Resumo
A pesquisa científica objetiva trazer à dinâmica educacional brasileira a utilização do instituto da parceria público-privada como viabilidade jurídica para a implantação de nova metodologia de gestão privada, em escolas públicas e eficiência do controle orçamentário.
A propósito, as Parcerias Público-Privadas (PPP) são contratos de concessão em que o parceiro privado faz investimentos em infraestrutura para prestação de um serviço, cuja amortização e remuneração é viabilizada pela cobrança de tarifas dos usuários e de subsídio público (PPP patrocinada) ou é integralmente paga pela Administração Pública (na modalidade de PPP administrativa).
As parcerias público-privadas são regidas pela Lei Federal nº 11.079/2004 a qual prevê entre seus mecanismos a flexibilidade no processo licitatório, ao permitir a abertura das propostas técnicas antes da habilitação (art. 12, inciso I e art. 13), o emprego de mecanismo privado de resolução de disputa durante a execução contratual (art. 11, inciso III), a possibilidade de os agentes financeiros assumirem o controle da Sociedade de Propósito Específico (SPE), em caso de inadimplemento dos contratos de financiamento (art. 9º, § 5º), a conveniência e oportunidade da contratação como PPP, a repartição dos riscos entre as partes (pública e privada), inclusive os referentes a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária (art. 5º, inciso III), o fornecimento de garantias de execução pelo parceiro público (art. 5º, inciso VIII) e o compartilhamento com a Administração Pública dos ganhos econômicos efetivos do parceiro privado, decorrentes da redução dos riscos de crédito dos financiamentos.
Esse instituto jurídico aliado à deficiência educacional, principalmente, sob o ponto de vista de gestão publica de pessoal e recurso orçamentário favorece o desenvolvimento do setor com aplicação de técnicas privadas para solução de antigos problemas públicos de eficiência e de gestão.
Trazendo a experiência prática no campo multidisciplinar, o artigo científico busca desenvolver a temática sob o enfoque político-constitucional do instituto alertando a ausência de impeditivos legais à sua aplicabilidade. Ademais, traz experiência de ruptura no sistema norte-americano ao implantar na década de 1990 a política pública do choice school, entre elas, os charters schools e vouchers schools.
Palavras-Chave:
Parceria público-privada. Educação. Charter Schools. Princípio da subsidiariedade.
Abstract
The objective scientific research to bring the Brazilian educational institute dynamic use of public-private partnership as the legal feasibility of deploying new methodology privately run public schools, and efficiency of budget control .
Incidentally , the Public-Private Partnerships (PPP) are concession contracts in which the private partner makes investments in infrastructure to provide a service, whose depreciation and return is made possible by the collection of fees from users and public subsidy (sponsored PPP) or is fully paid by the government (in the form of administrative PPP) .
Public-private partnerships are governed by Federal Law No. 11.079/2004 which provides among its flexibility mechanisms in the bidding process , to allow the opening of the technical proposals prior to qualification (article 12 , paragraph I , and art. 13) , the use of private dispute resolution mechanism for contract enforcement (art. 11 , III) , the possibility of financial players take control of a Special Purpose Company (SPC) , in case of default of the loan agreements (art. 9, § 5) , the convenience and opportunity of employment as PPP, the allocation of risk between the parties (public and private ), including those related to unforeseen circumstances , force majeure , indeed the prince and extraordinary economic events (art. 5, section III), providing performance guarantees by the public partner (article 5 , section VIII) and sharing with the public administration of effective private economic gains arising partner risk reduction credit financing .
This legal principle coupled with educational disabilities, mainly from the point of view of public management personnel and budgetary resources favors the development of the private sector with application of techniques for solving old problems of efficiency and public management.
Bringing practical experience in multidisciplinary field, the scientific article seeks to develop the theme in the political and constitutional approach of the institute alerting the absence of legal impediments to its applicability. Moreover, brings experience disruption in U.S. system to deploy in the 1990s public policy of school choice, including the charter schools and voucher schools.
Key-words:
Public-private partnership. Education. Charter Schools. Principle of subsidiarity.
Sumário:
1. Parceria público-privada. 2. Educação e serviço público. 2.1. Educação no estado liberal. 2.2. Educação no estado social. 2.3. Educação no estado atual. 3. Aplicabilidade do princípio da subsidiariedade na Educação. 4. Concessão especial na educação municipal. 5. Paralelo do direito norte-americano. 6. Conclusão. 7. Bibliografia
- Parceria público-privada
O tema parceria público-privado merece especial atenção dos pesquisadores da área do conhecimento, pois envolve diversos aspectos de ordem teórica e prática capazes de provocar profundas e dilatadas modificações no cenário brasileiro, em especial, o cenário municipal.
