Como melhorar a arrecadação de tributos no Brasil?

Preferir as Soluções Extrajudiciais

Há ainda um grande preconceito contra as soluções extrajudiciais no Brasil. A atuação das Procuradorias Fiscais parece se concentrar em ajuizar execuções fiscais, confiando que esta via é a solução de todos os males. Não há que se falar de culpas, mas sim de tradição. Desde a época colonial, o Estado sempre apostou mais na intimidação do que na negociação. Este processo se repete em diversas searas, não somente na área tributária.

É de se estranhar, por exemplo, que a União, sujeito ativo de quase cem espécies tributárias, e participando de milhões de relações jurídicas, possua apenas pouco menos de uma dezena de hipóteses de parcelamento, não possua ainda uma lei de transação tributária e restrinja as hipóteses de compensação.

Na verdade, são raras (e sempre intensamente criticadas) as iniciativas de aprimorar métodos mais eficazes e modernos de cobrança. Na União, por exemplo, adotou-se técnicas de composição com a Lei 10522/2002, mas até hoje a aplicação destas técnicas ainda não é completa. Muitos Estados e Municípios não tem limite para ajuizamento de execuções fiscais. Há registro de créditos inscritos e execuções de valores ínfimos, onde o Estado brasileiro gasta muito mais que o valor do crédito, e ainda assim com baixíssima probabilidade de recuperação.

Como procuramos demonstrar, uma boa parcela dos devedores estão nesta situação por motivos alheios a sua vontade, resultantes do insucesso de seus empreendimentos ou de acidentes. O ordenamento precisa oferecer alternativas compatíveis para a reabilitação destas pessoas, separando-as dos criminosos.

Algumas ideias já surgiram neste sentido, e algumas já são implementadas. Mas muitas vezes uma boa ideia é contaminada por erros de implementação ou até mesmo omissões.

Um bom exemplo é o protesto de créditos de dívida ativa. A ideia em si é boa, mas carece de implementação mais cuidadosa. É verdade que vivemos numa sociedade onde o consumo é um valor cada dia mais ligado à liberdade. Assim, para muitas pessoas, não consumir é uma punição com forte caráter didático. Mas quando se fala de empresas, por exemplo, pode significar o empréstimo da salvação que não virá, ou o investidor que desistirá de investir. Muitos negócios honestos e viáveis já foram inviabilizados simplesmente por se encontrarem “positivados”.

Creio que seria muito mais eficaz e justo que o cadastro da Dívida Ativa fosse ampliado e aperfeiçoado, de forma a se tornar um “Cadastro de Qualidade de Contribuintes”, premiando os bons contribuintes com descontos, brindes, filas preferenciais, etc; e oferecendo à sociedade a realidade sobre a conduta dos contribuintes devedores.

Imaginemos um devedor cujos negócios fracassaram como consequência de uma proibição inesperada, imposta pelo próprio Estado. Esta proibição privou a empresa de sua receita, e o empreendedor teve que optar por pagar os haveres aos seus funcionários e deixar os débitos fiscais para depois. Se eu fosse investidor e quisesse propor uma sociedade a esta pessoa, teria dela uma impressão melhor do que em relação ao criminoso, que faliu propositalmente sua empresa com o objetivo de fraudar seus credores e enriquecer ilicitamente.

Em resumo, as pessoas tomam decisões conforme as informações que têm acesso. E o cadastro da Dívida Ativa (e também os cartórios de protesto) nos oferecem uma informação indistinta dos devedores, sugerindo que todos não são confiáveis, a menos que paguem.

A seguir, com a pretensão de provocar o debate e a reflexão, ofereço algumas ideias de melhorias que poderiam ajudar na performance da Administração Tributária e das Procuradorias Fiscais.

Melhorar a comunicação com os Contribuintes

Uma necessidade é que a Administração Tributária e as Procuradorias Fiscais ampliem e facilitem sua rede de atendimento aos contribuintes. A criação de “call centers”, que ofereçam aos contribuintes (e em especial aos devedores) canais facilitados de acesso via telefone, e-mail, fax, etc., aliada a ampliação de oportunidades de composição extrajudicial, certamente aumentaria muito a recuperação de créditos e também a atualização de dados sobre os contribuintes.

