1. Introdução
Conforme a legislação que rege a matéria, as contratações públicas, sejam elas decorrentes de procedimento licitatório ou de contratação direta, devem ser precedidas de adequada estimativa dos seus custos. Tanto a Lei nº 8.666/93 (art. 7º, § 2º, inc. II e 40, § 2º, inc. II) quanto a Lei nº 10.520/2002 (art. 3º, inc. III) exigem a elaboração do orçamento estimado para a identificação precisa dos valores praticados no mercado para objeto similar ao pretendido pela Administração.
Porém nenhum destes ou de outros diplomas legais determinavam como deve ser realizada esta estimativa. Portanto, a Administração Pública sempre se balizou, nesta seara, pela prática administrativa e por determinações exaradas pelos Tribunal de Contas da União, que em suas decisões, desde há muito, sempre prescreveu ao menos a necessidade de obtenção de no mínimo três orçamentos para a realização da pesquisa de preços.
Visando suprir esta lacuna, o então Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão editou, por meio de sua Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação, a Instrução Normativa nº 5, de 27 de junho de 2014, que dispõe sobre os procedimentos administrativos para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral. Esta Instrução Normativa foi alterada pela IN nº 07/2014 e, mais recentemente, pela IN nº 3, de 20 de abril de 2017.
Este artigo visa apresentar alguns modelos e normativos da Administração Pública relativos à estimativa de preços nas licitações, ressaltando suas particularidades e especificidades em relação ao modelo constante da IN 05/2014, sem obviamente ter a pretensão de esgotar o tema, considerando a grande quantidade de normas internas presentes na Administração Pública brasileira.
2. Normas e modelos analisados
2.1 Orientação Técnica n. 01/2010 TIControle
A Comunidade de Tecnologia da Informação Aplicada ao Controle (TIControle), criada em 2006, reúne representantes dos Poderes Legislativo, Executivo, Judiciário, do Ministério Público e da Advocacia-Geral da União, e tem por finalidade contribuir para o incremento da eficiência, eficácia e efetividade na gestão pública.
Em 2010, a Comunidade publicou a Orientação Técnica nº 01/2010, na qual relaciona boas práticas para a estimativa de preços na contratação de bens e serviços de Tecnologia da Informação. Cabe aqui pontuar que referido documento não se trata propriamente de uma norma, mas somente, como o nome diz, de uma orientação para a contratação de bens e serviços na área de TI.
Este documento diferencia o método a ser aplicado nas estimativas de preços em função da competitividade do mercado: em mercados altamente competitivos, a estimativa poderá se utilizar da média dos preços apurados; e em mercados pouco competitivos, deve ser adotado o menor preço pesquisado.
Outra importante orientação constante do documento é de que se deve buscar o maior número possível de propostas, mesmo que já se tenha atingido o número mínimo de três, de modo a formar uma estimativa confiável do preço de mercado. Isto pode até parecer óbvio, porém o que muito se vê na Administração Pública é que ao conseguir três propostas não se busca mais nenhuma, mesmo havendo essa possibilidade.
Outra diferença presente no documento refere-se ao critério de atualidade dos preços pesquisados, pois enquanto a IN 05/14 estabelece que os preços pesquisados devem ser referentes a no máximo 180 dias da data da pesquisa, este documento recomenda que a estimativa de preço constante em edital resulte de dados coletados nos últimos noventa dias, de modo a refletir mais adequadamente a situação conjuntural do mercado, o que se justifica em função da alta volatividade dos preços na área da Tecnologia da Informação.
Por fim, considerando, como é cediço, que a cotação de preços junto a fornecedores pode apresentar preços superestimados, há a orientação de que, sempre que necessário e possível, e desde que devidamente justificado nos autos do processo, devem-se aplicar deflatores aos preços apresentados por fornecedores. Considera que a competição, por si só, mormente se a modalidade utilizada não for o pregão, pode não conseguir fazer com que o menor preço aflore durante a licitação. Cabe ressaltar também que o documento expressamente não permite a aplicação de quaisquer índices inflatores aos preços.
2.2.Portaria GPR-TJDFT 886/2013
Esta portaria estabelece normas e diretrizes para a realização de pesquisa de preços de mercado para as licitações do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios. Esta norma prevê que a estimativa de preços deverá ser realizada pela unidade solicitante do bem ou do serviço.
