O Ministério Público utiliza diversos instrumentos para defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, conforme determina a Constituição de 1988.
Dentre os instrumentos acima mencionados, serão analisados nesse artigo o Inquérito Civil, a Ação Civil Pública e, principalmente, o Termo de Ajuste de Conduta.
Preliminarmente, cabe ressaltar que esses instrumentos estão interligados e contribuem para uma eficiência mútua. Assim, o Inquérito Civil bem instruído é essencial para a propositura do Termo de Ajuste de Conduta e da Ação Civil Pública de forma que aquele fornece respaldo jurídico e fático ao Membro do Ministério Público responsável pela investigação.
O Inquérito Civil
O Inquérito Civil surgiu com a Lei nº 7.348/85 e é mencionado em diversos dispositivos do ordenamento jurídico brasileiro. Segundo Mazzilli (apud MELO, 2014, p. 59): “A criação do Inquérito Civil inspirou-se no inquérito policial, como mecanismos investigatórios para colheita de informações preparatórias de relevo para iniciativa de atuação do Ministério Público. ”
O artigo 8ª, §1º da Lei nº 7.348/85 (Lei da Ação Civil Pública) estabelece que: Art. 8º Para instruir a inicial, o interessado poderá requerer às autoridades competentes as certidões e informações que julgar necessárias, a serem fornecidas no prazo de 15 (quinze) dias.
§ 1º O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis.
Dessa forma, o inquérito civil é conceituado como procedimento administrativo, com natureza inquisitiva, que se destina à colheita de elementos e provas para ajuizamento da Ação Civil Pública, ou ainda se entender o Membro do Ministério Público, para a propositura do Termo de Ajuste de Conduta (MELO, 2014, p. 59).
Corroborando com a ideia acima apresentada, Mazzilli (2005, p. 94) conceitua o inquérito civil como:
[...] instrumento investigatório prévio, instaurado, presidido e eventualmente arquivado pelo Ministério Público, tendo como escopo a coleta de elementos de convicção necessários para embasar a ação civil pública ou viabilizar outras formas de atuação a seu cargo.
Para somar com o pensamento acima, Proença (2001, p. 32-33) traz um conceito mais amplo do Inquérito Civil, mencionado algumas de suas características:
Trata-se de procedimento meramente administrativo, de caráter pré-processual, que se realiza extrajudicialmente. O inquérito civil, de instauração facultativa, desempenha relevante função instrumental. Constitui meio destinado a coligir provas e quaisquer outros elementos de convicção, que possam fundamentar a atuação processual do Ministério Público. O inquérito civil, em suma, configura um procedimento preparatório, destinado a viabilizar o exercício responsável da ação civil pública.
Para finalizar a parte conceitual do inquérito civil, é importante destacar o conceito desse instrumento no âmbito do direito trabalhista, tendo em vista que o presente trabalho monográfico se limita à esfera do Direito do Trabalho. Assim, conceitua-se o inquérito civil trabalhista como (MELO, 2014, p. 60):
[...] um procedimento administrativo (1) e inquisitorial (2), informal (3), a cargo do Ministério Público (4), destinado a investigar sobre a ilegalidade do ato denunciado (5), a colher elementos de convicção para ajuizamento da Ação Civil Pública ou de qualquer outra medida judicial (6) e, convencido o órgão condutor, da irregularidade denunciada, a tomar do inquirido termo de ajustamento de conduta às disposições legais (7).
Dessa forma, fica claro que a aplicação do instituto ora em análise na esfera do direito trabalhista não destoa, em grandes proporções, da aplicação nos demais ramos do Direito.
Em outros termos, o inquérito civil ainda continua como procedimento administrativo, de caráter investigativo, com o fito de comprovar a irregularidade denunciada e, dessa forma, concretizar o convencimento do Membro do parquet em ajuizar ação civil pública ou celebrar termo de ajuste de conduta para defesa dos direitos sociais e individuais indisponíveis, que por sua vez, são objetos do inquérito civil. Segundo Mazzilli (2005, p. 95):
O objeto do inquérito civil consiste na investigação de danos a interesses transindividuais (como meio ambiente, consumidor, etc.), ao patrimônio público e social, ao interesse público e a quaisquer outros interesses que o Ministério Público incuba defender.
Por fim, destaca-se que somente o Ministério Público poderá conduzir o inquérito civil, ou seja, é instrumento exclusivo do parquet brasileiro, nos termos do artigo 8º, §1º da Lei nº 7.347/85.
São características do inquérito civil na legislação brasileira o caráter inquisitivo, a dispensabilidade, o formalismo, o oficialismo e a publicidade.
O inquérito civil possui caráter inquisitivo, tendo em vista que não exige o contraditório e a ampla defesa de quem está sendo investigado, já que daquele resultará a correção das irregularidades constatadas pelos instrumentos legais disponíveis. A indispensabilidade constitui característica do inquérito civil uma vez que esse instrumento não é condição de procedibilidade para a ação civil pública.