Ampliar as Opções de Compensação

Atualmente, em geral, a compensação tributária só é possível entre créditos de mesma natureza e quando são administrados pelo mesmo órgão fazendário. Embora a compensação tributária deva respeitar os pressupostos e princípios do Direito Financeiro e Orçamentário e a composição dos fundos e orçamentos, não vislumbro real necessidade de tal restrição, pelo menos em nível tão conservador.

O devedor insolvente não tem dinheiro para oferecer. Mas pode oferecer bens corpóreos ou incorpóreos, direitos, pode oferecer serviços e até mesmo trabalho.

Por exemplo, creio que o ordenamento deveria admitir a compensação, em favor dos contribuintes, de toda e qualquer condenação pecuniária devida pelo Estado. Se fosse possível, por exemplo, que um cidadão que teve seu patrimônio lesado pelo Estado pudesse deixar de pagar tributos na proporção do valor de seu precatório, o Estado teria mais preocupação em melhorar a qualidade de atendimento à população e evitar oportunidades para ser processado judicialmente. Hoje, como se sabe, esta possibilidade é restrita, mal projetada juridicamente e é parcial em favor do Estado.

Outra situação análoga à compensação seria a possibilidade do devedor fornecer bens e serviços à Administração, em troca de sua dívida. A situação atual é surreal e desfavorável: de um lado, o Estado não consegue cobrar grande parte de seus débitos, e de outro lado paga caro em licitações os serviços e bens que precisa.

Imaginemos que uma fábrica de alimentos esteja em dificuldades financeiras e devendo ao governo, porque não aceitar alimentos ao invés de dinheiro? O Estado é obrigado a comprar alimentos em licitações, e como sabemos nem sempre pelo melhor preço que se poderia comprar.

Contudo, nosso ordenamento repugna tal solução, porque associa esta forma de composição com a escravidão do devedor. Mas tal risco pode ser afastado se a composição for voluntária e se respeitadas as normas de proteção do trabalho e demais princípios da Constituição. É sabido, aliás, que só não se admite a dação em pagamento de bens móveis porque não se previu tal providência em lei complementar. O mesmo se diga em relação à prestação de serviços.

Estimular a Denúncia Espontânea

Um dos institutos mais importantes do Direito Tributário Brasileiro na composição extrajudicial é o da denúncia espontânea. Este instituto, previsto no artigo 138 do CTN, procura estimular os contribuintes inadimplentes a regularizarem sua situação independente da máquina estatal precisar se mover ou fazer qualquer coisa.

Em síntese, a ideia é que o contribuinte que deixou de pagar ou de cumprir qualquer obrigação anterior, o faça ainda que extemporaneamente pagando o tributo integralmente e acrescido dos consectários cabíveis. Em troca, o contribuinte deixaria de ser penalizado.

A denúncia espontânea procura resolver um problema prático: a Administração Tributária não tem, nem nunca terá, recursos suficientes para estar em todos os lugares ao mesmo tempo. Por isso, muitas obrigações são descumpridas sem que a Administração sequer tenha condições de suspeitar disso. Prometendo benefícios ao contribuinte, o CTN espera que ele próprio contribua com a fiscalização, denunciando sua omissão e, ao mesmo tempo, regularizando-a integralmente.

Contudo, amparado em uma antiga e superada interpretação do STF, a Fazenda Pública ainda insiste em exigir, em caso de denúncia espontânea, que o contribuinte recolha também a multa moratória. Dessa forma, a Administração concorda apenas em deixar de aplicar a multa punitiva, mas se recusa a reconhecer validade quando o contribuinte se recusa a recolher a multa moratória.

Mesmo diante da pacificação sobre o tema junto ao STJ, não é raro encontrar Administrações que continuem exigindo a multa moratória.