Estabelece também que a pesquisa de preços deve seguir a seguinte ordem, passando-se para o próximo inciso somente se não houver êxito na pesquisa de cada inciso:
I – fontes oficiais (SisRP, SisPP, tabelas oficiais, cotações eletrônicas do Comprasnet e atas de registro de preços);
II – pesquisa de mercado com fornecedores;
III – valores constantes de bancos de preços externos previamente contratados pelo TJDFT;
IV – pesquisas em sítios eletrônicos de empresas conhecidas no mercado nacional;
V – revistas especializadas;
VI – demais fontes.
A obrigatoriedade de seguir esta sequência é similar à redação original do artigo 2º da IN 05/2014, antes da alteração efetuada pela IN 07/2014, pois também estabelecia uma ordem de preferência para as fontes indicadas.
2.3.Decreto DF nº 36.220/2014
Este Decreto dispõe sobre o procedimento administrativo para realização de pesquisa de preços na aquisição de bens e contratação de serviços em geral, no âmbito da Administração Pública Direta e Indireta do Distrito Federal.
Estabelece que para os parâmetros descritos nos incisos I (preços públicos referentes a contratações similares obtidas no sistema de compras da Subsecretaria de Licitações e Compras da Secretaria de Estado de Planejamento e Orçamento do Distrito Federal ou Portal de Compras Governamentais do Governo Federal (www.comprasgovernamentais.gov.br) e III (pesquisa publicada em mídia especializada, sítio eletrônico especializado ou de domínio amplo) do art. 2ª do Decreto (correspondentes aos parâmetros dos incisos I e II do art. 2º da IN 05/2014, antes do advento da IN 03/2017) podem admitir atualizações de preços devidamente justificados, com os respectivos cálculos descritos nos autos.
Diferentemente da IN 05, que estabelece como resultado da pesquisa de preços, de forma discricionária, a média, a mediana ou o menor dos preços obtidos, o decreto em questão considera que o resultado da pesquisa será o menor valor entre a média e a mediana, de, no mínimo, três preços obtidos, admitindo também o menor dos preços, porém de maneira subsidiária, a depender de justificação.
2.4.Portaria MJ nº 80/2016
Esta Portaria regulamenta os critérios e padrões definidos pela IN 05/2014 no âmbito do Ministério da Justiça.
Dispõe que será adotado o menor preço ou tomar-se-á como base o coeficiente de variação da amostra de preços pesquisados. O coeficiente de variação é uma medida de dispersão relativa, e representa o desvio-padrão expresso como porcentagem da média. Sua principal qualidade é a capacidade de comparação de distribuições diferentes. Quanto menor o seu valor, mais homogêneos serão os dados. A maior parte da literatura técnica considera que um coeficiente de variação menor ou igual a 25% indica uma amostra aceitável, e acima de 25% indica uma alta dispersão dos dados.
Desse modo, considerando-se a utilização do coeficiente de variação da amostra, a fim de determinar a medida de tendência central mais eficaz na escolha do resultado da pesquisa de preços, devem ser observadas as seguintes situações:
a)Quando o coeficiente de variação for menor do que 25% e na composição da cesta de preços forem utilizados somente os parâmetros I ou III do art. 2º da IN 05/2014, será escolhida a média simples.
b)Quando o coeficiente de variação for menor do que 25% e na composição da cesta de preços coexistir os parâmetros I ou III juntamente com os parâmetros II ou IV, será utilizada a média ponderada, sendo atribuído peso 2 para os parâmetros I ou III e peso 1 para os parâmetros II ou IV.
c)Quando o coeficiente de variação for maior que 25%, será utilizada a mediana.
A portaria também orienta quanto à exclusão de preços discrepantes, dispondo, no seu artigo 4º, que não serão considerados os preços inexequíveis, assim considerados os preços 70% inferiores à média dos demais preços formadores do conjunto que determinará o resultado da pesquisa, ou os excessivamente elevados, que são os que forem 30% superiores à média dos demais. Abaixo seguem exemplos ilustrativos do que foi explicitado:
2.5.Projeto Aprimora – CGU e TCE/MT
Em 2016, a Controladoria Geral da União, juntamente com o Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso, implantou o Projeto Aprimora, visando fortalecer os controles internos municipais daquele Estado. Este projeto gerou uma série de documentos, entre os quais um Modelo de Normativa de Pesquisa de Preços, no qual já se basearam vários municípios para elaborarem suas normas sobre o assunto. Analisaremos agora algumas inovações deste documento.
