4 - CONCLUSÕES
As disposições do Estatuto da Cidade, referentes à gestão democrática das cidades, estão diretamente relacionadas com a democracia participativa acolhida no texto de nossa Constituição vigente.
Muito mais do que simples fundamento político, o texto constitucional deve funcionar como verdadeiro norteador do processo interpretativo do Estatuto da Cidade, bem como da legislação que lhe venha complementar. Somente assim será possível a superação de uma visão conservadora dos instrumentos de participação direta do povo nos negócios do governo e que, via de regra, supervalorizam a representação, em detrimento direto da soberania popular.
Se nossos olhos, ao se deitarem sobre as normas que implementam a gestão democrática das cidades, estiverem devidamente embargados pelo espírito da Constituição-cidadã de 1.988, certamente extrairemos do Estatuto a máxima efetividade que se espera de suas disposições, fazendo jus às expectativas que, durante anos, cercaram os debates sobre a tão aguardada lei de desenvolvimento urbano.
Quiçá assim seja.
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NOTAS
1 In: Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 130-132.
2 In: Os poderes administrativos e as relações jurídico-administrativas, p. 79.
3 Op. cit., p. 130
4 In: Estado, Governo, Sociedade, p. 135.
5 In: O futuro da democracia, p. 21.
6 Op. cit., p. 30.
7 In: A democracia e suas dificuldades contemporâneas, p. 255.
8 Bobbio, com maestria, resume a questão da legitimação do poder: "O problema da justificação do poder nasce da pergunta: ''Admitido que o poder político é o poder que dispõe do uso exclusivo da força num determinado grupo social, basta a força para fazê-lo aceito por aqueles sobre os quais se exerce, para induzir os seus destinatários a obedecê-lo?''" (Estado, Governo, Sociedade, p. 86).
9 In: Teoria do Estado, p. 349-350.
10 Karina Brunet, Crise do Estado: participação e solidariedade, p. 207.
11 In: A democracia representativa está morta..., p. 20.
12 In: Formas de participação política, p. 137.
13 Fábio Wellington Ataíde Alves, Os 500 anos de participação popular no Brasil, p. 203.
14 Paulo Bonavides, Teoria do Estado, p. 351.
15 Roberto Amaral, ob. cit., p. 49.
16 Diversos autores fazem questão de reafirmar que a adoção de mecanismos diretos de participação popular não implica no completo abandono da representação: Paulo Bonavides, Teoria do Estado, p. 354; Maria Victoria de Mesquita Benevides, A cidadania ativa, p. 44-45, José Afonso da Silva, Curso..., p. 145; Laís de Almeida Mourão, Gestão municipal democrática, p. 44. Norberto Bobbio, com acuidade, observa que ambas as "modalidades" de democracia têm a mesma origem: "...à parte o fato de que o exercício direto do poder de decisão por parte dos cidadãos não é incompatível com o exercício indireto através de representantes eleitos, como demonstra a existência de constituições como a italiana vigente (que previu o instituto do ''referendum'' popular, embora apenas com eficácia ab-rogativa), tanto a democracia direta quanto a indireta descendem do mesmo princípio da soberania popular, apesar de se distinguirem pelas modalidades e pelas formas com que essa soberania é exercida" (In Liberalismo e Democracia, p. 34).
17 Roberto Amaral, ob. cit., p. 20.
18 Anderson Sant''Ana Pedra, Na defesa de uma democracia participativa, p. 04. No mesmo sentido, Paulo Bonavides, Teoria constitucional da democracia participativa, p. 283.
19 Advogamos, aqui, concepção segundo a qual não há em um texto constitucional disposições não jurídicas. Tudo o que nela está contido deverá ter, em maior ou menor grau, aplicabilidade jurídica, inclusive o que constar de seu preâmbulo. Nesse sentido, Paulo Bonavides: "O Preâmbulo é, por conseguinte, a diretriz normativa e espiritual da unidade da Constituição. Nele o constituinte de primeiro grau fixou, em termos absolutos e irrefragáveis, a linha de valores que hão de reger o ordenamento" (Ibidem, p. 40).
20 Ibidem, p. 301.
21 Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Parcerias na Administração Pública, p. 23.
