A liminar, na ação civil pública, está prevista de duas formas. Na primeira delas, a liminar poderá ser concedida dentro de uma ação cautelar preparatória ou incidental. Na segunda, poderá ser concedida de forma direta, no bojo da própria ação civil pública. Assim, tem-se a redação do artigo 4º da Lei nº 7.347/85, onde há previsão de liminar em ação cautelar e ainda do artigo 12 daquele diploma que fala da concessão direta.
Por sua vez, a liminar no Código de Defesa do Consumidor está prevista no artigo 84, § 3º.
Para Betina Rizzardo Lara , a liminar, tanto na ação civil pública quanto no Código de Defesa do Consumidor, apresenta uma natureza eminentemente cautelar. E prossegue:
"Os pressupostos para a concessão da liminar do art. 12, da mesma forma que do art. 4º, serão sempre, portanto, o fumus boni iuris e o periculum in mora. Como além de acautelar, a liminar concedida de forma direta, adianta provisoriamente os efeitos da tutela jurisdicional definitiva, havendo então uma coincidência entre o que é deferido com a medida provisória e o que se pretende obter ao final, ela é cautelar-satisfativa.".
Por sua vez, Hugo Nigro Mazzili fala em exemplos de ação cautelar satisfativa, tal se dá quando o industrial instala o equipamento antipoluente no prazo determinado, tornando desnecessária o ajuizamento de ação principal.
A Lei nº 191, de 16 de janeiro de 1936, no seu artigo 8º, § 9º, dispôs, em matéria de mandado de segurança, que, quando se evidenciar, desde logo, a relevância do fundamento do pedido, e decorrendo do ato impugnado lesão grave irreparável ao direito do impetrante, poderá o juiz, a requerimento do mesmo, mandar, preliminarmente sobrestar ou suspender o ato aludido.
A matéria ainda foi disposta em sede de mandado de segurança, na Lei nº 1.533, que tratou da matéria.
Em 1964, foi editada a Lei nº 4.348/64 discorrendo sobre casos em que liminares não poderiam ser concedidas em mandado de segurança e discorrendo sobre a suspensão de liminar, no artigo 4º.
Posteriormente, a Lei nº 8.437, de 30 de junho de 1992, em seu artigo 4º, determinou que compete ao Presidente do Tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.
Por força do parágrafo primeiro daquele artigo 4º, aplica-se o disposto à sentença proferida em processo de ação cautelar inominada, no processo de ação popular e na ação civil pública, enquanto não transitada em julgado.
Na visão de Celso Agrícola Barbi, trata-se de providência de caráter cautelar aquela que, na classificação de Calamandrei, diz respeito a medidas que antecipam a decisão do litígio, isto é, que se destinam a provocar uma decisão provisória, enquanto não se obtém a decisão definitiva.
O certo é que, diante da concessão de liminares de cunho satisfativo em ações civis públicas, a pessoa jurídica de direito público tem se valido do remédio para suspendê-la. Essas liminares teriam o caráter de providência executiva lato sensu ou ainda mandamentais, exigindo da Administração o ajuizamento dos remédios autônomos correspondentes ao recurso de agravo de instrumento e a suspensão de liminar.
Contra a liminar concedida a favor do pleito trazido pela pessoa requerente em ação civil pública tem a entidade pública duas saídas: o recurso de agravo de instrumento em face de decisão de caráter intelocutório, e a suspensão de liminar.
Em posição isolada, Cássio Scarpinella Bueno preconiza que a grave lesão que justifica o pedido de suspensão só tem sentido se a decisão concessiva de liminar ou da sentença for injurídica.
Disse ele:
"É de se destacar, que não qualquer grau de injuridicidade no direito assegurado ao particular pela concessão de liminar ou do próprio mandado de segurança afinal, não podemos entender como inconvivíveis, simultaneamente, o interesse particular e o interesse público. Em última análise, se se pretende suspender, não há como cogitar in concreto da aplicação da supremacia do interesse público sobre o interesse privado. Eis aí a explicitação que entendemos necessária na hipótese.(...) Diante dessas considerações, somente se pode concluir no sentido de que, iluminando a demonstração da grave lesão à economia pública constante do art. 4º da Lei nº 4.348/64, deve o requerente da suspensão da liminar ou da segurança demonstrar também a injuridicidade (ilegitimidade) do ato judicial praticado em benefício do impetrante. Não basta, desta sorte, a demonstração das razões políticas (ou metajurídicas) indicadas naquele dispositivo legal.".