Acredito que o Fisco pensa que, ao impor a multa moratória, está arrecadando mais. Mas na verdade, acredito que está desestimulando muitos contribuintes a usarem da denúncia espontânea. Ou seja, se simplesmente aceitasse a posição externada pelo STJ, arrecadaria menos multa moratória, mas tal perda provavelmente seria compensada e superada pelo aumento de arrecadação.

É importante lembrar que a denúncia espontânea está inserida no contexto da arrecadação. Isso significa que, apenas desonerar àqueles que a praticam não garante, por si só, o incremento na arrecadação. Na verdade, a denúncia cresce também diante da eficiência da fiscalização, pois grande parte dos casos de denúncia ocorrem ante o temor do início da fiscalização, ou porque ela já aconteceu em casos parecidos ao do denunciante.

Mas, de qualquer forma, desonerar o contribuinte que se auto-denuncia é uma medida de inteligência e eficiência, que merece não só a desoneração de qualquer penalidade, como também outros incentivos, sobretudo nos casos em que a omissão do contribuinte não é dolosa.

Na verdade, grande parte das situações onde os contribuintes deixam de cumprir suas obrigações decorrem de erros ou outras causas não voluntárias. Não se pode descartar que o próprio sistema induz o contribuinte em erro, ante a sua complexidade e a falta de avisos prévios. Ou seja: o Estado institui uma multidão ininteligível de obrigações acessórias, estabelece a presunção que o contribuinte deve conhecê-las a partir da publicação no diário oficial, e pune impiedosamente quem não as cumpre, como se o fizesse sempre de propósito.

Na realidade, a presunção de ciência e conhecimento das obrigações merece uma revisão conceitual. Não é possível ao homem médio, ou mesmo às corporações, a infalibilidade no cumprimento de suas obrigações acessórias que supõe nosso sistema. Por isso, parece-me bastante adequada a solução adotada por alguns Municípios, onde antes de ser penalizado, o contribuinte tem o direito a um aviso de regularização.

Consiste tal providência, na maioria dos casos, em uma notificação por parte da Administração, especificando qual a omissão cometida pelo contribuinte e assinalando-lhe um prazo para regularização. Se o contribuinte perseverar na irregularidade, aplica-se-lhe a penalidade cabível.

Tal sistemática, pelo menos no âmbito federal, não é ordinariamente utilizada. Iniciado o procedimento de investigação, a denúncia não é mais possível. E isso frustra qualquer interesse do contribuinte em compor espontaneamente, pois não auferirá nenhuma vantagem se reconhecer e regularizar sua omissão.

Estimular a Transação

Embora prevista no CTN, a transação é um instituto muito pouco utilizado no Brasil. A opinião dominante no seio da Administração Tributária e também nas Procuradorias Fiscais é que este instituto desestimula a arrecadação espontânea.

Argumentam alguns que, se o contribuinte souber que poderá obter condições melhores em uma eventual transação, não se sentirá estimulado a cumprir a obrigação espontaneamente.

É claro que há sim o risco de desestímulo à arrecadação espontânea. Mas isso só ocorrerá se a transação for mal utilizada. Se for bem empregada, a transação pode aumentar muito a arrecadação e a solução de créditos em dívida ativa.

Em muitos casos, a transação pode ser a única alternativa de recebimento. Mas é essencial para o sucesso deste instituto que alguns pressupostos sejam garantidos.

Em primeiro lugar, é preciso que sejam criadas boas Leis de transação. Leis que estabeleçam condições de outorga inteligentes e adequadas, que permitam soluções eficazes em favor do Estado e também dos contribuintes.

Em segundo lugar, é essencial que tais Leis sejam adequadamente aplicadas. As autoridades às quais serão atribuídas as funções de presidir as transações precisam estar capacitadas e possuir os meios necessários para sua correta aplicação.

Em terceiro lugar, é essencial que a transação seja a melhor solução, se comparada com as demais presentes no caso concreto. Para isso, é muito importante que o Estado conheça precisamente qual é a real situação patrimonial do contribuinte. Considerando que a transação implica em concessões mútuas, o Estado deve reservar esta solução para aquelas situações onde a execução fiscal fracassaria.