Ao dispor sobre as responsabilidades de cada ator nos procedimentos relativos à pesquisa de preços, define a norma que, primeiramente, deve ser realizada uma pesquisa de preços preliminar pelo demandante, que é a unidade administrativa responsável por identificar e justificar a necessidade do objeto e sua especificação. Aqui, diferentemente da pesquisa de preços prevista na Portaria GPR-TJDFT 886/2013, tratada no item 2.2 deste trabalho, que também é de responsabilidade da unidade solicitante, trata-se de uma pesquisa apenas preliminar, e não da pesquisa completa como consta na portaria do TJDFT. Esta pesquisa de preços preliminar poderá ser realizada de maneira simplificada, podendo até mesmo se basear em uma única fonte, especialmente se for um preço praticado na Administração Pública. Após esta pesquisa de preços preliminar, o orçamentista, que é o servidor especializado do setor de compras, deve avaliar a especificação e refinar a pesquisa preliminar do demandante, abrangendo a máxima amplitude de fontes.
O modelo prevê também a utilização da metodologia da curva ABC para a realização da pesquisa de preços, especialmente no caso de compras com muitos itens. Dispõe que, aplicada a Curva ABC, os itens do grupo “A” receberão tratamento especial, mais rigoroso, com máxima amplitude de fontes pesquisadas e tratamento estatístico apropriado, enquanto o grupo “B” receberá tratamento intermediário e o grupo “C” será tratado de modo simplificado.
No caso de compras cujos valores sejam de no máximo 10% do limite previsto para dispensa de licitação (incisos I e II do art. 24 da Lei 8.666/93), é permitida a realização da pesquisa de preços com apenas uma única fonte de referência.
E ainda, pesquisas de preços que envolvam conhecimento especializado, a exemplo de bens de informática, medicamentos, equipamentos laboratoriais, serão, obrigatoriamente, analisadas e validadas por técnico habilitado na área.
Relativamente ao tratamento dos dados coletados, o Modelo estabelece a mediana como parâmetro estatístico para a definição do preço de referência, considerando que esse critério reduz substancialmente a influência de valores discrepantes em uma amostra, conforme orientações do TCU constantes dos Acórdãos 3.068/2010, 2.943/2013 e 2.637/2015, todos do Plenário.
Porém, após a classificação de prioridades baseada na curva ABC, o modelo de normativo possibilita, para os itens do grupo “A”, a adoção do conceito de “média saneada” como critério para definição do preço de referência. A “média saneada” seria assim definida:
I – em uma amostra homogênea, considerada essa quando seu Coeficiente de Variação for menor ou igual a 25%, o preço de referência será a média aritmética do conjunto;
II – em uma amostra heterogênea, isto é, quando seu Coeficiente de Variação (CV) for maior do que 25%, os valores acima do Limite Superior (Média + Desvio Padrão) e abaixo do Limite Inferior (Média – Desvio Padrão) devem ser eliminados, e calculado um novo CV. Se o novo CV ainda for superior a 25%, repete-se o processo até que o CV fique igual ou inferior a 25%, e então o preço de referência será a média aritmética do subconjunto.
Segue abaixo um exemplo da utilização do método da “média saneada”:
Importante ressaltar as semelhanças e diferenças encontradas entre este método e o proposto na Portaria MJ 80/2016, constante do item 2.4 deste artigo. Ambos utilizam o Coeficiente de Variação para aferição da homogeneidade da amostra, com o mesmo percentual limítrofe (25%). A principal diferença reside no tratamento que é dado quando o CV é maior do que 25%: enquanto que na Portaria do Ministério da Justiça é utilizada a mediana como parâmetro, neste modelo normativo, conforme explicitado acima, faz-se primeiramente o expurgo dos valores discrepantes para, após essa etapa, se utilizar a média aritmética dos dados restantes, formando o conceito de “média saneada”.
2.6.Portaria-TCU nº 128/2014
A Portaria-TCU nº 128, de 14 de maio de 2014, dispõe sobre a licitação e a execução de contratos de serviços no âmbito da Secretaria do Tribunal de Contas da União, e trata, no Capítulo II, das estimativas de preços.
Esta portaria estabelece a obrigatoriedade da previsão de pagamento de vale-alimentação aos trabalhadores, mesmo que não haja previsão no acordo ou convenção coletiva de trabalho. Neste caso, o valor do vale-alimentação poderá ser fixado com base na média aritmética simples dos valores pagos em pelo menos 3 contratos do TCU ou de outros órgãos e entidades da Administração Pública.
O valor dos insumos, que são definidos como componentes da planilha de custos e formação de preços destinados às alocações dos custos decorrentes da execução dos serviços, tais como transporte, seguros de vida e de saúde, alimentação, e, ainda, custos relativos a uniformes, poderá ser fixado como percentual do valor do salário do prestador de serviços, utilizando-se como referência percentual equivalente de contrato anterior e de mesmo objeto.
