6 A FUNÇÃO AMBIENTAL DA PROPRIEDADE NA LEGISLAÇÃO: OS ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS E SEUS REGIMES
É com a Constituição que se inicia o estudo dos instrumentos de proteção ambiental que, mais diretamente, vão delimitar a função ambiental da propriedade rural, a partir da criação de espaços territoriais especialmente protegidos. O art. 225 diz que:
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
III - definir, em todas as Unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.
Esta norma, ao lado de outras, que tratam especificamente de função ambiental da propriedade fundamenta toda a legislação sobre espaços públicos e privados que devem ser submetidos a regimes especiais de proteção, como o Código Florestal (Lei nº. 4.717/65), a Lei nº. 6.902/81, o Decreto nº. 99.274/90, a Lei 9.985, de 18 de julho de 2000, para mencionar apenas alguns dos principais documentos que regulamentam espaços territoriais especialmente protegidos como as áreas de reserva legal, áreas de preservação permanente, parques, reservas biológicas, estações ecológicas, áreas de proteção ambiental, florestas públicas e particulares, patrimônio nacional e outros.
Toda esta legislação se encontra dispersa, o que pode provocar dificuldades no momento de se identificar um espaço territorial específico e seu regime.
6.1 Áreas de preservação permanente
Estas áreas de preservação permanente podem ser áreas de preservação permanentes legais ou áreas de preservação permanentes administrativas.
Segundo SILVA33:
quer constituam bens de propriedade privada quer bens de domínio público, ficam eles sujeitos a um regime jurídico de interesse público pela relevância dos atributos naturais de que se revestem, postulando proteção especial.
A Lei nº. 4.771/65 (Código Florestal) menciona a reserva legal e as áreas de preservação permanente, dois instrumentos para a proteção do meio ambiente. Em seu art. 1º, caput, diz que os direitos de propriedade poderão sofrer limitações para que a proteção ambiental possa ser implementada:
Art. 1º. As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
As áreas de preservação permanente são relacionadas nos arts. 2º e 3º. As primeiras são as áreas de preservação permanente legais, ou ope legis, expressão utilizada por BENJAMIM34 para diferenciá-las das áreas de preservação permanente administrativas, em que a criação se fundamenta no art. 3º da lei. As florestas de preservação permanente do Código Florestal não são disponíveis para exploração.
Leciona MACHADO35:
o espírito do Código Florestal, a sua interpretação teleológica nos leva a afirmar que as florestas de preservação permanente não são suscetíveis de exploração. Aliás essa a correta interpretação do art. 16 do Estatuto Florestal, quando prevê como ressalva para a exploração da floresta de domínio privado, o fato da mesma ser de preservação permanente.
Em seu art. 2º através da proteção às florestas e demais formas de vegetação natural localizada nos lugares relacionados se visa mediatamente, a proteção de outros elementos naturais, como a água, e a qualidade do solo. Neste sentido é que a alínea a considera de preservação permanente a vegetação natural localizada: "ao longo dos rios ou de qualquer curso d''água desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima será: [...]".
As alíneas b e c, que se referem à vegetação: "ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d''água naturais ou artificiais" e "nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados ''olhos d''água'', qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinqüenta) metros de largura;.
Estes preceitos citados acima deixam claro que o fim último é a proteção das águas.
As demais alíneas têm por objetivo a proteção da qualidade do solo, pois ensejam evitar a erosão que pode ser causada se a vegetação localizada em determinadas áreas da superfície natural for retirada. Assim, relacionam de preservação permanente as formas vegetais situadas em locais como: "topo de morros, montes, montanhas e serras", "nas encostas ou partes destas com declividade superior a 45º", "nas restingas", "nas bordas dos tabuleiros ou chapadas", "em altitude superior a 1.800 metros, qualquer que seja a vegetação".