Apesar disso, a maioria é no sentido de que ao Presidente do Tribunal não cabe a análise da antijuridicidade, como se lê, em Marcelo Abelha. Fica patente a aplicação do princípio da supremacia do interesse público no uso de conceitos jurídicos indeterminados em prol da sociedade.
Tal princípio, a bem do sistema jurídico existente, onde a supremacia é de princípios constitucionais impositivos, como o da dignidade da pessoa humana, não pode persistir.
Bem disse Humberto Bergmann Ávila que o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado não pode ser entendido como norma-princípio nem tampouco pode ser entendido como postulado normativo.
Tal princípio afronta a proporcionalidade, pois suprime espaços para ponderações. Agride tal principio o postulado da concordância prática.
Assim, tal princípio não encontra respaldo normativo pelas seguintes razões:
a) Por não decorrer de análise sistemática do ordenamento jurídico;
b) Por não admitir a dissociação do interesse privado, colocando-se em xeque o conflito pressuposto pelo "princípio";
c) Por demonstrar-se incompatível com os preceitos normativos erigidos pela ordem constitucional.
Como conviver com tal princípio, se a ordem jurídica constitucional volta-se a proteção de interesses do indivíduo?
Não é o interesse público o fim do sistema jurídico. A pessoa humana, consoante proclamado pelo artigo 1º, III, da Constituição Federal é o fim, sendo o Estado não mais que um instrumento para a garantia e promoção dos direitos fundamentais.
Não se pode conceber uma ordem jurídica democrática que preestabeleça que a supremacia do interesse público sempre vencerá.
Agride-se com tal princípio as seguintes idéias: o meio escolhido deve ser o apto a escolher os fins a que se destina; dentre os meios hábeis a opção deve incidir sobre o menos gravoso em relação aos bens envolvidos e, finalmente, que a escolha deve trazer mais benefícios que a restrição proporcionada.
O certo é que o interesse público secundário jamais desfrutará de supremacia, a priori, em face do interesse particular, sendo que tal interesse público primário haverá de desfrutar, na colisão, a preferência, pois ele é o parâmetro de ponderação, buscando-se a melhor realização possível dos valores fundamentais explicitados na Constituição.
Por fim, em termos práticos, trago posição do Superior Tribunal de Justiça que, de forma cediça, reconhece incabível Recurso Especial em matéria de suspensão de liminar. É o que se tem abaixo, no voto do Ministro Teori Zavascki, no AgRg no Recurso Especial 821.423 – RJ, Agravante: Indústria de Produtos Alimentícios Piraquê S/A e Agravado Estado do Rio de Janeiro, onde se discutia suspensão liminar em mandado de segurança, que sabe-se, a teor da Súmula 626 do STF, vigorará até o trânsito em julgado da decisão. Ali foi discorrido que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça consolidou-se no sentido de que a decisão suspensiva da execução da medida liminar, em mandado de segurança, na forma do artigo 4º da Lei nº 4.348/64 é resultado de juízo político a respeito da lesividade do ato judicial à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, não se sujeitando a recurso especial, em que as controvérsias são decididas à base do juízo da legalidade. Isso porque o recurso especial somente é cabível quando há violação direta e imediata às normas legais que disciplinam referida medida de salvaguarda do interesse público, na verdade secundário, o que não ocorre quando se discute a existência dos pressupostos para seu deferimento ou a respeito das questões jurídicas presentes na ação principal: AgRg no Ag 1.210.652/PI, Relator Ministro Arnaldo Esteves Lima, DJe de 16 de dezembro de 2010; EDcl no REsp 842.050/PE, Relator Ministro Castro Meira, DJe de 27 de novembro de 2008.
Será censurável a utilização do remédio de suspensão de liminar, baseado em parâmetros metajurídicos, e na defesa do interesse público secundário, se utilizado, por absurdo, em favor de interesse privado. Será o caso, por exemplo, de medida concedida a favor de construtora, ente privado.
Por outro lado, é censurável a concessão da medida cautelar de suspensão para obter a suspensão dos efeitos de providência, que, numa leitura prática do processo, em ação que visa a destituição de prefeito, conseguir a suspensão de seu mandato. A patologia da medida é evidente, pois, em nome do interesse público, o autor da ação de improbidade, geralmente o Ministério Público, requer a suspensão do mandato do prefeito, para tomada de provas importantes que se revelam indispensáveis durante o curso da ação e que se somam a outras, como a indisponibilidade de bens. O ajuizamento de suspensão de liminar, objetivando o retorno do prefeito, é de interesse privado do réu, desvirtuando o instituto.
Em ambos os casos, poderá o Superior Tribunal de Justiça rever a decisão do tribunal a quo, em caso de recurso especial.