A propósito, ressalto a crítica especializada sobre a terminologia apontada pelo legislador, pois, primeiro, não se trata tipicamente de uma parceria, à medida que há interesses tanto convergentes quanto divergentes e, a par disso, não teríamos uma parceria, mas, paradoxalmente invertido, um contrato e, segundo, porque parceria não pressupõe vínculo de permanência, dada a natureza de estabilidade outorgada a contratos dessa magnitude.
A rigor da tecnicidade deixada de lado pelo legislador infraconstitucional, é de bom termo destacar as razões pelas quais se optou por esta novel forma de delegação de serviços públicos de utilidade pública à iniciativa privada.
Nessa esteira, diga-se de passagem, houve o reconhecimento formal da incapacidade orçamentária do Estado brasileiro para não só gerir os recursos públicos, mas, muito além, para aplicá-los adequadamente.
Ora, na etapa de elaboração do projeto de lei houve, na oportunidade da discussão legislativa, cognição de que o Brasil estava margeado pela ingovernabilidade fiscal, ou seja, insuficiência atributiva de recursos públicos capazes de fazer frente a investimentos de altíssimo grau a fim de atender à demanda crescente para o desenvolvimento nacional. Essa insuficiência de recursos orçamentários fez os legisladores pensar em um método de atrair os recursos privados e aplicá-los na iniciativa pública com o objetivo de fomentar esta expansão a qual, a propósito, só se concretizara com a onda do plano nacional de desestatização iniciada na era de Fernando Henrique Cardozo com a lei 9.637/98.
O segundo ponto, senão o mais convincente, motivo pelo qual se reconheceu a incapacidade do poder público de gerir os próprios recursos, trouxe como característica principal da gestão compartilhada dos riscos e responsabilidades, fator típico das concessões especial, foi outorgar a administração do projeto de parceira público-privado à gestão privada.
Isto representou a quebra do paradigma governamental de que os recursos públicos deveriam ser geridos pelo próprio poder público. A rigor, a gestão privada já apresentava resultados mais eficientes os quais poderiam ser estendidos ao poder público com o fim de concretizar a tão sonhada eficiência pública.
Nesse sentido, criou-se mecanismo legal para, não só, atrair investimentos privados para o setor público, mas deixar à própria administração privada a gestão desses serviços públicos delegados a fim de que, com muito maior eficiência, pudesse a iniciativa privada promover a expansão do setor público, ora tão marginalizada.
Mas afinal, do que se trata a parceria pública a ponto de impactar na seara educacional no âmbito municipal?
Essa pergunta motivadora exige respostas multidisciplinares capazes de esvaziar a temática proposta sob o ângulo do que é parceria, suas implicações na área educacional, intercorrências da subsidiariedade, o paralelo doutrinário estrangeiro, as questões de terceirizações e a própria concessão especial, na sua forma mais cristalina, na educação municipal.
Desenvolvendo a questão, parceria público-privada é contrato. Contrato porque envolve tanto interesses convergentes, na medida em que as partes desejam alcançar pontos comuns, como há interesses divergentes, em que as partes defendem posições antagônicas e, de certo, contrárias ao interesse do outro. A conciliação dessas vontades contratuais resulta na própria parceria público-privada também conhecida como concessão especial[2].
Dentre estes contratos propriamente ditos, surgem duas espécies. Primeiro denominado de contrato de concessão administrativa em que o ente federativo, poder concedente, celebra um contrato administrativo, regido pelo direito público, dotado das características próprias das relações contratuais públicas, com a iniciativa privada, concessionários, delegando a prestação de um serviço público, precedida ou não da realização de uma obra pública, para que, por sua conta e com riscos e lucros compartilhados, desempenhe o contrato e receba, em contrapartida, uma remuneração cobrada e paga pelo usuário, assim como uma remuneração paga pelo parceiro público (ente federativo) ao parceiro privado. E, segundo, denominado concessão administrativa em que o poder concedente, o ente federativo, celebra um contrato administrativo, com a iniciativa privada (concessionário) em que figura como a usuária direta ou indireta da prestação do serviço e que envolva, necessariamente, tal prestação, execução de obra, fornecimento ou instalação de bens.
O objetivo central da parceria é firmar compromissos sólidos estatais e firmes ao longo do tempo em áreas que envolvam necessidade de expansão, sejam custosas ao Estado e insuficientes de serem atingidos pelos recursos orçamentários públicos; tudo isto justamente para que se possam atrair investimentos de longo prazo e em tempo suficiente para que o parceiro privado possa se ressarcir no decorrer dos anos.
Essas são linhas gerais das razões jurídicas da parceria público-privada desenvolvida pelo legislador para atender os anseios da sociedade brasileira com a expansão da economia nacional e local e atender aos princípios da generalidade que resumem o serviço público.
- Educação e serviço público
2.1. Educação no Estado liberal
O marco do rompimento da educação regida pela Igreja se dá no final do século XVI. Somente com a revolução francesa ocorre a secularização da educação com o surgimento da educação pública estatal[3], a que se sucede em finais de século XVIII, a educação pública nacional.
