Poder de Reforma Constitucional
Considerações Preliminares
Para começarmos a começar a compreender o poder de reforma constitucional, primeiramente temos que retomar o conceito de Poder Constituinte Originário, que é um poder absoluto, independente e ilimitado, e que tem como finalidade a construção de um novo Estado a partir da elaboração de uma nova Constituição.
Por a Constituição Federal ser a Lei Maior do Estado, assim que promulgada, anula todo o ordenamento jurídico anteriormente previsto, porém, a Teoria da Recepção do Direito Constitucional prevê que esta nova constituição seja receptiva as leis compatíveis com o novo ordenamento, e descarte as que sejam contrárias, considerando-as inconstitucionais.
Assim que o Poder Constituinte Originário atinge seu objetivo primário, a Constituição é promulgada e publicada, tornando-se lei vigente. A partir daí este poder desfaz-se, ou como podemos exemplificar melhor, transforma-se em outro tipo, o chamado Poder Constituinte Derivado, Constituinte Reformador ou ainda mesmo Secundário.
A este novo poder cabe a própria reforma ou qualquer tipo de processo que estabeleça algum tipo de mudança formal no texto da Constituição. Ele é dependente, limitado, restrito e determinado, e as características de algumas dessas limitações serão mais pra frente detalhadas a fundo.
O Poder Constituinte Derivado decorre da norma constitucional. O Estado é composto pela União, seus estados, municípios e o Distrito Federal. Na Constituição está expresso que as entidades federativas são autônomas entre si, ou seja, soberanas, e portanto têm o poder de legislação. Devido a este tipo de poder que cada estado brasileiro, tais quais São Paulo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, têm sua própria constituição estadual, e cada município suas próprias leis, criando assim um ordenamento jurídico próprio, que não pode ir contra os princípios fundamentais da lei maior, que é a Constituição Federal.
A Amplitude da Reforma e seu Poder
Ao tratarmos de sua abrangência, a reforma pode ser chamada de reforma total ou reforma parcial da Constituição. Enquanto esta última está mais associada ao termo emenda constitucional, o seu equivalente para a primeira citada é a revisão ou simplesmente a reforma propriamente dita.
Na verdade, muitos doutrinadores acreditam que a expressão reforma constitucional, ou revisão, não é muito exata, mas que de qualquer maneira devemos conservá-la pela sua usualidade.
A proposição Schmittiana sobre essa distinção nos mostra alguns conceitos muito interessantes sobre os tipos diversos de reforma constitucional:
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a Destruição da Constituição, a forma mais agressiva, já que suprime não somente a constituição existente, mas também o próprio Poder Constituinte na qual foi baseada.
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A Supressão da Constituição, porém conservando o Poder Constituinte na qual baseada como por exemplo um golpe de Estado.
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A Reforma Constitucional, ou também conhecida como revisão, que é a alteração dos textos constitucionais vigentes no momento, como a recepção de novos ordenamentos e supressão dos antigos agora obtusos. Lembrando que esse tipo varia de acordo com legalidade de sua legitimação. Podem ser reformas constitucionais e legítimas, ou caso contrário se não respeitarem os métodos de procedimento previstos anteriormente na constituição, são considerados inconstitucionais.
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O Quebramento da Constituição, a vedação de prescrições legais para um caso determinado. Lembrando que essas leis violadas devem permanecer inalteradas quanto às demais, portanto, nem suprimidas permanentemente e nem suspensas.
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A Suspensão da Constituição, como o próprio nome já nos diz é a supressão provisória de uma ou diversas prescrições legais.
Agora tratando-se da reforma total da constituição, a revisão, alguns doutrinadores acreditam ser possível outros a excluem em qualquer hipótese.
Fato é que diversas Constituições ao redor do mundo prevêem esta, como uma possibilidade, tal qual uma medida extrema a ser tomada, mas em via de regra utilizam-se freqüentemente das reformas parciais ou emendas.
Em oposição, em países onde essa possibilidade não têm previsão, existem casos de processos políticos que atuam em forma de reformas parciais instituídas, e que na realidade se traduzem em alterações totais do ordenamento jurídico, como as promulgações dos famigerados Atos Institucionais no Brasil, por exemplo.
Sobre isso, Paulo Bonavides, segundo Espedito Pinheiro de Souza, nos mostra que há de se ter muito cuidado com esse tipo de reforma, pois na sua inocente aparência, a remoção de um simples artigo da Constituição pode abalar todo o alicerce do sistema, atuar como reforma total da norma e desvirtuar-se de seu espírito original.
Por essa ação, como nos mostra os exemplos históricos, temos uma conseqüência iminente, que é a violação da Constituição Federal.
Revisitando a Teoria de Sieyès, ocorreria, portanto, a desvinculação de seu ânimo original, que não pode ser outro senão o que ocorreria se fosse possível que toda a população atendesse a Assembléia e pudesse deliberar sobre o assunto, e não a utilização do poder estatal em benefício de alguns poucos de um determinado grupo.
Concluindo, percebe-se que ainda que a possibilidade de reforma total esteja prevista, muitos doutrinadores e a própria análise histórica nos mostra que ela não é aconselhável, e que a regra geral para mudanças no ordenamento jurídico têm sido mesmo as emendas constitucionais, que são mais restritas e objetivas, portanto de certa forma mais eficazes, e com menos margens de possibilidade para qualquer tipo de abuso de poder político, que consista em um desrespeito a Constituição.