Os salários dos empregados terceirizados poderão ser fixados em valores superiores aos de acordos ou convenções coletivas de trabalho, desde que motivadamente, por razões de ordem técnica, devidamente justificadas.
Em relação aos materiais, havendo contrato em andamento, a pesquisa de preços poderá ser feita contemplando uma relação que represente, no mínimo, 60% do preço total de materiais do contrato vigente, e os preços dos materiais que não tenham sido objeto de pesquisa poderão ser corrigidos pela variação percentual apurada entre os preços dos itens pesquisados. Este procedimento pode ser muito útil em um contrato com uma grande quantidade de materiais, como de limpeza ou manutenção predial, economizando tempo e dinheiro que seriam gastos na pesquisa exaustiva de todos os itens. Um exemplo pode ajudar a elucidar melhor o procedimento, informando que aqui, para fins de simplificação, foram considerados somente os valores totais de cada item, omitindo-se os respectivos valores unitários e quantitativos:
Pela tabela acima, podemos verificar que os 3 primeiros itens, colocados em ordem de materialidade, já representam mais de 60% do preço total de materiais do contrato vigente. Desta forma, pelo dispositivo da Portaria-TCU 128/2014, conforme acima exposto, pode-se realizar a pesquisa de preços somente destes itens, para posteriormente extrapolar o resultado para os outros itens. Hipoteticamente, a tabela abaixo mostra os valores encontrados na pesquisa de preços realizada com estes 3 itens e a variação percentual encontrada:
Agora aplicamos a variação percentual encontrada para corrigir os valores dos demais itens que não foram pesquisados, finalizando a estimativa de preços para os materiais:
3. Conclusão
No âmbito das aquisições públicas, a pesquisa de preços possui como principais finalidades servir de parâmetro objetivo para o julgamento das ofertas apresentadas pelos licitantes e estimar o custo do objeto para fins de análise quanto à existência de recursos orçamentários suficientes para o pagamento das despesas com a contratação, além de outras relacionadas até mesmo com a gestão do contrato ou da ata de registro de preços.
Se é bem verdade que a IN SLTI/MPOG 05/2014 já trata do tema com bastante propriedade, inovando com a apresentação de parâmetros que podem ser utilizados para a pesquisa de preços no sentido de orientar o gestor na redução e otimização dos gastos públicos, a norma é direcionada aos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais (SISG) do Poder Executivo Federal, o que requer dos órgãos não integrantes do referido sistema que normatizem internamente em relação ao tema. Mesmo para os órgãos integrantes do SISG, é altamente recomendável o detalhamento dos procedimentos relativos à estimativa de custos, desde que não contrarie frontalmente a IN 05/2014.
Desta forma, as normas e modelos aqui apresentados podem servir de referência como boas práticas para os demais órgãos e entidades da Administração Pública, para que possam incrementar qualitativamente suas estimativas de preços, auxiliando os gestores na movimentação da máquina pública e no resguardo do erário e do interesse público e conferindo eficiência, isonomia, padronização procedimental e maior transparência à etapa preparatória das licitações públicas.
Referências
BRASIL. Lei nº. 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.
BRASIL. Lei n. 10.520, de 17 de julho de 2002. Institui a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns.
DISTRITO FEDERAL. Decreto nº 36.220, de 30 de dezembro de 2014. Dispõe sobre o procedimento administrativo para realização de pesquisa de preços na aquisição de bens e contratação de serviços em geral.
Instrução Normativa MP/SLTI nº 05, de 27 de junho de 2014. Dispõe sobre os procedimentos administrativos básicos para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral.
Orientação Técnica nº 01/2010 da Comunidade de TI Aplicada ao Controle. Dispõe sobre boas práticas para a estimativa de preços na contratação de bens e serviços de TI.
Portaria TCU nº 128, de 14 de maio de 2014. Dispõe sobre a licitação e a execução de contratos de serviços no âmbito da Secretaria do Tribunal de Contas da União (TCU).
Portaria do Ministério da Justiça nº 80/2016. Regulamenta os critérios e padrões definidos pela Instrução Normativa SLTI/MP nº 5, de 27 de junho de 2014, em complemento ao disposto no art. 8º da Portaria MJ nº 2.999, de 27 de novembro de 2012, e suas alterações.
TORRES, Ronny Charles Lopes de. Da pesquisa de preços nas licitações públicas. Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3773, 30 out. 2013. Disponível em http://jus.com.br/artigos/25635. Acesso em: 04 mai. 2017.