Na primeira etapa o Estado resolve subvencionar a educação e, posteriormente, já amadurecido, resolve assumir o papel de responsabilidade pela educação nacional.
Não obstante a época de o liberalismo defender a completa retirada do Estado do meio do intervencionismo, para a educação a máxima não vigorou, já que, o que era indispensável ao aprimoramento da pessoa, não poderia deixar de ser afeto ao Estado[4].
Nesse rumo, a defesa da educação compulsória e universal, financiada totalmente ou, pelo menos, parcialmente pelo Estado, foi um discurso eloqüente da economia clássica desde Adam Smith[5].
Nesta época em que o liberalismo representa unicamente ao Estado o dever de se limitar a três funções[6], Adam Smith traz ao equacionamento da doutrina liberal a noção da subsidiariedade em que ao Estado deve deixar de lado – à iniciativa privada – questão que não envolva necessariamente aspectos fundamentais, ou seja, deve fazer educação, mas sem olvidar à lógica da subsidiariedade.
Dessa forma, embora haja certa angularidade com princípio narrado, muito se afasta desta noção na proporção em que o Estado Liberal não o faz de forma completa nem fundamentada.
2.2. Educação no Estado social
Na época do Estado social, o intervencionismo aumentou de maneira significativa a ponto de o Estado desejar, reservar a si, diversas atividades que, até então, eram típicas da iniciativa privada. Buscou auxiliar o indivíduo em diversas formas, sobretudo, no aspecto social, de modo a implantar uma política social generalizada e protecionista ao extremo.
Nesse sentido, a mudança ocorreu também no campo educacional em que o Estado deveria facilitar, estimular e impor a educação generalizada e a todos os segmentos da sociedade. Não que, por outro lado, o particular não pudesse explorar tal atividade, mas, diversamente da forma que encontramos hoje no Estado nacional, o particular poderia explorar desde que recebesse um título jurídico mais complexo que o atual, ou seja, uma concessão.
Historicamente, o movimento do fortalecimento do intervencionismo estatal surgiu em 1833 quando o governo resolve conceder subvenções públicas a sociedades religiosas para que estas aplicassem no desenvolvimento de suas escolas. Posteriormente, já em 1870, com o crescimento das escolas públicas já que destaca a subsidiariedade do ensino privado ao público em plena expansão.
Nesta época já moldava o sistema de duplicidade de redes pública e privada na medida em que as escolas públicas recém criadas eram administradas pelo Conselho escolar (schools boards), eleitos pelos contribuintes, e com a faculdade de criar impostos locais. Estabeleceu-se, portanto, esse duplo sistema de rede: 1) das escolas privadas (voluntary schools) mantidas por igrejas ou corporações religiosas e; 2) das escolas públicas (boards schools) mantidas pela autoridade governamental.
O iter percorrido para chegar à regra da escola pública e a exceção à escola privada passa por este período em que subsidia a iniciativa privada estabelecendo, portanto, uma relação de total dependência. Posteriormente criam-se escolas públicas pagas com recursos públicos, diminui-se, então, o subvencionismo para a iniciativa privada e, ao final, com o fortalecimento das escolas públicas e o esvaziamento das escolas privadas, tolera-se esta atividade ao particular.
Essa participação do estado social na construção da idéia de educação pública subtraiu, assim, da família e das sociedades, até então intermediárias, a responsabilidade originária e primária pelo cumprimento do direito-dever da educação, aguardando-se do Estado à total responsabilidade pelo ensino e qualidade.
- Educação no Estado atual
A temática direito à educação está inserta no capítulo I, do Título II, da Constituição Federal de 1988, relativo aos direitos e deveres individuais e coletivos e previstos como um dos direitos sociais, no artigo 6º. Ainda, no artigo 206, inciso I, dispõe que deve ser assegurada a igualdade de condições para o acesso e permanência na escola, além dentre outros nortes, a gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais, digam-se, estabelecimentos públicos.
Nesta ordem, a organização educacional brasileira é realizada por meio de sistemas, ou seja, um conjunto de instituições educacionais e de normas vinculadas à determinada esfera da administração, sejam União, os Estados e os Municípios, de modo que lhe haverá um sistema federal, outro estadual e, por fim, municipal com atribuições e competências definidas de modo a assegurar a universalidade do ensino.
Não obstante se tratar de competência privativa legislativa da União dispor sobre diretrizes e bases da educação nacional, vide art. 22, XXIV, é obrigação comum e, portanto, material dos Estados, Distrito Federal e Municípios proporcionar os meios de acesso e eficiência educativa em pleno regime de colaboração.
A rigor, assim dispõe o artigo 211, da Constituição Federal:
Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios organizarão em regime de colaboração
seus sistemas de ensino.
