Sumário: CAPÍTULO i - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 1.1 Considerações preliminares. 1.2 Administração Pública. 1.3 Princípios constitucionais da Administração Pública. 1.4 Probidade e moralidade. 1.5 Improbidade Administrativa. 1.6 Responsabilização pelo ato de improbidade administrativa. CAPÍTULO II - 2. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 2.1 Lei de improbidade administrativa. 2.2 Atos de improbidade administrativa. 2.3 Sujeitos da improbidade administrativa. 2.4 Responsabilidade dos sucessores. 2.5 Perdimento de bens resultantes de enriquecimento ilícito. 2.6 Representação para indisponibilidade de bens. 2.7 Prescrição. CAPÍTULO III - 3. ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE IMPORTAM ERIQUECIMENTO ILÍCITO. 3.1 Enriquecimento ilícito: conceito e abrangência. 3.2 Recebimento de vantagem econômica indevida. 3.3 Percebimento de vantagem para facilitar negócio superfaturado. 3.4 Percebimento de vantagem por subfaturamento. 3.5 Uso em obra ou serviço particular de pessoal e de bens de entidades públicas. 3.6 Recebimento de vantagem por tolerar prática criminosa. 3.7 Recebimento de vantagem mediante declaração falsa. 3.8 Enriquecimento sem causa lícita. 3.9 Exercício de outras atividades profissionais incompatíveis. 3.10 Intermediação para aplicação de verba pública. 3.11 Recebimento de vantagem para prevaricar. 3.12 Apropriação de bens ou valores públicos. 3.13 Uso particular de bens ou valores públicos.
CAPÍTULO I
1. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
1.1.Considerações preliminares
Desde os tempos mais remotos, a sociedade sempre distinguiu os comportamentos humanos em dois blocos antagônicos: o bem e o mal. As virtudes e os defeitos sempre serviram (e ainda servem) para distinguir o joio do trigo e assim garantir a proteção do próprio grupo social.
Esses comportamentos são indissociáveis do grupamento humano, estando o Estado sempre sujeito aos seus efeitos. Talvez seja por isso que grandes filósofos políticos como Maquiavel, Rousseau e Montesquieu sempre fizeram questão de afirmar que nem todos os homens eram bons, e que o Estado sempre estava sujeito a atentados de entes corrompidos e egoístas.
Nas relações entre o homem e o Estado, a probidade, valor positivo, e a improbidade, valor negativo, são elementos de avaliação social tal qual ocorre nas relações pessoais, de modo que ou o agente público atua dentro dos padrões morais e éticos estabelecidos pela disciplina do Estado e, assim, se enquadra no grupo classificado como do "bem", ou ele relega qualquer princípio moral e ético e passa a integrar o pelotão do "mal".
Infelizmente, a última opção torna-se cada vez mais evidente. Com o passar do tempo o homem afastou-se muito de padrões éticos como a honestidade e a honradez, fazendo com que, ao reverso, se aproximasse demasiadamente de um fenômeno chamado corrupção.
A corrupção certamente é o mal que mais aflige a humanidade neste século e está associada à fragilidade dos padrões éticos da sociedade, refletida principalmente na ética do agente público.
Neste aspecto, preocupante é a constatação da existência de acentuada deformação de caráter em muitos dos que ascendem à administração do interesse público. Tal definhamento, em alguns casos, é legado do próprio agente público e precede à investidura na função pública. Em outros, no entanto, é fruto direto da interação com um meio contaminado, o que vem a confirmar elementar regra da natureza [1].
Lamentavelmente, a experiência tem revelado que a reiteração das práticas corruptas leva ao fortalecimento da concepção de que além de inevitáveis, são toleráveis, dando ensejo à institucionalização da corrupção, estágio avançado que dificilmente é revertido.
Para Maquiavel [2], a corrupção era como a tuberculose:
[...] no início o mal é fácil de curar e difícil de diagnosticar. Mas, com o passar do tempo, não tendo sido nem reconhecida nem medicada, torna-se fácil de diagnosticar e difícil de curar. O mesmo sucede nos assuntos de Estado. Prevendo os males que nascem, o que só é permitido a um sábio, estes são curados rapidamente. Mas quando se permite que cresçam, por não havê-los previsto, todos os reconhecem, porém não há mais remédio."
