicando o prazo quinquenal da L. 8.112/90.
(...)"
(STF – MS. 22.679-0/DF, de 03/06/98, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE)
A título exemplificativo, caso os fatos e a instauração do inquérito competente, tenham ocorridos na vigência da Lei n. 1.711/52, e adentrando na vigência da Lei n. 8.112/90, é aplicável o dispositivo determinante do período prescricional daquela norma.
III. DA INTERRUPÇÃO DE PRESCRIÇÃO TENDO EM VISTA A REINSTALAÇÃO DE COMISSÃO PROCESSANTES – FORMULAÇÕES DASP. ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO.
FORMULAÇÕES DO ANTIGO DASP
Nestas situações, muitas vezes têm sido alegado pela administração, que a prescrição é interrompida pela reinstalação das Comissões de Inquérito, e sobre esta incidência, cabe mencionarmos as Formulações do (antigo) DASP, a seguir transcrita, nos procedimentos disciplinares.
"279. Prescrição
A redesignação da comissão de inquérito, ou a designação de outra para prosseguir na apuração dos mesmos fatos não interrompe, de novo, o curso da prescrição."
Na mesma esteira, posicionou-se a AGU, através do Parecer AGU-WM-8/98, anexo ao Parecer GQ-144, inclusive aprovado pelo Presidente da República, em 18/03/98, do qual extraímos o seguinte:
"EMENTA: A designação de nova comissão de inquérito para prosseguir na apuração de irregularidade objeto do processo disciplina inicial não interrompe, de novo, o curso do prazo prescritível, dado que a interrupção aludida no § 3o. do art. 142 da Lei n. 8.112, de 1990, no tocante ao mesmo fato, ocorre uma só vez.
A "decisão final" que, a teor do § 3o. do mesmo art. 142, faz cessar a interrupção do transcurso do prazo de prescrição é pertinente ao processo disciplina inicial válido, não repercurtindo, como causa extintiva da ação disciplinar, aquela adotada em apuratório posterior, relativo à mesma irregularidade.
(...)"
Portanto, a reinstalação ou reinstauração de comissão disciplinar não interrompe mais a prescrição.
IV. A PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA NO ABANDONO DE CARGO – NATUREZA CRIMINAL E ADMINISTRATIVA – PREVALÊNCIA SOBRE A PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA.
É sabido que, para a administração, o conhecimento do abandono de cargo, dá-se no 31o. (trigésimo primeiro), e que, fatalmente, a partir daí é que começaria a contar-se o prazo prescricional.
Abandono do cargo, segundo o art. 138 da Lei no. 8.112/90, seria "a ausência intencional do servidor ao serviço por mais de 30 (trinta) dias consecutivos."
Segundo a Lei 8.112/90, art. 142, I, assim está definido o prazo prescricional:
"Art. 142. OMISSIS.
I – Em 5 (cinco) anos, quando infrações puníveis com demissão (...)"
O "abandono de cargo" , também, é tipificado como crime, segundo o art. 323 do Código Penal Brasileiro.
Diz também, o art. 142, § 2o. que "Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às infrações disciplinares capitulados como crime".
Sobre a prescrição da pretensão punitiva do Estado, e a prevalência do prazo prescricional criminal, em caso de "abandono de cargo", de dois anos, em seus Pareceres, a Advocacia-Geral da União, tem se posicionado na mesma linha, isto através dos Pareceres AGU/ GQ – 210 e 211, 21/12/1999 e AGU/MF – 11/99, 17/12/1999 (DOU I, 23/12/1999, pág. 39/41), dos quais extraímos parte de seu teor:
"PARECER NO. AGU/MF – 11/99. (Anexo ao Parecer GQ-211)
PROCESSO NO. 08004.000877/98-03.
INTERESSADO: Reginaldo Santos Costa.
ASSUNTO: Processo Administrativo Disciplinar. Proposta de demissão por abandono de cargo.
EMENTA: Ocorrência ou não da prescrição. Divergência. Medida administrativa.
I – O abandono de cargo é infração de que, regra geral, a Administração tem conhecimento imediato. No caso, houve a prescrição.
II – Extinta a punibilidade pela prescrição, e na permanência do abandono, deve o servidor ser exonerado ex officio, conforme entendimento já consagrado na Administração. Parecer GQ-207.