As áreas de preservação permanentes administrativas de que fala o art. 3º são declaradas pelo Poder Público. Criadas através de ato da administração e pelo mesmo modo suprimidas total ou parcialmente, neste caso desde que autorizado previamente pelo Poder Executivo Federal, dependendo da destinação que se quiser dar ao uso de tais áreas.
MACHADO36 entende que:
os novos caminhos legislativos da política florestal hão de levar à adoção da obrigatoriedade do estudo de impacto ecológico antes do início da supressão parcial ou total da floresta de preservação permanente.
Este ato administrativo vem se caracterizar como atividade modificadora do ambiente, que afeta a qualidade dos recursos naturais, conforme os arts. 1º e 2º da Resolução 001/86 do Conselho Nacional de Meio ambiente, e, devido a isso, deve se submeter a estudo prévio de impacto ambiental.
As áreas de preservação permanente do art. 2º, uma vez criadas por lei, apenas por lei podem ser submetidas à modificação ou supressão.
Embora o art. 2º anteveja a preservação da vegetação natural nas áreas relacionadas, existem também florestas de preservação permanente plantadas. O art. 18 obriga o florestamento e o reflorestamento de preservação permanente, que deve se realizar mesmo que na área nunca tenha havido floresta. Se não o fizer o proprietário, deverá fazê-lo o Poder Público Federal, sem necessidade de desapropriação.
De acordo com MACHADO37:
na constituição das florestas compreendidas no art. 2º não interveio a discricionariedade da Administração: são imperativas. Assim, parece-me que há uma obrigação para a Administração de arborizar ou reflorestar as áreas de preservação permanente abrangidas no art. 2º do Código Florestal.
MIRRA38, tratando do princípio da função social e ambiental da propriedade entende que:
o principio em tela dá o fundamento constitucional da imposição coativa ao proprietário, inclusive pela via judicial, da obrigação de recompor a área de vegetação de preservação permanente, independentemente de ter sido ele o responsável ou não pelo desmatamento e ainda que jamais tenha existido vegetação na área em questão. Há uma obrigação legal de manterem-se as áreas de preservação permanente com vegetação e os proprietários devem se sujeitar a ela, em qualquer circunstância, por força do principio da função social e ambiental da propriedade, que lhes impõe o exercício do direito de propriedade em conformidade com as diretrizes de proteção do meio ambiente vigentes.
A manutenção da área de preservação permanente legal não leva à indenização. O que pode ensejar indenização é a criação de área de preservação permanente administrativa, que não tem caráter geral, dispondo o § 1º do art. 18 do Código Florestal que: "se tais áreas estiverem sendo utilizadas com culturas, de seu valor deverá ser indenizado o proprietário".
6.2 Reserva legal
Nem mesmo a reserva legal é indenizável. Sua regulamentação é feita pelos arts. 16 e 44 do Código Florestal. Constitui-se por áreas de cobertura arbóreas, delimitadas territorialmente em propriedade, sejam privadas ou públicas. Corresponde a 20% da área de cada propriedade com cobertura arbórea localizada, a critério da autoridade competente, onde não é permitido o corte raso, nas regiões Leste Meridional, Sul e parte sul da região Centro-Oeste e 50% na região Norte e na parte norte da região Centro-Oeste.
A reserva legal, em ambos os casos, conforme o artigo 16, § 2º e art. 44, parágrafo único, do Código Florestal:
deverá ser averbada à margem da inscrição de matrícula do imóvel, no registro de imóveis competente, sendo vedada a alteração de sua destinação nos casos de transmissão, a qualquer título, ou de desmembramento da área.
A existência das Reservas Legais tem como finalidade a preservação de diversidade florística e faunística (na Amazônia por exemplo e preservação do pirarucu) e o equilíbrio ecológico da localidade. Nesta região conforme se depreende do art. 16, caput e § 2º, e 44 do Código Florestal não se poderá realizar o corte raso, ou seja, onde deve ser mantida a cobertura arbórea e vegetal existente. De acordo com a Portaria P/1986 do IBDF, esse é o: "tipo de corte em que é feita a derrubada de todas as árvores, de parte ou de todo um povoamento florestal, deixando o terreno momentaneamente livre de cobertura arbórea".