A solução, ao que consta, não depende exclusivamente da edição de leis e de punição rigorosa aos malfeitores. Trata-se de uma questão cultural, de mudança de mentalidade, que deve partir do maior interessado: o povo. A melhor arma para o combate à corrupção é a reprovação popular. É preciso educar o povo e ensiná-lo a amar o coletivo, como bem disse Montesquieu [3]:
Ora, o governo é como todas as coisas do mundo; para conservá-lo, é preciso amá-lo. Nunca se ouviu dizer que os reis não amassem a monarquia e que os déspotas odiassem o despotismo. Assim, tudo depende de introduzir esse amor na república; e é em inspirá-lo que a educação deve estar atenta. Mas existe um meio seguro para que as crianças possam tê-lo: que também os pais o tenham. Normalmente, temos o poder de transmitir nossos conhecimentos a nossos filhos; temos o poder ainda maior de transmitir-lhes nossas paixões. Se isto não acontece, é porque o que foi feito na casa paterna foi destruído pelas impressões de fora. Não é a nova geração que degenera; ela só se perde quando os adultos já estão corrompidos.
Assim educar é evitar que o problema aconteça, que se generalize e se torne sistêmico. Porém, tal tarefa é ainda mais árdua quando a corrupção emana do ápice da pirâmide hierárquica, ou seja, do administrador público, pessoa a quem se confia a gestão do patrimônio coletivo e de quem se espera o máximo de honestidade e dedicação.
Logo, é na atuação do agente público que se concentra a imagem da Administração Pública, estrutura criada para a manutenção do monopólio estatal, cuja definição ver-se-á a seguir.
1.2.Administração pública
A Administração Pública, de um modo geral, é o complexo de órgãos, agentes e entidades que compõe a estrutura administrativa do Estado, em cada nível ou esfera de governo (União, Estado, Distrito Federal e Município).
Segundo Hely Lopes Meirelles [4]:
Administração Pública, em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade.
A Administração Pública, na concepção de órgão executor de políticas públicas, pode ser dividida em: direta e indireta. Direta, é aquela exercida pela Administração através de seus próprios órgãos internos (presidência e ministros). Indireta é a atividade estatal exercida por outra pessoa jurídica (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações), em face do próprio crescimento do Estado, de modo a viabilizar o atendimento das necessidades públicas.
No desempenho de suas atividades, a Administração atua por intermédio de entidades, órgãos e agentes, estes últimos representados por pessoas físicas, incumbidas do exercício de alguma função estatal. É o elemento humano que faz atuar a máquina estatal, sem o qual esta não subsiste. Essa dependência torna o Estado vulnerável às vicissitudes dos seres humanos que compõe sua estrutura, de modo que o destino da Administração Pública está intimamente ligado ao caráter de seus representantes.
Nessa ótica, impôs-se ao Estado a criação de mecanismos para delimitar a atuação de seus agentes, como forma de precaver-se de atitudes deliberadas na gestão do patrimônio público. Dessa forma, independentemente da esfera de atuação, os agentes ligados ao Estado devem obediência às regras e princípios constitucionais que norteiam toda a atividade da Administração Pública, estando sujeitos às penalidades legais cabíveis em caso de qualquer transgressão.
1.3.Princípios constitucionais da administração pública
Os princípios constitucionais são preceitos primários superiores em relação às demais normas jurídicas, que expressam os valores maiores da sociedade, dão sentido ao texto constitucional, e conformam a elaboração, interpretação e aplicação das normas do ordenamento jurídico.
Basicamente, consistem em "enunciações normativas de valor genérico que condicionam e orientam a compreensão do ordenamento jurídico para sua aplicação e integração e para a elaboração de novas normas". [5]
No âmbito administrativo, os princípios exercem papel extremamente relevante, pois auxiliam na compreensão dos institutos e orientam a exegese das normas, facilitando a atuação do Administrador Público.
A Constituição Federal de 1988, no artigo 37, caput, estabelece os princípios básicos da Administração Pública, dispondo: "A Administração Pública, direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência".
Trata-se, pois, de princípios de observância obrigatória e extensiva à Administração direta e indireta, nos três Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário), e em todas as esferas administrativas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).