Limitações da Reforma Constitucional
Os limites podem ser procedimentais, circunstanciais, temporais ou materiais.
a) Procedimentais
· Iniciativa (art. 60, caput): só têm o poder de iniciativa os deputados, senadores e outros que a CF aponta. A iniciativa para os membros do Congresso Nacional é necessariamente coletiva, ou seja, para que uma proposta de EC, apresentada pelos congressistas, possa tramitar, deverá haver, no mínimo, assinatura de 1/3 dos congressistas. Não poderá haver iniciativa parlamentar individual. A única iniciativa individual será a do Presidente da República. As Assembleias Legislativas das unidades da federação poderão apresentar um projeto de EC se houver a adesão de, no mínimo, mais da metade delas (art. 60, inc. III, da CF).
· Votação (art. 60, § 2.º): a proposta, para ser aprovada na Câmara, deverá ser apreciada e Votada em 2 turnos. Só será aprovada se obtiver 3/5 dos votos, o que significa que, para se aprovar a proposta de EC, são necessários 308 votos a favor. Após essa aprovação, deverá ser aprovada no Senado da mesma forma.
· Promulgação (art. 60, § 3.º): a promulgação será feita pelas mesas da Câmara e do Senado. Aprovada a EC pelo Congresso, não irá para a aprovação do Presidente da República.
b) Circunstanciais
Durante a vigência de intervenção federal, estado de defesa ou de sítio, o poder de reforma não poderá ser exercido. Essa limitação é chamada pela doutrina de limitação circunstancial, visto que é uma circunstância que limita o exercício do poder de reforma.
Se a norma constitucional decorrente do poder de reforma sobrevém durante a intervenção federal ou estado de sítio ou de defesa, essa norma será inconstitucional.
c) Temporais
Na Constituição de 1824, o poder de reforma foi criado, entretanto ficou limitado seu exercício durante um período de 4 anos, ou seja, o poder de reforma somente poderia ser exercido após 4 anos da vigência daquela Constituição. Na CF/88 não houve limitação temporal dessa forma.
Alguns doutrinadores entendem que existe uma limitação temporal no § 5.º, que dispõe que “a matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa”. Existe, entretanto, uma grande discussão sobre esse assunto.
d) Materiais
As limitações explícitas estão expressamente dispostas no § 4.º do art. 60 (cláusulas pétreas). Existem, entretanto, limitações que não estão dispostas nesse parágrafo, são essas as limitações implícitas.
As limitações implícitas são:
· Titular do poder constituinte originário (art. 1.º): o titular do poder originário não pode ser modificado pelo poder de reforma.
· Exercente do poder de reforma: não poderá haver delegação do poder de reforma. O Congresso Nacional não poderá delegar o poder de reforma a outro órgão.
· Processo de EC: não poderá ser modificado o processo de EC. Alguns autores entendem, entretanto, que o processo de EC poderá ser modificado para torná-lo mais rígido.
· Supressão da própria cláusula: impossibilidade de que se suprima a própria cláusula do § 4.º do art. 60.
O § 4.º do art. 60 dispõe que:
“Não será objeto de deliberação uma proposta de emenda tendente a abolir:
I– a forma federativa de Estado;
II– voto direto, secreto, universal e periódico;
III– a separação dos Poderes;
IV– os direitos e garantias individuais”.
Assim, a vedação atinge a pretensão de modificar qualquer “elemento conceitual” (ex.: a Autonomia dos Estados-membros é elemento conceitual do Estado Federal).
Inc. I: dispõe que o Estado Federal é imutável. Muitos doutrinadores entendem que há uma limitação implícita quanto à modificação da forma do governo e do regime de governo, tendo em vista o resultado do plebiscito de 1993.
Inc. II: dispõe que o voto direto, secreto, universal e periódico é imutável.
O art. 14, § 1.º, I, dispõe sobre a obrigatoriedade do voto. Essa obrigatoriedade, entretanto, não é limitação material e pode ser objeto de Emenda.
Inc. III: Dispõe sobre o princípio da separação de poderes. O Poder, embora seja único, repartiu-se em três e não pode ser abolido, ou seja, não poderá ser criado um novo Poder ou restringido um já existente.
Inc. IV: Não se podem suprimir os direitos e garantias individuais. Os direitos e garantias individuais estão claramente mencionados como cláusula pétrea. Se o constituinte quisesse que todos os direitos fossem intangíveis, ele não teria se referido aos direitos e garantias individuais e sim aos direitos e garantias fundamentais, que é o gênero.
Não fazem parte da cláusula pétrea, portanto, aqueles direitos que não foram incluídos no inc. IV, quais sejam, os direitos sociais e os direitos políticos que não são alcançados pelo inc. II. Há, entretanto, discussão em contrário.
Hoje, estão vigentes e eficazes trinta e uma ECs, mais seis ECs de Revisão.
A Constituição trouxe, no art. 3.º do ADCT, uma disposição de revisão constitucional após cinco anos da promulgação da Constituição, por voto da maioria absoluta em sessão unicameral. Houve uma flexibilização da revisão constitucional.
O art. 3.º não pode, entretanto, ser interpretado sozinho, devendo ser interpretado conjuntamente com o art. 2.º, que previa o plebiscito para alterar a forma e o regime de governo. Desse modo, em início, a regra do art. 3.º estaria condicionada ao resultado do plebiscito e só haveria a revisão se fosse modificada a forma ou o regime de governo.
No dia 5.10.1993 foi instalada, porém, a revisão constitucional e o STF entendeu que sua instalação não estaria condicionada ao resultado do plebiscito, sendo promulgadas, nessa ocasião, seis ECs Revisionais.
A EC Revisional, no entanto, estava submissa à cláusula pétrea do art. 60, § 4.º, da CF/88, não podendo, validamente, suprimir direitos individuais, forma federativa de Estado, voto direto, secreto, universal e periódico ou a separação dos Poderes.