§1º. A União organizará e financiará o sistema
federal de ensino e dos Territórios, e prestará assistência
técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal, e
aos Municípios para o desenvolvimento de seus sistemas
de ensino e ao atendimento prioritário à escolaridade
obrigatória.
§2º. Os Municípios atuarão prioritariamente no
ensino fundamental e pré-escolar.
Dessa forma, pela redação constituinte é possível extrair a técnica da subsidiariedade estabelecida para que a regra seja a descentralização até como forma de garantir o federalismo também na rede educacional. Neste ponto, a lei de diretrizes e bases da educação nacional, lei nº 9.394/96, estabelece de forma cristalina a função normativa e coordenadora da União sobre uma perspectiva dentro do sistema de ensino nacional.
A propósito, a lei de diretrizes e bases educacional determina, em seu artigo 8º, §1º, que a União tem a função de coordenar a política nacional de educação por meio de articulações e normas, de âmbito nacional, além de atuar, outrossim, de forma supletiva às demais instâncias educacionais. Isto que dizer que, no campo financeiro, a União tem a função de redistribuir os recursos federais auferidos com a captação dos tributos de modo a corrigir, de forma progressiva, as eventuais disparidades de acesso e garantir o padrão mínimo de qualidade de ensino.
Dessa forma, não havendo meios econômicos de um determinado município saldar o débito educacional de qualidade, a União deve agir supletivamente, sem ferir a autonomia municipal, para efetivar a correção.
Mas, afinal, e quando surge um problema econômico do qual a União não possa, sem contingenciar outros recursão tão importantes, resolver o impasse de qualidade? Nesta situação, tão corriqueira no cenário brasileiro, surge à necessidade de se estudar uma política alternativa capaz de fazer frente aos problemas expostos; e, entre as alternativas pensadas, surge à necessidade de estabelecer uma forma de parceria público-privada no cenário educacional brasileiro, em especial municipal.
Para saber se é possível adequar esta nova figura jurídica da descentralização administrativa à realidade educacional brasileira, é preciso aferir qual a natureza jurídica do ensino nacional.
Com efeito, é importante destacar que educação não é monopólio do Estado, sendo, destarte, um direito de a iniciativa privada exercê-los nos moldes legais impostos pela legislação atual. É certo, ainda, que se trata de serviço público ainda quando desempenhada pelos particulares e que, por este motivo, são subordinadas a um regime jurídico especial.
Em linha contrária, Sarmiento Garcia sustenta que a educação, originalmente, é um serviço privado no qual são estendidos algumas regras públicas. Sempre o foi historicamente, porém com a ascensão do Estado social passou a integrar a estrutura pública do Estado sem sê-lo essencialmente. E continua o jurista a sustentar o seu ponto de vista na medida em que afirma que esta atividade (educacional) está inserida dentro do rol das atividades sociais as quais o Estado tomou para si, não sendo, destarte, convenientemente englobar tais serviços sociais ou assistenciais na categoria de serviço público[7].
Para ele, não são considerados serviços públicos, quando do exercício pela iniciativa privada, porquanto seriam serviços não-exclusivos pertencentes ao setor público não-estatal.
Em que pese tal entendimento doutrinário, ainda venho me posicionando no sentido de que é um serviço público, pouco importando se a titularidade e a execução permanecem em poder do Estado. Aliás para sustentar o ponto focal do trabalho é indispensável que se amolde a concepção de serviço público, ainda que impróprio – na visão clássica de Hely - ou de setor de serviços não-exclusivos do Estado – na visão moderna do Plano diretor do Município de São Paulo – mas o certo é que para viabilidade do seu exercício pela iniciativa privada é requisito essencial a autorização ou a concessão para o seu funcionamento.
- Aplicabilidade do princípio da subsidiariedade na Educação
Subsidiariedade significa afastamento primário do exercício de uma faculdade legal. Subsidiariedade na educação importa reconhecer que ao Estado carece a primeira intervenção estatal no setor, isto não quer dizer que a etapa educacional deve ser transferida para outra pessoa, mas reconhecer que o primeiro comportamento educacional recai sobre a família, para depois se insurgir nas sociedades intermediárias e, ao final, sobre o Estado.
Inicialmente a educação compete à própria família em prioridade à sociedade e ao Estado.
Pela Declaração Universal dos Direitos do Homem, “A família[8] é o núcleo natural e fundamental da sociedade e tem direito à proteção da sociedade e do Estado (artigo XVI, 3º).
A família entidade jurídica e social mais próxima do cidadão tem a função primária de tracejar os primeiros passos na educação sendo, destarte, insubstituível pelo Estado ou pela própria sociedade. Os ideais de certo e errado, no primeiro instante de vida, são repassados pela família.
