Federalismo brasileiro e efetivação de políticas públicas

RESUMO: O artigo relaciona a atuação do federalismo frente às políticas públicas. Analisa a origem e a conceituação de federalismo, destacando as principais características da federação americana. Demonstra a evolução histórica do federalismo brasileiro desde a República Velha à Constituição de 1988. Ressalta a importância dos três níveis de governo. Focaliza a descentralização do poder e objetiva evidenciar a relação intergovernamental como elemento fundamental para o pleno exercício da cidadania através da execução das políticas públicas. Apresenta os entraves à confirmação da descentralização e do método federativo no Brasil.

Palavras-chave: Federalismo. Políticas Públicas. Descentralização. Relação Intergovernamental.

1.INTRODUÇÃO

A temática apresenta uma discussão sobre como o federalismo brasileiro influencia na execução das políticas públicas. Levando em consideração a perspectiva sistemática, observa-se que no Brasil, o governo federal tende a padronizar os meios de prestação de serviços, centralizando o sistema de organização político territorial.

Essa é uma questão importante a ser refletida. Quando a sistemática do federalismo funciona dessa forma, há uma perda de autonomia pelas unidades subnacionais integrantes da federação. Logo, a operacionalização nos Estados e Municípios compromete-se, ainda que a Constituição em vigor amplie as responsabilidades e autonomia legislativa desses entes federados.

A fim de esclarecimento do conteúdo abordado, explora-se um panorama histórico do federalismo, desde seu surgimento no final do século XVIII, mediante a Revolução Americana, até a sua instalação e evolução no Brasil.

A pesquisa qualifica-se como bibliográfica, na qual será delineada revisão de literatura, com objetivo de dispor a problemática em que o Brasil se encontra ao centralizar o federalismo.

2. Federalismo: análise histórica e características principais

A federação é uma forma de Estado em que o poder é compartilhado entre mais de um nível de governo. Os entes federados são dotados de autonomia e não estabelecem uma relação de hierarquia entre si. O reconhecimento de duas ou mais esferas do poder tem o objetivo de dividir as tarefas do Estado, atribuindo competências específicas para cada instância e, assim, evitar abusos em que o poder se concentra em uma só entidade.

O modelo federativo surgiu como uma resposta à insuficiência da Confederação norte-americana de 1782. Nos Estados Unidos, o governo central não exercia influência direta sobre seus cidadãos, pois os estados-membros, sob a justificativa de preservação da soberania, não admitiam em seus ordenamentos as decisões proferidas pelo governo central. Além disso, o fato de basear-se em um Tratado Internacional, com a possibilidade de separação de seus participantes da união; o descontentamento dos colonos frente às interferências da metrópole inglesa, como a cobrança de impostos, a representação política britânica e a intimidação exercida pelo exército da Inglaterra; o sentimento dos colonos enquanto detentores de direitos por serem súditos ingleses e a elaboração de uma Constituição, antecedida por uma discussão composta por artigos reunidos em O Federalista, de Hamilton, Madison e Jay, contribuíram para o enfraquecimento da Confederação.

[...] enquanto em uma confederação o governo central só se relaciona com os Estados, cuja soberania interna permanece intacta, em uma Federação esta ação se estende aos indivíduos, fazendo com que convivam dois entes estatais de estatura diversa, com a órbita de ação dos Estados definida pela constituição da União. (WEFFORT, 2003, p. 248).

Ao substituir os artigos da Confederação, a Constituição de 1787 propunha um mecanismo de poder capaz de exercer incidência direta sobre o território americano e seus cidadãos, com a divisão de competências entre a Nação e os Estados; a criação de instituições políticas em cada estado e a criação de um órgão judicial federal independente.

Os Estados Unidos, a partir do federalismo, passou a atuar como nação, pois abrangia sua autoridade sobre todos os cidadãos, alcançando efetivamente a União.

“[...] os Estados Unidos superaram os defeitos apresentados pela sistemática confederativa, que tornavam inviável a coexistência pacífica e eficaz entre os Estados e começaram a oferecer ao mundo uma nova forma de Estado.” (RAMOS, 2011, p.14).

Comportam características essenciais do federalismo americano: uma constituição escrita e rígida, determinando as tarefas competentes aos entes federados; indissolubilidade federal; autonomia dos estados-membros; possibilidade de intervenção federal em casos de desrespeito à federação e a criação de um Tribunal Constitucional para solucionar conflitos federativos.

Apesar do pioneirismo americano, o modelo de federação apresentado não figura como um sistema fechado e puro. As realidades de cada país que o adota, adapta-o, admitindo variações. Significa, pois, que o federalismo é mais do que uma tentativa conceitual, é uma construção histórica.

3. A formação do federalismo brasileiro

Diante da forte tradição centralizadora do Império, estabelecida com a Independência do Brasil, as elites regionais em busca de descentralização e autonomia política – financeira, introduziram no sistema, antes unitário, a estrutura federativa. Estabelecida com a Constituição de 1891, promulgada após a República, com destaque para Rui Barbosa, fortemente influenciado pela federação americana, a composição do Poder Federal era determinada pela “política dos governadores”, em que os dois principais estados da Federação, Minas Gerais e São Paulo, por meio de um pacto, alternavam-se na presidência. Por esses estados serem muito fortes, evidencia-se uma hierarquização entre os entes constitutivos e a concentração de recursos em poucos estados, demonstrando a fragilidade da Primeira República.

