Questão recorrente que tem se observado em processos que tramitam nas seções judiciárias da Justiça Federal do Brasil envolve a demarcação ou, mais precisamente, a inexistência de demarcação de terrenos de marinha quando se está em discussão a prática de crimes ambientais no interior e no entorno dessa categoria de bens de propriedade da União.
As dificuldades operacionais que as Superintendências do Patrimônio da União nos Estados enfrentam para atualizar os registros dessas demarcações ao longo do litoral brasileiro repercute, gravemente, na esfera administrativa, quando se tem em mente a regularização das inscrições das ocupações desses bens da União, e nas instâncias judiciais, quando a delimitação geográfica é imprescindível para a constatação de crimes ou infrações administrativas ambientais praticados nessas áreas.
Na maioria das vezes, os crimes praticados nos terrenos de marinha constituem-se em desmatamentos de manguezais para a exploração das mais variadas atividades humanas, em afronta à legislação protetora desses ecossistemas, o que justifica não só a atuação dos órgãos ambientais por meio da apuração e responsabilização administrativa dos infratores, mas também o ajuizamento de ações pelo Ministério Público Federal com vistas à responsabilização cível e criminal por essas condutas.
Ocorre que as investidas tanto da administração pública quanto do Ministério Público Federal para responsabilizar aqueles que desmatam a vegetação de manguezais sem autorização ou quando o fazem exorbitando-a, ficam prejudicadas muitas vezes pela falta de demarcação desses terrenos de marinha e, consequentemente, pela dificuldade de medição/quantificação das áreas desmatadas, indispensável, por exemplo, para a definição de valores de multas a serem aplicadas pelo agente autuante.
Num cenário ideal ou mais próximo da realidade, seria necessário que as SPU´s dos Estados procedessem a atualização das demarcações dos terrenos de marinha sob suas jurisdições para que qualquer questão posta em discussão a respeito dessas áreas da União, não só as ambientais, pudessem ser resolvidas conhecendo-se os seus limites e confrontações e evitando imprecisões e divagações que só favorecem àqueles que ilicitamente delas se utilizam.
A demarcação dos terrenos de marinha com base na linha de preamar média de 1831, conforme estabelecido no art. 2º, do Dec. nº 9.760, de 05, de setembro de 19461, obviamente não condiz com a realidade atual em razão de transformações geográficas significativas provocadas por crescentes ocupações humanas nessas áreas litorâneas (aterramento de manguezais e lagoas, destruição de dunas, linhas costeiras redesenhadas etc).
Aterros e desmatamentos são os fatores principais de alteração substancial das características naturais dessas áreas que outrora poderiam ser conceituadas como terrenos de marinha, segundo a definição legal, sendo certo que muitas delas, hoje, nem de longe poderiam mais assim ser caracterizadas por absoluta impossibilidade de subsunção da realidade geográfica atual àquela prescrição legal, ou seja, muitas dessas áreas que eram de fato terrenos de marinha não mais o são, havendo repercussão óbvia dessa transformação no tocante aos aspectos patrimonial, ambiental e fiscal a elas inerentes.
Se por um lado determinadas áreas que antes eram consideradas como terrenos de marinha e tinham a sua titularidade (aspecto patrimonial) vinculada à União, sendo esta, por isso mesmo, a principal responsável pela higidez dos recursos naturais existentes (aspecto ambiental) e também pela regularização das diversas formas de ocupação desses bens imóveis, auferindo receita através do pagamento de foros anuais, taxas de ocupação e laudêmios (aspecto fiscal), ao perderem essa caracterização pelas razões já expostas, faz-se necessário que essa transmudação seja devidamente tratada por quem detém competência para tanto, evitando-se situações comuns de injustiças, imprecisões e indefinições que só fazem complicar qualquer abordagem que se venha a ter sobre essas áreas.
Não se discute aqui, porque não é esse o propósito do artigo, se as demarcações, tão necessárias para os processos de titularização de áreas e para a responsabilização justa e legal de quem degrada o meio ambiente natural nelas existentes, teriam ou terão impacto negativo na receita patrimonial da União decorrente da redução de pagamentos de taxas, foros e laudêmios por força de eventuais descaracterizações dessas áreas como terrenos de marinha, a partir das corretas demarcações.