O princípio da legalidade representa a estrita observância à lei. O Administrador Público está apto a praticar apenas os atos predefinidos em lei. Está amplamente adstrito à
norma e não pode afastar-se dela, sob pena de incorrer em responsabilidade e ter o ato praticado eivado de nulidade.
Daí a dizer-se que enquanto nos negócios privados se pode realizar tudo o que a lei não proíbe, no âmbito público se executa apenas o que a lei permite.
O princípio da impessoalidade expressa a necessidade dos atos praticados pela Administração Pública, ou por ela delegados, serem imputados ao ente ou órgão de origem, mesmo que destinados à coletividade, evitando-se, assim, privilégios ou promoções pessoais. Cabe ao Administrador praticar os atos sempre em nome do ente que ele representa, nunca em seu nome ou em nome de terceiros, de modo que sua atuação seja sempre impessoal e isenta de privilégios ou perseguições. Em síntese, objetiva-se preservar a igualdade entre todos.
O princípio da publicidade, como o próprio nome diz, refere-se à divulgação dos atos da Administração, tornando público o seu conteúdo, de modo a propiciar a fiscalização de suas atividades pelos administrados. Trata-se de medida que visa a transparência da Administração Pública e a difusão social dos seus atos, que devem ser acompanhados de perto pela sociedade, de modo a coibir abusos ou desmandos na gestão pública. A publicidade, outrossim, é requisito de eficácia do ato administrativo.
Já o princípio da moralidade diz respeito à conduta do administrador no exercício do munus público. Visa o elemento ético, percussor da lisura e da honestidade no trato da coisa pública, características essenciais ao bom administrador.
Ely Lopes Meireles [6], citando Hariou, ensina:
Não se trata - diz Hariou, o sistematizador de tal conceito - da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como ‘o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração’. Desenvolvendo a sua doutrina, explica o mesmo autor que o agente administrativo, como ser humano dotado de capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto.
Segundo o autor, a moral administrativa era tida como "o conjunto de regras que, para disciplinar o exercício do poder discricionário [7] da Administração, o superior hierárquico impõe aos seus subordinados". [8] Tratava-se, assim, de uma forma de controle interno da Administração Pública, restando excluída a apreciação do Poder Judiciário, a qual ficava restrita à legalidade dos atos administrativos.
Porém, com o passar do tempo surgiu a tese de que a imoralidade administrativa estaria ligada à idéia de desvio de poder, pois nas duas hipóteses haveria a utilização, pela Administração, de meios ilícitos para o alcance de objetivos espúrios.
Assim, firmou-se o entendimento de que a imoralidade é uma forma de ilegalidade, pois atinge os atos administrativos nos seus fins (desvio de poder), sujeitando-os ao controle judicial. Neste aspecto, salienta Maria Sylvia Zanella Di Pietro [9], in verbis:
Certamente com o objetivo de sujeitar ao exame judicial a moralidade administrativa é que o desvio de poder passou a ser visto como hipótese de ilegalidade, sujeita, portanto, ao controle judicial. Ainda que, no desvio de poder, o vício esteja na consciência ou intenção de quem pratica o ato, a matéria passou a inserir-se no próprio conceito de legalidade administrativa. O direito ampliou o seu círculo para abranger matéria que antes dizia respeito apenas à moral.
Odete Medauar [10], ao analisar o princípio da moralidade, leciona:
O princípio da moralidade é de difícil tradução verbal talvez porque seja impossível enquadrar em um ou dois vocábulos a ampla gama de condutas e práticas desvirtuadoras das verdadeiras finalidades da Administração Pública. Em geral, a percepção da imoralidade administrativa ocorre no enfoque contextual; ou melhor, ao se considerar o contexto em que a decisão foi ou será tomada. A decisão, de regra, destoa do contexto, e do conjunto de regras de conduta extraídas da disciplina geral norteadora da Administração.
Assim, a moralidade torna-se tão relevante quanto a própria legalidade, porquanto as duas constituem pressupostos de validade de toda atividade administrativa, podendo tanto uma quanto a outra acarretar a invalidade dos atos administrativos, que pode ser decretada pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário.
Por derradeiro, inserido no texto da Carta Magna pela Emenda Constitucional n. 19/98, o princípio da eficiência visa estritamente a otimização dos recursos disponíveis para o melhor funcionamento possível da Administração Pública, de modo a atender com rapidez e precisão aos anseios da população.