(...)
4. Mas a Subchefia para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República, discordou da NOTA No. 818/99-JAM, da lavra do Dr. Jorge Alberto Rocha de Menezes, destaco:
"Do nosso exame, no entanto, tendo em vista que o servidor começou a faltar em 26 de julho de 1995, que o primeiro apuratório foi instaurado em 24 de julho de 1996, cujos trabalhos foram encerrados em 18 de setembro de 1996, e o prazo final para julgamento se encerrou em 08 de outubro de 1996, novo prazo prescricional voltou a fluir por inteiro em 09 de outubro de 1996, encontrando-se, desta forma, prescrito o poder punitivo da Administração a contar de 09 de outubro de 1998, nos termos do art. 142, § 2o., da Lei no. 8.112, de 1990, eis que o abandono à cargo é previsto como crime no art. 323, do Código Penal, ficando claro que o prazo prescricional é de dois anos, pela regra contida no art. 109, inciso VI, da Lei Substancial Penal.
Este é o entendimento, no que se refere a contagem do prazo prescricional , da jurisprudência administrativa consubstanciada no Parecer no. AGU/WM-8/98(Anexo ao Parecer GO-144), de 4 de março de 1998, da lavra do ilustre Consultor da União, Dr. Wilson Teles de Macedo, a saber:
"7. Em harmonia com os aspectos de que o art. 142 destina-se a beneficiar o servidor e o respectivo instituto da prescrição objetiva imprimir estabilização às relações que se estabelecem entre a Administração e os servidores públicos, obstando que se perpetue a viabilidade da sanção disciplinar, é válido asserir que:
a)a interrupção do curso do prazo prescricional como estatuída § 3o. , ocorre uma só vez quanto ao mesmo fato. Na hipótese em que a comissão não tenha concluído seus trabalhos no prazo estipulado, e por esse motivo ou outro qualquer, imponha-se a continuidade da investigação, a instauração de outro processo não terá condão de novamente interromper o prazo prescricional;
b)a "decisão final" capaz de fazer cessar a interrupção do prazo, é adstrita ao primeiro processo disciplinar válido, não se aproveitando a proferida noutro que, por qualquer razão, se tenha instaurado para dar seguimento à apuração do mesmo fato. Não ultimada a averiguação da falta, na data do término do prazo, incluído o dilatório, portanto, carecendo o processo de "decisão final", exaurem-se os efeitos da instauração e cessa a interrupção do transcurso do período prescricional, recomeçando a contagem de novo prazo, por inteiro. O necessário prosseguimento dos trabalhos, destinados a determinar a materialidade e a autoria, com a apenação, se for o caso, somente se torna admissível se não prescrito o poder de punir.
8. Previsto como crime, no art. 323, o abandono de cargo tem seu prazo prescricional regulado no art. 109, VI, ambos os dois do Código Penal, isto é, a prescrição verifica-se em dois anos, a contar do trigéssimo primeiro dia de falta ao serviço, pois a Administração tem imediato conhecimento dessa infração (§ 1o. do transcrito art. 142 da Lei no. 8.112)"
(...)"
(Grifei)
Ainda sobre o assunto foram publicados os Pareceres AGU/ GQ – 207, 14/12/1999 (DOU I, 21/12/1999, pág. 16/17), dentre os já mencionados, e aquele que mais se adequa ao caso presente, é o Parecer AGU/GQ – 214, 11/01/2000 (DOU I, 13/01/2000, pág. 8/9), do qual extraímos o seguinte:
EMENTA: Ocorrência ou não da prescrição. Divergência. Medida administrativa.
I – O abandono de cargo é infração de que, regra geral, a Administração tem conhecimento imediato. No caso, houve a prescrição.
II – Extinta a punibilidade pela prescrição, e na permanência do abandono, deve o servidor ser exonerado ex officio, conforme entendimento já consagrado na Administração. Parecer GQ-207 e GQ-211.
(...)
3. Verificada a prescrição e persistindo o abandono (o servidor no decorrer do processo manifestara desinteresse em continuar no serviço, ...
(...)
8. Extinta a punibilidade pela prescrição, e na permanência do abandono, deve o servidor ser exonerado ex officio ..."
(Grifei)