Desta concepção, decorrem quatro reconhecimentos da subsidiariedade do Estado na educação dos seus membros: 1) competência originária da família; 2) reconhecimento jurídico do ensino doméstico pela família; 3) outorga aos pais de escolherem não só a escola como o tipo de educação que desejam para os seus filhos aliando-se àquilo já ensinado no seio doméstico e; 4) permitir e exigir às famílias a participação ativa no processo educacional, não apenas na colaboração material, mas na elaboração e orientação pedagógica e curricular.
Em seguida, vem o papel da sociedade intermediária no processo educacional do seu membro.
Como sociedade intermediária vem à própria escola, instituição subsidiária e complementar à família.
Há uma expressão corriqueira no mundo social no qual se afirma, com propriedade, que a escola é a segunda casa do cidadão. É na escola que boa parte dos seus relacionamentos sociais vão se formar. É na escola onde haverá a integração deste aluno no meio social e político. É na escola onde todas as manifestações de aprendizagem vão ser exteriorizadas com absoluta liberdade para criar.
Portanto, nesta segunda etapa, a escola funciona como fator de motivação ao desenvolvimento intelectual e pessoal do aluno capaz de libertar do mundo familiar e restrito expandido seus conceitos e visão mundial.
O Estado, nesta segunda etapa, deve fomentar a liberdade de criação, a liberdade de orientação pedagógica, criação de escolar privadas e até auxílios econômicos para favorecer a diversidade de conhecimento cultural. A propósito, deve permitir à família a escola da escola que melhor se amolde ao seu grau cultural.
Por fim, vem à atribuição do Estado com o dever de promover o livre exercício dos direitos educativos, zelando pela educação e sua qualidade de ensino.
Deve, ainda, assegurar a liberdade de ensino seja por meio do pluralismo de escolas e de projetos educativos, seja por meio de projeto educativo que exija a participação construtiva de todos (família e sociedade).
Outro ponto que deve ser abordado pelo Estado, na aplicação da subsidiariedade, é a gestão democrática com a participação de pais, alunos, professores, agentes escolares, membros da sociedade civil e demais interessados. Assembléias participativas abertas ao público realizam fóruns de discussão e aprimoramento da função educacional do Estado trazendo inovações e alternativas a antigos problemas.
Dessa forma, deve o Estado atuar de forma subsidiária onde não haja iniciativas ou onde esta seja insuficiente, mas, para que isto acontece, é preciso fortalecer os demais seguimentos família e sociedade para que participem cada vez mais nos projetos escolares e assim, no futuro longínquo, possa o Estado outorgar por completo à iniciativa privada a educação nacional.
Mas, enquanto isso não é possível, busquemos integrar os mecanismos existentes, como possibilidade de parceiras público-privadas na rede educacional, para fomentar o seu desenvolvimento.
A exemplo de conquistas da implementação da subsidiariedade do Estado no papel educacional tem-se os Estados Unidos da América por meio do método da school choice (voucher schools, magnet schools e charter schools). Na voucher schools, são escolas públicas geridas pela iniciativa privada, tem autonomia pedagógica, curricular e de gestão. A voucher schools corresponde a entrega de um vale do governo para a família escolher a escola que melhor se adéqüe, Trata-se de escola privada paga com recursos públicos. Quanto melhor é a escola, mais será escolhida pelas famílias e mais receberá recursos públicos fomentando, ainda mais, a qualidade do seu ensino. E, por fim, a magnet schools, embora seja inteiramente pública, tem uma grade curricular bem específica que acaba por atrair jovens alunos interessados naquela grade curricular.
São casos em que a iniciativa privada se emerge no cenário público determinando as diretrizes escolares com o objetivo de melhorar a qualidade de ensino, de gestão e pedagógica. É a participação direta da família deixando, para o Estado, aspectos de menos importância. É a efetivação real da subsidiariedade para o Estado onde a família e a escola assume o papel importante para a definição da estratégia educacional.
4. Concessão especial na educação municipal
Admitir a parceria público-privada na linha do serviço público educacional poderia, realmente, ser uma das formas mais condizentes com a realidade jurídica para melhorar a prestação do serviço, sob o ponto de vista da infraestrutura e qualidade de ensino. Entretanto, para decidirmos pela aplicabilidade integral da lei nº 11,079/2004, indispensável se faz refletir sobre os aspectos controvertidos e eventuais impedimentos legais para a sua concretização.
Nesta linha, quando se questiona o serviço público, é preciso, inicialmente, distinguir as gestões as quais poderão ser delegadas à iniciativa privada em forma contrataual.
Com efeito, a gestão de um serviço público é dividida em gestão estratégica, a qual estabelece metas, direção e serviço, a gestão operacional, a qual decide os processos de otimização, de logística e de resolução de conflitos, e a gestão de execução, na qual objetiva a concretização do resultado, ou seja, o próprio serviço.
Com relação à gestão estratégica, esta foi competida à União, de forma legislativa privativa, consistente em editar leis capazes de regular a matéria educacional. Sobre esta forma de gestão, não admitiria qualquer delegabilidade porquanto decorrente de ato próprio do Estado e impassível de transferência à iniciativa privada.