Além dos princípios ora analisados, expressos na Constituição Federal, existem os princípios considerados implícitos, que não figuram de forma expressa no texto constitucional, mas que são de igual importância e devem ser observados pela Administração na condução de seus atos. Esses princípios são os seguintes: supremacia do interesse público, presunção de legitimidade ou veracidade, especialidade, controle, autotutela, hierarquia, continuidade do serviço público, rezoabilidade, proporcionalidade e motivação.
1.4.Probidade e moralidade
Ainda acerca dos princípios constitucionais, há quem confunda probidade com moralidade e, por conseqüência, improbidade com imoralidade, concepções parecidas, porém com alcances distintos.
Probidade, na linguagem comum, é sinônimo de honestidade, decência, retidão. O dever de probidade impõe ao agente público o desempenho de suas funções mediante atitudes retas, leais, justas e honestas, demonstrando integridade de caráter e lisura de conduta. Deve o administrador buscar sempre o melhor para a Administração, fazendo as opções acertadas e realizar os melhores negócios para o Erário, sob pena de tornar inválidos os seus atos.
No dizer de Hely Lopes Meirelles [11], "o dever de probidade está constitucionalmente integrado na conduta do administrador público como elemento necessário à legitimidade de seus atos."
Por outro lado, a moralidade tem sentido mais amplo e expressa o gênero do qual a probidade é espécie. Nesse sentido, Marcelo Figueiredo [12] entende que o núcleo da probidade administrativa emana do princípio da moralidade administrativa, verdadeiro norte da administração, sendo as condutas contrárias à probidade lesivas à moralidade.
Para Odete Medauar [13] "a probidade, que há de caracterizar a conduta e os atos das autoridades e agentes públicos, aparecendo como dever, decorre do princípio da moralidade administrativa".
Assim, em outros termos, improbidade não é sinônimo de imoralidade, mas sim, uma espécie do gênero. A improbidade, no dizer de José Afonso da Silva [14], pressupõe a prática de atos que causem prejuízo ao erário e proveito ao agente. Seria uma espécie de "imoralidade administrativa qualificada pelo dano ao erário".
A imoralidade é a ausência de princípios, de honestidade, e por isso toma proporções maiores do que a improbidade, que refere unicamente ao trato da coisa pública.
Além de incluir a moralidade dentre os princípios explícitos relativos à Administração Pública, a Constituição Federal também disponibilizou ferramentas para reprimir a sua inobservância, dentre as quais, a ação popular, importante arma contra os atos atentatórios à moralidade administrativa, podendo ser proposta por qualquer cidadão em gozo dos direitos políticos (artigo 5º, LXXIII).
Outrossim, o texto constitucional prevê também a imposição de sanções aos agentes públicos que praticarem atos de improbidade administrativa, quais sejam, a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, demonstrando a preocupação do legislador constituinte com o patrimônio público.
1.5.Improbidade administrativa
Como visto, a Administração Pública está extremamente vinculada aos princípios constitucionais, deles não podendo desviar-se a nenhum pretexto, sob pena de nulidade de seus atos e imposição de sanções aos seus agentes.
Dentre as sanções, prevê a Carta Magna a punição dos governantes e agentes que praticarem atos de improbidade administrativa, expressão que surge no cenário jurídico exatamente com o texto constitucional.
A palavra improbidade provém do latim improbitate, e significa, essencialmente, desonestidade, desrespeito, inadequação ao padrão ético e moral, e afastamento da boa conduta. Alguns autores interpretam-na como sinônimo jurídico de corrupção e desconsideração ao patrimônio público.
A respeito, pondera Marino Pazzaglini Filho [15]:
[...] é possível conceituar a improbidade administrativa do agente público: toda conduta ilegal (corrupta, nociva ou inepta) do agente público, dolosa ou culposa, no exercício (ainda que transitório ou sem remuneração) de função cargo, mandato ou emprego público, com ou sem participação (auxílio, favorecimento ou indução) de terceiro, que ofende os princípios constitucionais (expressos e implícitos) que regem a Administração Pública.