E por último, fundamental que se adotem mecanismos para que a transação não seja vista pelos contribuintes como mais um meio de pagamento. Uma das sugestões é estabelecer restrições para os contribuintes que já foram beneficiados por outra transação no passado recente.

Uso sábio das Moratórias e Remissões

Também previstas pelo CTN, os institutos da moratória e das remissões são pouco utilizadas no Direito Tributário brasileiro, e vistas com extrema desconfiança e preconceito pelas autoridades. Se corretamente utilizadas, podem aumentar a arrecadação sem prejudicar a adesão dos demais contribuintes.

No caso das remissão parcial, seu uso combinado com a transação pode dar solução para situações que, do contrário, terminariam em total inadimplência do devedor. Em muitos casos, como o de falências, a remissão parcial (ou mesmo total, para alguns créditos) pode ser a única solução.

Conclusão

Por certo, como bem lembra o relatório do SINPROFAZ, a sonegação não é um problema tipicamente brasileiro. Mas as estatísticas demonstram que o Brasil tem uma carga tributária desproporcional, com baixa legitimidade, reciprocidade e eficácia.

Grande parte deste cenário é provocado pelo próprio Estado. A começar pela opção de Estado intervencionista, dirigista e onipresente que adotamos. Prossegue na hipertrofia da União, desequilibrando a Federação e sugando grande parte dos recursos para sustentar este modelo de Estado.

Vimos também que nosso sistema tributário se debruça demais sobre atividades produtivas e do trabalho, e demonstra pouco interesse pelas atividades especulativas. Agrava o problema a baixa eficiência do aparelho repressor penal do Estado, que se preocupa mais em aprisionar do que proteger a economia formal.

Dessa forma, a nosso ver, para termos um sistema tributário mais equilibrado, e uma carga tributária melhor, precisamos:

Reprogramar o Estado, para que gaste menos e melhor usando menos recursos, e de forma mais objetiva no sentido de atender as necessidades da sociedade e da economia.
Diminuir o tamanho e a arrecadação da União, e reforçar a distribuição de recursos aos Estados e Municípios, onde de fato os serviços diretos à população são prestados.
Distribuir a carga tributária de forma mais equânime entre as áreas de produção e de acumulação de riquezas.
Aumentar a eficiência do Sistema Penal na prevenção e recuperação de recursos subtraídos à economia formal.
Instituirmos um novo processo legislativo tributário, mais vinculado ao planejamento orçamentário, mais democrático e menos sujeito a improvisos.
Instituirmos um regime de predominância da instância administrativa, com autonomia, independência em suas decisões, celeridade e qualidade.
Diminuir a dependência em relação ao Poder Judiciário, sem mutilar suas prerrogativas e atribuições, pelo aumento da qualidade e legitimidade das decisões administrativas.
Estimular os métodos de composição extrajudicial e amigável de conflitos, como ampliação de opções de compensação, parcelamento, transação, remissão, denúncia espontânea, moratória, etc.
Reaparelhar a Administração Tributária e as Procuradorias Fiscais, para que possam aplicar e coordenar corretamente esta nova ordem.

Um novo e melhor Sistema Tributário, por certo, não advirá exclusivamente da iniciativa do establishment. O sistema tributário hoje em vigor é fruto do conjunto dos pensamentos, atos e omissões das autoridades ao longo da História. Este cenário só será modificado diante da ação organizada, pacífica, inteligente e perseverante da Sociedade Civil.

E os instrumentos de luta estão disponíveis: leis de iniciativa popular, passeatas, ações judiciais coletivas, maior participação popular no planejamento orçamentário e na fiscalização, boicotes econômicos e greves. São apenas alguns exemplos dentre muitos outros meios capazes de produzir grandes melhorias.

Esse é o desafio lançado a nossa geração e às futuras: construirmos juntos um novo sistema tributário e, através dele, um país melhor.