O direito que a União tem de arrecadar com a cobrança legal pela fruição dos terrenos de marinha por terceiros que detêm o seu domínio útil não é absoluto, incondicional, ou seja, ele precisa ser exercido com base em comprovação documental de ser ela a sua legítima proprietária, o que somente é possível através de uma correta demarcação. Se a demarcação de um determinado terreno de marinha está desatualizada e não corresponde à realidade geográfica atual, ou seja, esse terreno não é mais considerado como tal segundo a legislação vigente, ela precisa ser revista.
Somente com a revisão da demarcação é que se poderá ter certeza quanto ao enquadramento legal ou não da área como terreno de marinha, advindo daí consequências importantes como a possibilidade de regularização da titularidade do bem para a própria União ou para o particular, conforme o caso, a cessação de pagamentos indevidos pelo uso ou ocupação de áreas não mais pertencentes à União por força da demarcação e, por que não dizer, até mesmo o enriquecimento ilícito decorrente de passivos de cobranças escoradas em situações reveladas como irregulares.
Por outro lado, e esses são os casos mais frequentes que permeiam as demandas judiciais ambientais, muitas áreas que hoje são, informalmente, identificadas como terrenos de marinha e, portanto, bens da União (art. 20, inciso VII, CF, c/c o art. 1°, alínea “a” e arts. 2º e 3º, do Dec.-lei nº 9.760/1946)2, não são devidamente demarcados, o que, por certo, não só dificulta a instrução de inquéritos civis instaurados no âmbito do Ministério Público Federal para apuração de ocupações irregulares em áreas de manguezais, como o próprio ajuizamento de ações civis públicas deles decorrentes.
Se é verdade que os terrenos que margeiam os rios nas localidades onde haja influência das marés são de propriedade da União, desde que devidamente demarcados naquela condição estabelecida no art. 2º, caput, do Dec. nº 9.760/1946 (33 metros a partir da linha da preamar média de 1831 em direção ao continente), não menos verdade é que não havendo essa demarcação e consequente registro na SPU, não se pode afirmar, categoricamente, como muitas vezes se vê, que tais terrenos são de propriedade da União.
Ao passo que a propriedade de um bem imóvel de particular se comprova mediante escritura pública registrada em cartório de registro de imóveis, a propriedade do bem da União, ou mais precisamente do terreno de marinha aqui discutido, só se comprova com a regular demarcação e registro tanto no âmbito da SPU quanto pela averbação às margens da matrícula do imóvel no cartório competente.
Além disso, é incontroverso que a União, através dos órgãos competentes para gerir o seu patrimônio, não executa a contento as ações de identificação, demarcação, cadastramento, registro e fiscalização, bem como a regularização das ocupações nos seus imóveis, conforme impõe a lei (art. 1º, da lei nº 9.636/1998)3, havendo, por assim dizer, uma imensa informalidade nessas ocupações associadas a inexistência de demarcações, ou seja, sabe-se, intuitivamente, que muitos desses imóveis ou partes deles são bens da União uma vez que estão localizados em áreas perfeitamente enquadráveis na definição que a lei dá a terrenos de marinha, porém, por falta de demarcação não podem ser regularizados.
Essa realidade ─ inexistência de demarcação de muitos terrenos de marinha ─ é observada com frequência em diversas demandas judiciais que têm por objeto crimes ambientais praticados em áreas da União que não estão demarcadas, dificultando, sobremaneira, a responsabilização pelas condutas delitivas uma vez que a dominialidade é questão importante nesse processo. Dito de outra maneira, a constatação de que houve, por exemplo, supressão de vegetação de manguezal numa determinada área que, supõe-se, seja terreno de marinha porém não haja demarcação e, obviamente, registro desse imóvel na SPU, provoca certa hesitação e insegurança no momento de definir-se a quem imputar a responsabilidade pela prática do crime/infração ambiental.