A Constituição Federal introduziu entre as causas determinantes da perda ou suspensão dos direitos políticos, previstas no artigo 15, ao lado do cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado, incapacidade civil absoluta, condenação criminal definitiva e recusa de cumprimento de obrigação imposta a todos ou prestação alternativa, a prática de atos de improbidade administrativa.
Na seqüência, dispôs no artigo 37, § 4º, que "Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível".
Como se depreende, a Carta Magna sujeita o agente ímprobo a sanções políticas (suspensão dos direitos políticos), administrativas (perda da função pública), civis (indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário) e penais (ação penal cabível), na forma da lei.
A sanção para os atos de improbidade também está capitulada no artigo 85, inciso V, que define como crime de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a probidade na administração.
Improbidade administrativa é mais do que a mera inobservância da lei. É conduta desprovida de ética, denotativa de subversão e malversação dos recursos públicos, seja pelo abuso do Poder Público (uso indevido), seja pela omissão funcional ou pela atuação dolosa ou culposa do agente em detrimento da lei.
Não é ignorado que no Brasil é elevado o grau de improbidade na gestão dos bens públicos, onde os agentes ímprobos, mediante o emprego dos mais variados artifícios, dilaceram o patrimônio coletivo, impedindo o investimento em políticas públicas e, conseqüentemente, a melhoria das condições de vida da população.
Várias foram as tentativas do legislador de por fim à corrupção na Administração Pública.
A nível constitucional, com exceção da Constituição de 1824, todas as demais consagraram a responsabilização do Chefe de Estado por infração ao dever de probidade na administração (CF de 1891 - artigo 54, § 6º; 1934 - artigo 57, f; 1937 – artigo 85, d; 1946 – artigo 89, V; 1967 – artigo 84, V; 1969 – artigo 82, V; e 1988 – artigo 85, V) [16].
No que tange aos agentes públicos, a primeira previsão legislativa de punição cabe à Constituição de 1946, cujo artigo 141, § 31, 2ª parte, previa que "a lei disporá sobre o seqüestro e o perdimento de bens, no caso de enriquecimento ilícito, por influência ou abuso de cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica" [17].
Posteriormente, a Constituição de 1967, no artigo 150, § 11, 2ª parte, estabeleceu que "a lei disporá sobre o perdimento de bens por danos causados ao erário ou no caso de enriquecimento ilícito no exercício de função pública" [18].
Por sua vez, a Emenda Constitucional n. 1 de 1969 previa que "a lei disporá, também, sobre o perdimento de bens por danos causados ao erário, ou no caso de enriquecimento ilícito no exercício do cargo, função ou emprego na Administração Pública, direta ou indireta" [19].
Finalmente, a Constituição de 1988, no artigo 37, § 4º, tratou de estender a tipificação dos atos de improbidade administrativa, dispondo que "os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível".
No âmbito infraconstitucional, foi editada em 01.06.1957, a Lei n. 3.164, conhecida como Lei Pitombo-Godoi Ilha, que dispunha sobre o seqüestro e o perdimento de bens do servidor público no caso de enriquecimento ilícito, isto é, adquiridos em face do cargo, função ou emprego públicos, sem prejuízo da responsabilidade penal cabível.
Considerada extremamente lacônica, referida lei basicamente repetiu o constante do texto constitucional em vigor à época (CF/46, artigo 141, § 31, 2ª parte), sem maiores esclarecimentos.
Como ponto positivo, a referida legislação atribuiu legitimidade ao Ministério Público e a qualquer pessoa do povo para propor as medidas judiciais cabíveis contra o servidor público que tenha enriquecido ilicitamente e instituiu o "registro obrigatório dos valores e bens" (artigo 3º) pertencentes aos funcionários públicos, como medida de controle da evolução patrimonial destes.
Posteriormente, sobreveio a Lei n. 3.502, de 21.12.1958, conhecida como Lei Bilac Pinto, que tratou de complementar a norma anterior, regrando o seqüestro e o perdimento de bens nos casos de enriquecimento ilícito, e instituindo importantes inovações, como a definição de servidor público (artigo 1º), e o arrolamento, de forma taxativa, dos casos de enriquecimento ilícito (artigo 2º e 4º).