22 Luiz Cláudio Portinho Dias, A democracia participativa brasileira, p. 04.
23 Nesse sentido, Paulo Bonavides, Teoria do Estado, p. 364.
24 José Horácio Meirelles Teixeira, Curso de Direito Constitucional, p. 462, onde arremata: "Logo, a primeira conseqüência do princípio democrático será, realmente, a necessidade de tornar, tanto quanto possível, efetiva, real essa '' identificação'' entre governantes e governados, vale dizer, ''tornar mais ampla possível a participação do povo no governo''". Aliás, como anota Bobbio, a dicotomia Estado-sociedade civil nem sempre foi uma realidade: "A idéia de que a sociedade civil é o anteato (ou a contrafação) do Estado entrou de tal maneira na prática cotidiana que é preciso fazer um grande esforço para se convencer de que, durante séculos, a mesma expressão foi usada para designar aquele conjunto de instituições e de normas que hoje constituem exatamente o que se chama de Estado, e que ninguém poderia mais chamar de sociedade civil sem correr o risco de um completo mal-entendido" (In Estado, Governo, Sociedade, p. 49).
25 Gustavo Henrique Justino de Oliveira, As audiências públicas..., p. 274.
26 Nesse sentido, Maria Victoria de Mesquita Benevides, A cidadania ativa, p. 13; Roberto Amaral, A democracia representativa está morta..., p. 50.
27 In: Na defesa de uma democracia participativa, p. 06.
28 In: Gestão municipal democrática, p. 20.
29 A constatação de que os mecanismos de participação popular em nossa Constituição Federal referem-se apenas à função legislativa e à administrativa não seria de causar espécie, se considerarmos as características da função jurisdicional e a participação, no processo, garantida pelo contraditório, dos atingidos pelo provimento jurisdicional. Entretanto, sem entrarmos na discussão a respeito da revogação das decisões judiciais pelo voto popular ou de outros mecanismos de influência direta da população no conteúdo das decisões judiciais, é espantoso que o texto constitucional não faça qualquer referência à participação popular no desempenho da atividade administrativa pelo Poder Judiciário. Luís Roberto Barroso é incisivo ao tratar do tema: "Durante os trabalhos da Assembléia constituinte, manifestei meu entendimento de que era por todas as razões lamentável que o Projeto de Constituição da Comissão de Sistematização houvesse excluído do Conselho Nacional de Justiça - órgão ao qual se atribuía o controle da atividade administrativa e do desempenho dos deveres funcionais do Poder Judiciário e do Ministério Público - a participação de membros indicados pelo Congresso Nacional e pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. A verdade, no entanto, é que o resultado foi ainda pior: o texto aprovado em plenário, e que se converteu na Constituição em vigor, simplesmente eliminou a existência do Conselho Nacional de Justiça" (In: O Direito Constitucional e a efetividade...p. 134). Sobre o tema, ver interessante artigo de Marcelo Semer, intitulado Para abrir as caixas pretas, no Boletim da Associação Juízes para a Democracia. São Paulo: AJD, ano 6, nº 31, jan./mar.2003, p. 02.
30 Maria Victoria de Mesquita Benevides, A Cidadania ativa, p. 20.
31 Adilson de Abreu Dallari, Os poderes administrativos..., p. 82.
32 Laís de Almeida Mourão, Gestão municipal democrática, p. 20: "De fato, nossos constituintes não passaram ao largo das tendências do mundo ocidental, que caminha para a conclusão da síntese entre a democracia representativa e a direta na busca de superação da dicotomia Estado/Sociedade Civil. Estados ocidentais como Espanha, Suíça, França, Itália e Grécia, por exemplo, têm incorporado a seus estatutos políticos mecanismos próprios de participação direta do cidadão no universo político administrativo."
33 Fábio Konder Comparato, Direito Público: estudos e pareceres, p. 19: "A relevância da atuação administrativa do Estado Social é um fato sobejamente conhecido. Convém, no entanto, advertir para a falsa dicotomia que se procura hoje articular, no tocante à distribuição eqüitativa do bem-estar social, entre o estatismo e o privatismo. O princípio da participação popular permite evitar esses extremos. Introduzindo uma linha de ação mais democrática na administração da coisa pública".
34 Washington Peluso Albino de Souza, Democracia e exclusão social, p. 504. Convém frisar, todavia, que a positivação de instrumentos jurídicos de participação não basta para que esta ocorra, como bem observa Paulo Modesto: "É ingenuidade supor que o incremento da participação popular na administração pública possa ser isolado da questão da participação popular nos demais setores do Estado ou reduzido a uma questão meramente jurídica, relacionada unicamente à definição de instrumento normativos de participação. A participação popular é sobretudo uma questão política, relacionada ao grau de desenvolvimento e efetivação da democracia. O aparato jurídico é incapaz de induzir a participação popular; mais ainda, freqüentemente cumpre papel inverso, dificultando a participação, estabelecendo mecanismos de neutralização e acomodação extremamente sutis." (In: Participação popular..., p. 03).