É que, mesmo havendo responsabilidade objetiva e solidária no tocante às práticas delitivas ambientais, possibilitando que se invista contra qualquer um dos agentes que, por ação ou omissão, tenha dado causa à degradação ambiental e oportunizando-se, assim, um espectro mais amplo de responsabilização e por que não dizer, uma ação mais facilitada para aqueles que detêm competência para apurar e punir agressões ao meio ambiente, fato é que, não se tendo a certeza acerca da dominialidade da área onde praticada a infração ambiental, limita-se a ação fiscalizadora e punitiva do Estado.
Fato muito comum de se observar, por exemplo, é que muitas Ações Civis Públicas são ajuizadas pelo Ministério Público Federal no bojo das quais se apura a prática de crimes contra o meio ambiente em áreas da União, sem que, entretanto, haja a comprovação documental indispensável acerca da dominialidade dessas áreas. É como se houvesse, por assim dizer, uma presunção absoluta acerca das assertivas feitas pelo parquet federal nesse particular, e algumas vezes até pela própria União, através da SPU, afirmando serem os terrenos de sua propriedade, sem, contudo, haver prova constituída a respeito, mesmo porque impossível fazê-lo ante a inexistência de demarcação.
A demarcação de terrenos de marinha é, assim, providência indispensável e deve preceder qualquer ação (administrativa ou judicial) que busque apurar responsabilidade por agressões ao meio ambiente praticadas nos limites geográficos que definem essas áreas da União, sob pena de assistir-se a imputações pouco fundamentadas ou até mesmo injustas, do ponto de vista da delimitação dos danos ambientais, em razão da dominialidade das áreas em que ocorrem.
Tanto nos casos de terrenos de marinha localizados ao longo das praias marítimas quanto naqueles localizados às margens de rios ou quaisquer cursos d`água que sofram influência das marés, verifica-se comumente que as áreas são divididas em duas partes, uma pertencente ao particular e outra à União. Entretanto, não havendo a demarcação precisa da parte que pertence à União, fica difícil e, muitas vezes impossível, identificar se uma determinada agressão ambiental (um desmatamento de manguezal, por exemplo) se deu nos limites da propriedade do particular ou nos limites da área da União, ou ainda, nos dois.
Utilizando-se o exemplo emblemático da destruição de manguezal, algumas situações podem ocorrer e que, a despeito de constituir-se em crime ambiental, deverão ser tratadas diferentemente em função de haver ou não demarcação dos terrenos de marinha: uma primeira situação seria aquela em que havendo demarcação, uma determinada área de manguezal que esteja parte na área da União, parte na do particular, venha a ser destruída por esse último. Nesse caso, o particular seria responsabilizado por sua conduta comissiva porque executou o desmatamento em ambas as áreas, ao passo que a União, por omissão no dever de fiscalizar e cuidar do seu patrimônio, seria responsabilizada por sua conduta omissiva, permitindo que um terceiro ocupasse a sua propriedade de forma irregular, praticando o crime ambiental.
Não se pode perder de vista que a fiscalização dos terrenos de marinha é de responsabilidade da SPU, devendo ela zelar para que sejam mantidas a destinação, o interesse público, o uso e a integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União, conforme estabelece o art. 11, caput, da Lei nº 9.636/19984.
Além do mais, independentemente do sistema jurídico que se queira adotar para a caracterização da responsabilidade civil da administração pública por condutas omissivas que causem danos ao meio ambiente (objetiva ou subjetiva), fato é que ela existe e deve ser apurada em processos que tenham por objeto crimes ambientais praticados em imóveis que pertençam ao seu patrimônio.
Numa segunda situação, havendo a demarcação e o desmatamento sendo feito pelo particular somente na área da União, de igual maneira seriam os dois responsabilizados, o primeiro pela ação e a segunda pela omissão.
Um terceiro caso seria aquele em que, havendo a demarcação e o desmatamento sendo feito pelo particular somente na área que lhe pertence, ensejaria, obviamente e de forma exclusiva a sua responsabilização pela prática delituosa.
Finalmente, nos casos de não haver demarcação do terreno de marinha e independentemente de o desmatamento se verificar em ambas as áreas ou em uma só, qualquer que seja ela (da União ou do particular), apenas o particular, em tese, poderia vir a ser responsabilizado justamente por não se poder constatar, pela falta de demarcação, se a prática do crime ambiental se deu na área supostamente pertencente à União.