Além dos mencionados diplomas, a Lei n. 4.717, de 14.06.65 também exerceu relevante papel no combate ao enriquecimento ilícito, disciplinando as hipóteses de cabimento e a forma de utilização da ação popular para a anulação dos atos lesivos ao patrimônio público.
Referidas leis cuidavam tão somente do enriquecimento ilícito e foram recepcionados pela Constituição Federal, continuando em vigor até a promulgação da Lei n. 8.429, de 2.6.1992, que passou a ser conhecida como Lei de Improbidade Administrativa (LIA) e denominada, por alguns, de Lei Anticorrupção.
A nova norma ampliou o rol de atos de improbidade administrativa, avançando no sentido de abranger, além do enriquecimento ilícito, os atos de qualquer forma lesivos ao Erário e os que atentam contra os princípios da Administração Pública.
Desse modo, a Lei n. 8.429/92 inseriu, nos casos de improbidade administrativa, condutas não necessariamente denotativas de locupletamento ilícito, de caráter financeiro ou material, mas que, de algum modo, ferem além da moralidade administrativa os princípios da Administração, conduta considerada suficiente pelo legislador para fazer incidir os efeitos da norma punitiva.
Logo, improbidade administrativa não é tão só sinônimo de enriquecimento ilícito, mas também de desonestidade e subversão aos princípios.
Nesse sentido, esclarecedora a lição de Juarez Freitas, citado por Affonso Guizzo Neto [20]:
Sob a ótica da Lei, ainda quando não se verifique o enriquecimento ilícito ou dano material, a violação do princípio da moralidade pode e deve ser considerada, em si mesma, apta para caracterizar a ofensa ao subprincípio da probidade administrativa, na senda correta de perceber que o constituinte quis coibir a lesividade à moral positiva, em si mesma, inclusive naqueles casos em que se não se vislumbram, incontrovertidos, os danos materiais.
Percebe-se, pois, que o legislador infra-constitucional quis dar especial proteção à moral administrativa, coibindo também atos que não atentam contra o patrimônio público, mas que caracterizam desvio de função do agente público.
1.6.Responsabilização pelo ato de improbidade administrativa
A improbidade administrativa, dentre as inúmeras conseqüências negativas, gera o descrédito dos administrados em relação à atuação de seus administradores, o que faz com que a sociedade reclame a existência de controle judicial eficaz contra os atos ímprobos praticados pelos agentes públicos.
Neste aspecto, a responsabilização por atos de improbidade deve obedecer aos ditames da Constituição Federal, que estabelece, em traços não taxativos, as sanções a serem aplicadas aos agentes públicos ímprobos: "Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e na gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível" (artigo 37, § 4º).
Como se depreende, independentemente da responsabilização política, penal, administrativa e mesmo cível, deve ser instaurada a competente ação para responsabilizar o agente ímprobo, sujeitando-o às sanções previstas na Constituição, na forma e gradação estabelecida na Lei de Improbidade Administrativa. Esta, por sua vez, é expressa ao dispor que as penalidades cominadas em seu artigo 12 serão aplicadas "independentemente das sanções penais, civis e administrativas".
Em razão disso, mesmo que única seja a conduta do agente ímprobo, poderá este sofrer uma sanção penal, desde que haja a subsunção de seu ato a determinado tipo penal; uma sanção administrativa, se restar configurado um ilícito dessa natureza; e uma sanção civil, que pode importar na complementação do ressarcimento dos danos causados ao Poder Público (artigo 17, § 2º, da Lei n. 8.429/92), além da sanção política, representada pela perda dos direitos políticos em caso de condenação por ato de improbidade.
A propósito, entende-se que não caracteriza infração à regra do non bis in idem o fato do agente público ímprobo ser responsabilizado nas diversas esferas em virtude de um mesmo acontecimento.
Vale consignar que o ordenamento pátrio amparou o princípio da independência das instâncias civil, penal e administrativa, as quais podem perquirir isoladamente a responsabilidade do agente ímprobo, cada qual no âmbito de sua competência.