O formalismo moderado é esclarecido por Chiment et al (2006, p. 449):
É formal por ser próprio da atuação estatal; os atos nele praticados são atos administrativos e o procedimento detém a natureza de procedimento administrativo. A informalidade (ou formalismo moderado) não retira a necessidade de os atos praticados atenderem a requisitos que lhe sejam próprios (como respeito à atribuição do agente, a publicidade, etc.)
Há ainda o oficialismo (impulso oficial), que resulta da possibilidade de o inquérito civil ser instaurado sem qualquer provocação externa, tendo em vista que os Membros do Ministério Público poderão atuar de ofício. A publicidade possui fundamento no princípio da publicidade, pelo qual é regido o inquérito civil. Contudo, é importante destacar que o sigilo poderá ser decretado pelo Procurador/Promotor que conduzir as investigações, por meio de decisão fundamentada.
De acordo com Mazzilli (2005), o inquérito civil é divido em três fases: instauração, instrução e encerramento. Com relação a fase de instauração, Mazzilli (2005, p. 95) leciona:
Normalmente se dá por portaria do membro do Ministério Público [...] na qual descreve os fatos a serem investigados, indica as pessoas sobre as quais deva recair a investigação, aponta os elementos em que se funde a instauração e as provas a serem incialmente produzidas.
Na esfera do direito do trabalho, é muito comum a utilização de um procedimento preparatório, instrumento com fundamento no artigo 2º, §4º da Resolução nº 23, de 17 de setembro de 2007, do Conselho Nacional do Ministério Público, para rápida averiguação sobre a necessidade do uso do inquérito civil, de forma que não banalize o referido instituto. É no procedimento preparatório de inquérito civil que se conclui pela necessidade ou não de uma investigação mais profunda, evitando desperdícios e resguardando os direitos das pessoas investigadas (MELO, 2014, p. 61).
O prazo para conclusão do procedimento preparatório de inquérito civil é de 90 dias, prorrogável por igual período.
A fase de instrução do inquérito civil “[...] tem caráter inquisitivo, e nela detém o Ministério Público os mesmos poderes instrutórios próprios das autoridades administrativas em geral. ” (MAZZILLI, 2005, p.95).
Ainda segundo Mazzilli (2005, p. 95), a fase do encerramento:
[...] ora se dá em decorrência do arquivamento do inquérito civil, que só produz efeitos depois de homologados pelo CNMP (Conselho Superior do Ministério Público), ora decorre do ajuizamento da ação civil pública nele embasada. Tanto numa situação como na outra, o inquérito civil será encerrado.
Quanto ao arquivamento do inquérito civil, Mazzilli (2005, p. 95) afirma que:
[...] o arquivamento do inquérito civil [...] é promovido diretamente ao Ministério Público, quando, esgotadas todas as diligências investigatórias, seu órgão entenda não haver base para a promoção de ação civil pública a seu cargo. Nesse caso, o membro do Ministério Público deve fazer um relatório e, a seguir, fundamentar o arquivamento, remetendo os autos, em três dias, ao CNMP, para reexame de sua manifestação.
Após o envio dos autos ao Conselho Nacional do Ministério Público, este, recebendo o procedimento com promoção de arquivamento, poderá se manifestar nos autos das seguintes formas:
- Homologar o arquivamento do inquérito civil;
- Converter o julgamento em diligência para coleta de novos elementos de convicção;
- Mandar desmembrar as investigações;
- Designar outro membro do Ministério Público para que proponha a ação competente.
Segundo leciona Melo (2014, p. 61), o inquérito civil possui natureza jurídica inquisitorial e é considerado pela Constituição Federal de 1988 como instrumento de defesa da cidadania brasileira, que se destina a investigar fatos relevantes para iniciativa do Ministério Público na propositura da Ação Civil Pública.
Ação Civil Pública
A ação civil pública é instrumento utilizado pelo Ministério Público, que possui regulamentação constitucional e infraconstitucional, conforme ensina Wald (2003, p. XI):
[...] constitui uma inovação e uma conquista para a solução rápida e eficiente dos conflitos de interesses, ensejando o acesso à justiça de todas as classes sociais. Além de refletir o aprimoramento institucional do Estado de Direito, é um importante instrumento da democracia moderna que não quer somente representatividade, mas também participativa.
A norma brasileira que tratou pela primeira vez da ação civil pública como instrumento de defesa da coletividade foi a Lei Complementar nº 40/81 (Lei Orgânica do Ministério Público). Com o advento da Lei nº 7.347/85, a ação civil pública alcançou, em um patamar mais progressista, a ampliação de objeto e do rol de legitimados para propô-la. A Constituição Federal também lhe concedeu o título de instrumento da cidadania.
Na seara trabalhista, “é um dos campos mais férteis para a defesa da coletivizada de direitos e interesses metaindividuais em razão da patente desigualdade entre os empregados e empregadores, além de outras peculiaridades que inibem a atuação individualizada dos trabalhadores. ” (MELO, 2014, p. 168).