Por isso, diante do quadro conhecido de inexistência de demarcações de grandes áreas supostamente tidas como terrenos de marinha associado às práticas reiteradas de crimes ambientais nessas áreas, se sobressai cada vez mais a necessidade de se demarcar esses bens imóveis de propriedade da União, a fim de que os casos concretos que são levados à justiça possam ser corretamente enquadrados numa situação ou noutra e, consequentemente, se possa, com segurança jurídica e de forma justa penalizar aqueles que efetivamente, por ação ou omissão, agridem o meio ambiente.
Essa necessidade premente de demarcação dos terrenos de marinha no Brasil, aliás, fica amplamente demonstrada pelas iniciativas do próprio Ministério Público Federal que, por meio de diversas ações civis públicas ajuizadas perante a Justiça Federal, tem obtido êxito com emanações de ordens judiciais nesse sentido ou mesmo composições com a União com essa finalidade. Exemplo disso é a Ação Civil Pública nº 34841-30.2012.4.01.33005 com trâmite perante a 11ª Vara Federal da Seção Judiciária da Bahia, tendo sido firmado compromisso pelo qual a União, através da SPU/Bahia, se comprometeu a demarcar a faixa litorânea remanescente daquele Estado num total de 1.017 quilômetros, com início de execução em janeiro de 2014, estendendo-se pelo prazo de seis anos, ou seja, até 2020.
Outras ações similares foram propostas perante as seções judiciárias da Justiça Federal de outros Estados, a exemplo da ACP nº 0004423-85.2012.4.03.61036 ajuizada pelo MPF de São Paulo, por meio da qual ficou a União obrigada a demarcar os terrenos de marinha existentes ao longo do litoral paulista, mais precisamente nos municípios de Caraguatatuba, Ilhabela e São Sebastião, num total de 256 km, e a ACP nº 2007.83.00.021238-17, que tramitou na Justiça Federal de Pernambuco.
Embora essas ações tenham por objeto a demarcação dos terrenos de marinha para fins patrimoniais e fiscais (regularização de ocupações, averbações em registros de imóveis e ajustes na receita derivada das cobranças das taxas de ocupação, foros e laudêmios, entres outros), uma conseqüência óbvia advinda das demarcações, ainda que não perseguida pelo MPF ao propor tais demandas, é justamente a possibilidade, a partir de então, de se delimitar as áreas em que são praticadas as agressões ambientais e, identificando os seus reais proprietários ou possuidores, reponsabilizá-los de forma segura e justa.
Notas
1 Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.
Parágrafo único. Para os efeitos dêste artigo a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.
2 Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:
a) os terrenos de marinha e seus acréscidos ;
Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.
Parágrafo único. Para os efeitos dêste artigo a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.
Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.
Art. 20. São bens da União:
…
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
3 Art. 1o É o Poder Executivo autorizado, por intermédio da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a executar ações de identificação, demarcação, cadastramento, registro e fiscalização dos bens imóveis da União, bem como a regularização das ocupações nesses imóveis, inclusive de assentamentos informais de baixa renda, podendo, para tanto, firmar convênios com os Estados, Distrito Federal e Municípios em cujos territórios se localizem e, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei, celebrar contratos com a iniciativa privada.
4 Art. 11. Caberá à SPU a incumbência de fiscalizar e zelar para que sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União, podendo, para tanto, por intermédio de seus técnicos credenciados, embargar serviços e obras, aplicar multas e demais sanções previstas em lei e, ainda, requisitar força policial federal e solicitar o necessário auxílio de força pública estadual.
5 Justiça Federal da Bahia. 11ª Vara – Ação Civil Pública nº 003481-30.2012.4.01.3300.
6 Justiça Federal de São Paulo. 1ª Vara – Caraguatatuba – Ação Civil Pública nº 0004423-85.2012.4.03.6103.
7 Justiça Federal de Pernambuco. 3ª Vara – Ação Civil Pública nº 0021238-84.2007.4.05.8300.