Em 1930, a aliança entre São Paulo e Minas Gerais é desfeita e com o apoio de Minas Gerais, Rio Grande do Sul e outros estados, Getúlio Vargas ascende ao poder central. Sua política, conhecida com “desenvolvimentista”, fortaleceu o Estado nacional, centralizando o poder e intervindo na economia.

A fim de neutralizar os interesses regionais e fortalecer efetivamente o poder central, Vargas aplicou um golpe de Estado, em 1937. O federalismo brasileiro foi abolido, o Congresso Nacional e as Assembleias Estaduais foram fechados e, subordinando os estados ao Executivo Federal, foram instauradas interventorias, nomeadas pelo presidente para governar os estados. Segundo Fernando Luiz Abrucio (2002, p. 44) “Em nenhum outro momento do século XX a estrutura de governo se tornou tão unitária como no Estado Novo.”

Após o período do Estado Novo, houve o retorno do regime democrático acrescentado de uma inovação na Constituição de 1946: distribuição de recursos federais para a esfera municipal. Nesse período, a Segunda República, em comparação com a Primeira República, é mais eficiente em equilibrar as relações federativas.

A Segunda República, no entanto, não foi capaz de evitar o golpe de Estado, instaurado pelas Forças Armadas, em 1964. O regime militar (1964-1985) centralizava o poder na instância federal, atingindo a autonomia dos estados e municípios, fortalecendo a União. Em virtude dessa centralização e da perda de autonomia, os governadores através de mobilização e articulação com a sociedade civil (Diretas Já), foram decisivos no processo de redemocratização brasileira. Ajudados pela crise financeira do Governo Federal e pela Constituição de 1988, o federalismo foi restaurado, com toda sua estrutura regrada na Carta Magna.

A partir de 88, por meio da descentralização de recursos e competências, o Brasil implementa um sistema de coordenação para transferência de recursos federais, autonomizando os entes constitutivos da Federação brasileira.

4. A metodologia do federalismo para garantia das políticas públicas

A peculiaridade do federalismo brasileiro em incorporar não só o Estado, como os Municípios, na constituição da federação, evidencia a necessidade de coordenação entre essas instâncias de governo. O equilíbrio entre elas garante o correto desempenho das instituições públicas e, consequentemente, a efetividade das políticas públicas.

[...] o que é mais importante [...] é que os Estados [...] através de uma metodologia de várias esferas de entes dotados de poder político, consigam assegurar os serviços públicos dos quais os cidadãos necessitam. (RAMOS, 2011, p. 18-19).

Tal disposição dos níveis da federação possibilita que no Brasil, todos os níveis de governo possuam seus próprios legislativos. Na esfera judicial, apenas a União e os Estados dispõem de mecanismos próprios. Em relação às competências, a definição atribuída a cada instância está na Constituição de 1988. Tais entes federados, contudo, necessitam de estrutura para cumprir com suas obrigações. Trata-se de condições financeiras, capacidade de gerenciar e governar jurídico e politicamente.

É de responsabilidade da União, a elaboração das políticas públicas, aprovadas pelo Congresso Nacional, a fim de o cenário subnacional, mais próximo da comunidade, executá-las e proporcionar a efetivação dos direitos dos cidadãos. Essa exigência nacional aperfeiçoa a unidade do país, marcado por um grande território e por uma variedade de etnias e condições geopolíticas. Tendo em vista tal função dos Estados e dos Municípios, verifica-se a urgência em construir mecanismos de parceria e de cooperação para a realização dessas ações.

O fato de competir apenas ao governo federal à elaboração das políticas públicas induz o Brasil a uma centralização nos meios de prestação de serviço. Esse fato responsabiliza os Municípios a implementá-las, sem a autoridade de criá-las. A problemática está em a participação do cidadão no processo político e a efetivação da democracia estar, justamente, no contrário, isto é, na descentralização. Desse modo, apesar de autonomia legislativa, a operacionalidade e o desempenho das funções dos integrantes subnacionais da federação carece de estabilidade e concretização. O resultado de tal antítese é o prejuízo da seguridade dos serviços públicos, ferindo a democracia e os direitos fundamentais do homem, visto que as políticas de saúde, educação, assistência social, etc tornam-se improdutivas.

5. CONCLUSÃO

A partir da discussão do federalismo, no que diz respeito à efetivação das políticas públicas, observa-se que essa forma de Estado possibilita uma melhor implementação e execução das ações federais. Através da distribuição de poder, verifica-se o diálogo intergovernamental para o desenvolvimento das funções das unidades federadas.

O Brasil, no entanto, ainda não consegue realizá-las de forma plena. As relações de força, entraves financeiros e ausência de autonomia no tocante a elaboração de políticas públicas próprias pelas instâncias subnacionais dificultam a plenitude da organização territorial do poder.

É necessário, pois, a articulação entre União, Estados e Municípios, por meio de uma coordenação federativa. Compartilhar o poder e desempenhar as funções cabíveis a cada nível de governo torna-se essencial na sistemática federativa e na garantia da democracia.