Feitas estas considerações iniciais, conceitua-se a ação civil pública como uma ação não penal, com a finalidade de defender em juízo os interesses transindividuais (interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos). Segundo Mazzilli, a ação civil pública possui um conceito específico nos moldes dado pela Lei 7.347/85. Desta forma, Mazzilli assim conceitua a ação civil pública (MAZZILLI, 2005, p. 86):
[...] ação civil pública é a ação para defesa em juízo de interesses transidividuais (difusos, coletivos, em sentido lato, incluídos, pois, os interesses individuais homogêneos) como aqueles ligados ao meio ambiente, consumidor, patrimônio cultural e outros análogos, cujos legitimados ativos são o Ministério Público, as pessoas jurídicas de direito público interno, a associações civis e outras pessoas jurídicas e órgão indicados na lei.
O artigo 1º da lei da ação civil pública dispõe sobre os direitos que podem ser tutelados pelo referido instrumento:
Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: (Redação dada pela Lei nº 12.529, de 2011).
l - ao meio-ambiente;
ll - ao consumidor;
III – a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
IV - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo. (Incluído pela Lei nº 8.078 de 1990);
V - por infração da ordem econômica; (Redação dada pela Lei nº 12.529, de 2011);
VI - à ordem urbanística. (Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 2001)
VII – à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos. (Incluído pela Lei nº 12.966, de 2014)
VIII – ao patrimônio público e social. (Incluído pela Lei nº 13.004, de 2014)
Parágrafo único. Não será cabível ação civil pública para veicular pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados. (Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 2001).
Com relação ao objeto da ação civil pública, Melo (2014, p. 175) esclarece que pode ser um comando condenatório, cautelar, declaratório, constitutivo (positivo ou negativo), mandamental, de liquidação e de execução de qualquer espécie, desde que sejam indispensáveis para a tutela dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.
Hugo Mazzilli esclarece sobre o objeto da ação civil pública (MELO apud Mazzilli):
Por Ação Civil Pública da Lei n. 7.347/85, compreende-se: a) as ações principais, de reparação de dano ou de indenização; b) as cautelares (preparatórias ou incidentes); c) as chamadas cautelares satisfativas, que não dependem da propositura de outra ação, dita principal; d) as ações de liquidação de sentença e de execução; e) quaisquer outras ações tendentes à proteção dos interesses difusos e coletivos [...]
Destaca-se por fim que qualquer norma infraconstitucional que seja destinada a restringir o objeto da ação civil pública pode ser declarada inconstitucional.ap
Os legitimados para proporem a ação civil pública são mencionados na Lei nº 7347/85, no artigo 5º e são eles o Ministério Público, a União, os Estados, os Municípios, as autarquias, as empresas públicas, as fundações, as sociedades de economia mista e as associações civis.
O artigo 5º da lei da ação civil pública assim dispõe:
Art. 5º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:
I - o Ministério Público; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
II - a Defensoria Pública; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
V - a associação que, concomitantemente: (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. (Redação dada pela Lei nº 13.004, de 2014)
Nota-se que o Ministério Público possui legitimidade ativa para propositura da ação civil. No tocante à legitimação do Ministério Público, Chiment et al (2006, p. 450) ensina que:
A legitimação do Ministério Público [...] decorre de expressa determinação constitucional, não podendo a lei processual (infraconstitucional) suprimi-la ou limitá-la. Como os legitimados ativos não titularizam necessariamente o interesse jurídico defendido, tem-se que a legitimação pode ser considerada extraordinária ou autônoma para a condução do processo.
De acordo com Mazzilli (2005), a legitimidade do Ministério Público e demais legitimados arrolados no artigo 5º da Lei da Ação Civil Pública ocorre por meio de substituição processual, também denominada legitimação extraordinária. Nesse sentido, esclarece o referido autor:
[...] na área civil o próprio constituinte vedou que o Ministério Público detivesse legitimação exclusiva para as ações das quais cuida o art. 129 da CRFB. Assim, a lei infraconstitucional não pode cometer com exclusividade ao Ministério Público qualquer legitimação para ações civis públicas [...], nesses casos, a legitimação do Ministério Público em matéria civil sempre deverá ser concorrente e disjuntiva.
No tocante à legitimidade passiva, Souza (2005, p. 62) ensina que: “[...] qualquer pessoa física ou jurídica de direito público ou privado que seja responsável por dano (ou por ameaça) a um interesse difuso ou coletivo possuirá qualidade para figurar no polo passivo da ação. ”
Deduz-se, portanto, que quanto à legitimidade passiva não há condições especiais, ou seja, qualquer pessoa física ou jurídica, pode figurar no polo passivo da ação civil pública.
Assim, o causador de um dano a um dos interesses protegidos pela Lei da Ação Civil Pública, podendo ser tanto o particular quanto o Estado, tanto a pessoa física quanto a pessoa jurídica e, até mesmo, quem detenha o dever jurídico de evitar a lesão, todos estes podem figurar no polo passivo da ação civil pública.