No tocante à gestão operacional, em que é outorgada aos órgãos públicos afetos à Administração direta (como secretarias estaduais e municipais), é possível se pensar na delegabilidade para iniciativa privada, resguardando, por outro lado, eventual exercício de poderes próprios do Estado.
Por fim, com relação à gestão executória, ou seja, aquela que coube aos profissionais da educação, como professores e diretores, que formam a base da estrutura educacional nacional, por importar a execução do serviço em si mesmo não se discute a inviabilidade de delegação, a propósito, como ocorre em demais áreas estatais.
A rigor, quando o artigo 206, inciso VI, da Constituição Federal dispõe que um dos princípios obrigatórios é a gestão democrática do ensino público, isto representa muito mais do que a simples participação da sociedade civil e de pais e alunos, mas, que o ensino é público no sentido de ser assegurado a qualquer pessoa indistintamente, pouco importando se é executado diretamente pelo próprio Estado, em forma centralizada ou pela iniciativa privada em forma descentralizada.
Outrossim, não há qualquer óbice à concessão deste serviço à iniciativa privada, em que pese entendimento contrário[9], porquanto para o usuário final, no caso, o destinatário da prestação do serviço educacional, seja ele fundamental ou médio, ainda sim será gratuito. Gratuito no sentido estrito da palavra, ou seja, o usuário não dispenderá absolutamente nenhum recurso posterior para o gozo da prestação do serviço pelo parceiro privado. A propósito, a Administração Pública, como usuária indireta, realizará o dispêndio necessário para custear o serviço prestacional.
Ao invés de realizar a atividade de forma centralizada e, portanto, com gastos mais elevados e eficiência reduzida, delegará tal prestação e administração operacional e executória ao parceiro.
Pensar, hoje, que o serviço educacional é gratuito, em absoluto, é uma falácia constitucional já que parcela dos recursos tributários auferidos pelo sistema de arrecadação é destinado ao custeio e manutenção da rede educacional. Gratuito, sim, para o usuário direito, sem cobranças de taxas, preços públicos ou qualquer outra forma remuneratória, à exceção dos impostos, para o ingresso e obtenção do serviço.
Sendo assim, o usuário continuaria a gozar da prestação do serviço sem desembolsar, diretamente para o concessionário, qualquer remuneração, já que esta acaba, por final, sendo paga pela própria Administração Pública.
Portanto, quando se pensa em descentralizar a prestação desse serviço público altamente composto (multiplicidade de objetos), imagina-se na própria concepção da parceira público-privada.
Nesse rumo, os contratos de parceria importam multiplicidade de objetos em sua execução como, de fato, ocorre na prestação do serviço educacional. Para tanto, tem-se a execução do serviço, em si, a compra de materiais permanentes de consumo e de investimento, a gestão de pessoal, a organização interna da escola, gestão orçamentária e demais assuntos afetos à área educacional. Isto representa dizer que, tipicamente, o contrato escolar é passível de se enquadrar na logística dos objetos compreendidos pela lei das parcerias.
Partindo dessa conclusão, a modalidade de concessão administrativa é a que melhor se amolda às exigências legais.
Sendo assim, para o publicista Carlos Ari Sundfeld “A concessão administrativa de serviços públicos é aquela em que, tendo por objeto os serviços públicos a que se refere o art. 175 da CF, estes sejam prestados diretamente aos administrados sem a cobrança de qualquer tarifa, remunerando-se o concessionário por contraprestação versada em pecúnia pelo concedente (em conjunto, ou não, com outras receitas alternativas). Nesse caso, embora os administrados sejam beneficiários imediatos das prestações, a Administração Pública será havida como usuária indireta, cabendo a ela os direitos e responsabilidades econômicas que, de outro modo, recairiam sobre eles[10]”.
Sob esta ótica, destaca-se o caso em que, por exemplo, um determinado município pretenda a instalação de uma nova escola municipal para ampliar a rede educacional fundamental, em nível integral, não dispondo de recursos orçamentários para a construção e operação deste novo estabelecimento de ensino moderno e equipado, e, por outro lado, não havendo auto sustentabilidade econômica do projeto, seja pela certeza demanda, seja pelo caráter gratuito prestacional. No caso, ainda, acrescenta-se o dado de que não é possível a aquisição direta do serviço por meio de escolas privadas, que, em decorrência do custo local, inviabiliza o acesso de diversos munícipes à prestação pública.
Neste caso, pode-se sustentar a utilização do modelo da concessão administrativa, remunerando-se o concessionário que assuma a construção e operação do novo modelo educacional mediante a previsão contratual.