No entanto, existem determinadas situações em que o julgamento do fato na esfera penal produz coisa julgada nas esferas cível e administrativa. Assim ocorre sempre que se reconhecer no âmbito criminal: a) ter sido o ato praticado em estado de necessidade, legítima defesa, em estrito cumprimento do dever legal ou no exercício regular de direito (arts. 65 e 386, V, do CPP); b) a inexistência material do fato ou a negativa de autoria (arts. 66 e 386, I, do CPP); c) a existência material do fato e quem seja seu autor (artigo 935 do NCC) [21], o que equivale à condenação criminal, tornando certa a obrigação de indenizar e servindo a sentença como título executivo judicial (artigo 91 do CP e 584, II, do CPC).
Em havendo absolvição por ausência de provas (CPP, artigo 386, VI) ou por não constituir o fato infração penal (CPP, artigo 386, III), poderá a questão ser amplamente examinada nas esferas cível e administrativa. O mesmo ocorre nos casos de arquivamento do inquérito policial sem a deflagração da denúncia (CPP, artigo 67, I).
A responsabilização penal rege-se, obviamente, pelas normas de Direito Penal. Entre os crimes a que estão expostos os agentes públicos encontram-se os delitos funcionais, político-administrativos e comuns. Os primeiros, independem de autorização legislativa e serão processados perante a Justiça Comum. Os crimes político-administrativos, também denominados crimes de responsabilidade, sujeitam os seus agentes (agentes políticos) ao julgamento perante o respectivo órgão legislativo, o qual pode penalizá-los com a cassação do mandato político. Não são crimes comuns, mas sim próprios do exercício de cargos políticos, e sujeitos ao julgamento, igualmente, político, observados os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Finalmente, tem-se os crimes comuns, praticados pelos agentes públicos contra a própria Administração Pública, previstos nos artigos 312 a 326 e 359-A a 359-H, todos do Código Penal. Entre os de maior incidência, cita-se o peculato, a prevaricação e a corrupção passiva.
A responsabilização administrativa sujeita o agente público às sanções cominadas nos respectivos regimes jurídicos de cada ente (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), respeitados os correspondentes procedimentos disciplinares. Dentre as penalidades, a mais branda é a advertência, e a mais severa de todas é a demissão do agente público por justa causa. A situação é diversa com relação aos agentes ocupantes de cargos políticos, que, por procedimento próprio, estarão sujeitos à perda do mandato eletivo. Nesses casos, a infração administrativa recebe tratamento de crime de responsabilidade (político-administrativo).
A responsabilização civil por ato de improbidade administrativa advém da própria Lei n. 8.429/92, que estabelece no artigo 5º que, "ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do dano". Essa concepção, porém, já vem difundida no ordenamento jurídico pelo próprio Código Civil, que atualmente dispõe no artigo 927, caput [22], que "aquele que por ato ilícito (arts. 186 e 187, causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo". Essa obrigação de reparar foi erigida ao status de princípio geral de direito, sendo de inteira aplicabilidade em se tratando de danos causados ao patrimônio público. Assim, tanto da esfera privada como na pública, o dever de reparar pressupõe: a) ação ou omissão do agente, dolosa ou culposa; b) ocorrência de dano; c) nexo de causalidade entre a conduta do agente e o resultado lesivo. Esses elementos devem ser valorados por ocasião da identificação do ato de improbidade.
O ressarcimento, segundo a Lei n. 8.429/92, artigo 5º, deve ser integral, independente da natureza do prejuízo causado ao erário. Caso seja insuficiente o quantum fixado a título de reparação, cabe à Fazenda Pública promover as ações necessárias à complementação do ressarcimento do patrimônio público, nos termos do § 2º, do artigo 17, da Lei de Improbidade Administrativa.
Pode ainda ocorrer a responsabilização civil do agente público ímprobo sem que haja efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público (LIA, artigo 21, I), caso em que estar-se-á punindo a tentativa de realização do ato de improbidade administrativa, que, em regra, consumam-se com a simples conduta do agente (v.g. o agente público que aceita a proposta de vantagem ilícita, porém não chega a recebê-la).
Além do ressarcimento do dano, o agente público estará sujeito as seguintes sanções complementares, estabelecidas pela Lei n. 8.429/92: perda dos bens obtidos irregularmente, multa civil e proibição de contratar com administração pública e dela receber benefícios (artigo 12 da LIA).
Assim, a Lei de Improbidade representa um importante instrumento de responsabilização do agente público ímprobo, cuja sistemática e os aspectos principais serão objeto de análise no próximo capítulo.