35 Gladston Mamede, Hipocrisia: o mito da cidadania no Brasil, p. 227.
36 Luis Roberto Barroso, O Direito Constitucional e a efetividade de suas normas, p. 128.
37 Juarez Freiras, O intérprete....p. 234.
38 In: Os princípios jurídicos..., p. 205.
39 Juarez Freiras, op. cit., p. 230.
40 In: Princípio da proporcionalidade..., p. 269.
41 In: A Cidadania ativa, p. 20, onde a renomada professora arremata com maestria: "Já o pressuposto dos que são contra a participação popular na esfera legislativa é o da soberania parlamentar - segundo a qual o Legislativo não precisa obedecer a vontade popular (no extremo limite, essa posição termina por negar a própria idéia de representação, da nação ou do povo; nesse sentido, os representantes são eleitos para exprimir a vontade própria, a deles, e não a de seus supostos representados)".
42 In: Direito à cidade, p. 118.
43 In: Gestão democrática..., p. 323-324.
44 Carlos Ary Sundfeld, O Estatuto da Cidade...p. 57.
45 In: Gestão municipal democrática, p. 17.
46 In: O que é poder local, p. 11.
47 In: A Democracia representativa...p. 52.
48 Liana Portilho Mattos, Diretrizes gerais, p. 95.
49 Idem, Da Gestão democrática da cidade, p. 306-307.
50 In: O Tratamento Constitucional...p. 63.
51 Idem, Novas Perspectivas...p. 275.
52 Jacintho Arruda Câmara, Plano Diretor, p. 318.
53 Raquel Rolnik, Estatuto da Cidade, p. 115.
54 Jaqueline Menegassi e Letícia Marques Osório, Estudo de impacto de vizinhança, p. 250.
55 In: Direito urbanístico brasileiro, p. 97.
56 In: Direito administrativo, p. 192.
57 In: Do Plano Diretor, p. 271.
58 In: Direito urbano-ambiental brasileiro, p. 255. Em sentido contrário, ver os posicionamentos de Diógenes Gasparini, O Estatuto da Cidade, p. 198; e Maria Paula Dallari Bucci, Gestão democrática da cidade, p. 335, embora ressaltando a falta de base jurídica do veto.
59 In: Do Plano Diretor, p. 268.
60 In: A inconstitucionalidade das leis, p. 68-69. No mesmo sentido Luís Roberto Barroso, Interpretação e aplicação da Constituição, p. 80.
61 In: Princípios constitucionais...p. 09.
62 In: Noções gerais acerca do processo..., p. 250.
63 Esta premissa não norteou a criação do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, através da Medida Provisória nº 2.220/01. Ali se atribuiu ao Presidente da República o poder de estruturar o Conselho e determinar até mesmo a forma de escolha de seus membros.
64 In: Informação e participação...p. 217.
65 In: Do plano diretor, p. 271.
66 In: Direito urbano, p. 142.
67 In Gestão democrática da cidade, p. 331. Em sentido contrário, Regis Fernandes de Oliveira, Comentários ao Estatuto da Cidade, p. 110.
68 In: Direito Ambiental, p. 296.
69 In: Instrumentos da administração consensual...p. 04.
70 Maria Paula Dallari Bucci também inclui como hipótese de consulta pública obrigatória aquela prevista no artigo 37, parágrafo único do Estatuto (In: Gestão democrática da cidade, p. 335). Nos parece que não se trata de consulta ao público, mas sim de consulta do público com relação aos documentos integrantes do EIV.
71 Lúcia Valle Figueiredo, Instrumentos da administração consensual..., p. 06.
72 Maria Paula Dallari Bucci, op. cit., p. 336.
73 José Afonso da Silva, Direito Urbanístico Brasileiro, p. 85.
74 Em sentido contrário, Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Do Processo Legislativo, p. 203; Maria Paula Dallari Bucci, op. cit, p. 337.
75 Nelson Saule Júnior, Novas perspectivas..., p. 257.
76 Regis Fernandes de Oliveira, Comentários ao Estatuto da Cidade, p. 23.
77 Vide, sobre o tema, José Afonso da Silva, Direito Urbanístico brasileiro, p. 136 ss.