Em contrapartida aos investimentos e obras exigidas para a construção e gestão operacional e executória da escola municipal, aquisição das instalações e manutenção dos serviços, será devida uma remuneração paga a todo empreendedor de modo que o Poder Público asseguraria ao concessionário, a longo prazo, uma forma bastante eficiente de se ressarcir pelos custos dos investimentos, além de auferir renda satisfatória com vista à eficiência.
Dessa forma, o usuário não seria onerado com o custo da construção, manutenção e continuidade da prestação do serviço educacional medida esta que já estaria abraçada no recolhimento dos tributos devidos para a manutenção do ensino fundamental na forma atual.
Assim, o Estado não precisaria, também, comprometer a balança fiscal orçamentária com o investimento de implantação do serviço, nem prejudicaria o parceiro privado que, ao longo do contrato, teria o capital privado investido amortizado, em que pese à assunção dos riscos econômicos da demanda – maior ou menor quantidade de usuários e outros pertinentes ao vínculo contratual – de forma compartilhada.
Além dessa forma completa de concessão administrativa, também existe a possibilidade de o parceiro privado assumir o comando administrativo da escola, isto é, na tentativa de se obter maior eficiência e economicidade, sobretudo deste serviço público, outorgaria ao parceiro privado tão-somente a administração das escolas públicas.
Semelhante ao que acontece no terceiro setor, porém não se confundindo com este, a gestão da escola passaria, por meio do contrato de concessão administrativa, ao parceiro privado o qual, na assunção da administração local, com autonomia gerencial, poderia realizar pagamentos, adquirir equipamentos e proceder às mudanças estruturais necessárias para o desenvolvimento escolar. Em contrapartida, receberia o preço semiprivado do parceiro público para fazer frente às despesas concretizadas sem onerar o cofre público com novas instalações.
A propósito, a assunção da gestão executória implicaria, em princípio, menores custos ao Estado porquanto os investimentos realizados seriam de pequena monta[11] atingido, não a expansão da infraestrutura, mas o aperfeiçoamento do pessoal objetivando o atingimento do nível de excelência.
Assim sendo, é certa a diagramação desenhada por Fernando Abrucio[12]. A rigor, a pesquisa vai à temática de que o sistema educacional atual de duplicidade de redes não dialoga entre si e que a ausência de soluções práticas para o problema orçamentário e de gestão escolar comprometem à qualidade de ensino e maquiam os números estatísticos.
Nesta linha de raciocínio, debate à importância da ruptura do modelo centralizador do Estado em que o Poder Público assume papel de gestor estratégico, operacional e executivo. Esse comportamento impede o desenvolvimento criativo educacional e assola o sistema. É por isso, que a parceria público-privada, na modalidade administrativa, se faz indispensável para tracejar novos horizontes na ciência educacional capazes gerir a coisa pública com mais eficiência e redução de custos.
A indispensabilidade da educação, como móvel formador do conceito da dignidade humana, carece de tempo e, por isso, demanda maior esforço do gestor público em assumir um papel proativo do cidadão e descentralizar atividades as quais, embora sejam primordiais à sociedade, não são de exclusiva e única responsabilidade do Estado.
5. Paralelo do direito norte-americano
Paralelamente ao direito brasileiro, o direito estrangeiro se desenvolveu criando novas formas de liberalismo educacional, descentralização administrativa e compartilhamento de responsabilidade social.
Nesse sentido, por exemplo, nos Estados Unidos da América surgiu a charter schools em 1991 no Estado de Minnesota.
Essencialmente, a charter schools é uma escola píblica que funciona com base em contrato firmado entre professores, pais e membros da comunidade que ficam responsáveis pela organização da escola e as autoridades públicas que estabelecem um tempo determinado com exigências mínimas de metas de desempenho[13].
Representa a participação ativa da sociedade escolar na medida em que os pais assumem o comando de uma escola pública já existente transformando-a em charter schools ou constroem uma nova escola.
Trata-se, na verdade, de uma gestão privada de uma escola pública em que se busca atingir determinados resultados.
Entretanto, em que pese à existência crescente das charters schools, no sistema norte-americano de ensino, existem, também, outras modalidades consistentes nas escolas opt out, escolas domésticas, escolas de contrato ou programas de livre escolha[14].
Essa forma de gestão tem assegurado economia aos cofres públicos na medida em que um aluno da rede estadual custa em média U$ 7.000,00 anual por aluno ao passo que o voucher confere em média U$ 3.500,00, anual, por aluno.
Nesse sentido, James VonderHaar defende a expansão da charter schools em todo país Norte-Americano: “The evidence is in: If your goal is efficiency and saving tax dollars, K-12 education voucher programs are an astounding success. Florida’s voucher program, for example, costs $3,950 per student, compared with a public school system that spends $7,000 per pupil. Surely even the efficiency of the free market can’t make up for a 44 percent funding deficit, right? Wrong: A Northwestern University study found no difference between achievement in students attending schools through voucher programs and those attending public schools. Similarly, the U.S. Department of Education reports that students in Washington, DC’s high-profile Opportunity Scholarship Program kept up with their peers in public schools despite the voucher programs receiving only 56 percent as much per-pupil funding. This should scarcely surprise us, as monopolies rarely produce good results. Institutions that don’t have to worry about going out of business tend to become lax and grow bloated, sucking up increasing amounts of cash while delivering substandard products. With numerous states in dire budgetary straits, monopoly prices are the last thing they can afford to pay.Unfortunately, state governments seem reluctant to reform one of the most widespread and inefficient monopolies since the days of the robber barons: the public schools. Instead they have overwhelmingly sided with entrenched interests within the public school system over parents and citizen advocacy groups who want the biggest bang for their tax buck. The top spending item in nearly every state is education. California, for example, spends 55 percent of its state budget for that purpose. If California adopted a universal voucher program with funding similar to Washington, DC’s limited program, it could lop off nearly a quarter of its state budget. In a time of exploding state budget deficits, it makes sense to consider measures proven to cut costs and retain quality. Creating and extending voucher programs can be invaluable in getting state budgets out of crisis while providing children with the best education possible. The following articles and studies offer considerable proof of the efficiency of voucher programs[15]”.
Em que pese à posição vanguardista do cronista Americano, é importante destacar que existem tanto pontos favoráveis a tal técnica como pontos desfavoráveis. A propósito, destaco como pontos favoráveis: 1) os pais podem escolher para onde enviar seu filho para a escola de acordo com critérios de melhor desempenho e 2) as escolas com baixo desempenho serão forçadas a melhorar sua estrutura e qualificação dos profissionais para não perder os financiamentos.
Dessa foram, embora as políticas de escolha de escola pública, como charter schools sirvam a um propósito semelhante, as escolas privadas acabam por ter mais flexibilidade em termos de pessoal, orçamento, currículo, padrões acadêmicos e sistemas de prestação de contas do que até mesmo as charter schools, entretanto, sob o ponto de vista da eficiência, essa flexibilidade acaba por promover um melhor ambiente para a concorrência de mercado e redução de custos.
Entre os pontos negativos se destacam: 1) a migração de alunos de uma escola pública para escolas particulares não vai implicar na redução automática dos custos da rede pública, mas, ao contrário, vai impactar na queda orçamentária da escola pública à medida que os alunos saem; 2) os incentivos do governo para as escolas religiosas privadas acabam por violar a separação entre Igreja e Estado.
Sendo assim, concluem os opositores, que os efeitos positivos da concorrência escolar sobre o desempenho dos alunos acabam por se tornarem exagerados e um tanto nocivos aos proponentes.
6. Conclusão
A situação educacional brasileira demanda maiores esforços no rumo à melhoria da prestação do serviço público e maior inserção de pessoas a fim de alavancar o desenvolvimento do país. A permanência na forma em que se encontra, sem alternativas jurídicas capazes de fazer frente à problemática da eficiência de gestão pública impede a expansão setorial do ensino seja na abrangência seja na qualidade.
A fim de buscar alternativa possível para introduzir à gestão privada, como ocorre em países desenvolvidos, a exemplo dos Estados Unidos da América, com sistema de gestão compartilhada, como ocorre na choice schools, assegura um passo à modernidade e ao rompimento de práticas até então totalmente ineficientes.
Essa é a ideia de introduzir a roupagem da parceria público privada na área de educação com o objetivo de garantir eficiência na administração escolar, como por outro lado, a expansão do setor com níveis de educação de qualidade.
Esse instrumento jurídico, apto a ser introduzido na forma de delegação do serviço público, focado, sempre, na questão da subsidiariedade do Estado, vai permitir à iniciativa privada os investimentos necessários para promover a educação em todos os níveis e garantir, por outro lado, a generalidade.
Viável juridicamente a parceria público-privada no campo educacional dependerá, tão-apenas, de rompimento da prática atual e coragem de implantar e gerir este novo projeto de parceira.
A exemplo de rompimento do sistema anterior ineficiente nos Estados Unidos da América foram as charter schools surgidas na década de 1990, mas precisamente em 1992. A rigor, a explicação para o seu sucesso está na autonomia dos professores, na liberdade de escolha dos pais e na avaliação externa, justamente porque o capital público, na mão dos particulares, acabam por fomentar a concorrência entre o público e o privado forçando à melhoria da escola a fim de captar mais alunos e, portanto, mais investimentos.
Nisso muito se assemelha com o sistema de parceira, instituída pela lei nº 11.079/2004 em que transfere ao concessionário a prestação do serviço público educacional focado em metas de desempenho e compartilhamento de riscos e ganhos.
Digamos, portanto, que a parceria público-privada na educação é o primeiro passo que do infante à caminhada e que, posteriormente, em pé poderá correr em breve em rumo a uma educação de qualidade focada no desenvolvimento educacional.
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