A Lei 9.985, de 18 de julho de 2000, regulamentado o art. 225, § 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, veio instituir o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC).
Essa Lei estabelece critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação (art. 1º, da Lei 9.985/00).
Para isso conceituou esta unidade como:
o espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção (art. 2º, I, da Lei 9.985/00).
O SNUC é constituído pelo conjunto das unidades de conservação federais, estaduais e municipais. Sendo que estas unidades dividem-se em dois grupos com características específicas: as Unidades de Proteção Integral (Estações Ecológicas, Reservas Biológicas, e Parques) e as Unidades de Uso Sustentável (Áreas de Proteção Ambiental, e Áreas de Relevante Interesse Ecológico, Florestas). O objetivo básico das Unidades de Proteção Integral é preservar a natureza, admitindo-se apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos na Lei. Enquanto que o objetivo básico das Unidades de Uso Sustentável é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela de seus recursos naturais.
6.3 Parque
O art. 11, § 4º da Lei do SNUC prevê a criação, por parte do Poder Público, de Parques Nacionais, Estaduais e Municipais. A sua posse e domínio são públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a Lei. São destinados a visitação pública, mas resguardando atributos excepcionais da natureza. Assim, busca-se conciliar a proteção da natureza nestas áreas e a sua utilização para objetivos educacionais, recreativos e científicos. A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela unidade e está sujeita às condições e restrições por este estabelecidas. Por outro lado as áreas de preservação permanentes são dever legal e devem existir dentro dos parques.
Os recursos naturais dos parques não são suscetíveis de exploração econômica, sendo feita uma única ressalva à cobrança de ingressos a visitantes, com vinculação de pelo menos 50% de sua receita a manutenção, fiscalização e obras de melhoramento.
MACHADO39 disserta que: "não se veda o controle da abertura dos parques, para que a presença do público não venha a significar deterioração da qualidade de acolhimento do local".
Não obstante o regime jurídico dos parques seja diferente do regime das áreas de preservação permanente; estas são dever legal, devendo existir mesmo dentro dos parques. O Parque público é incompatível com o domínio privado.
6.4 Florestas públicas
No art. 17, § 6º da Lei n. 9.985 está prevista a criação de Florestas Nacionais, Estaduais e Municipais. Estas são de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seu limites devem ser desapropriadas de acordo com o que dispõe a Lei.
Nas Florestas Nacionais é admitida a permanência de populações tradicionais que a habitam quando de sua criação, em conformidade com o disposto em regulamento e no Plano de Manejo da Unidade. A visita pública é permitida, condicionada às normas estabelecidas para o manejo da unidade pelo órgão responsável por sua administração.
A pesquisa é permitida, sujeitando-se à prévia autorização do órgão responsável pela administração da unidade, às condições e restrições por este estabelecidas e àquelas previstas em regulamento.
6.5 Estações ecológicas
O artigo 9º da Lei n. 9.985 trata das Estações Ecológicas que tem como objetivo a preservação da natureza e a realização de pesquisas científicas.
Estas são de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a Lei. É proibida a visita pública, exceto quando com objetivo educacional, de acordo com o que dispuser o Plano de Manejo da unidade ou regulamento específico.
A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento.
Nessa só podem ser permitidas alterações dos ecossistemas no caso de: a) medidas que visem a restauração de ecossistemas modificados; b) manejo de espécies com o fim de preservar a diversidade biológica; c) coleta de componentes dos ecossistemas com finalidades científicas; d) pesquisas científicas cujo impacto sobre o meio ambiente seja maior do que aquele causado pela simples observação ou pela coleta controlada de componentes dos ecossistemas, em uma área correspondente a no máximo três por cento da extensão total da unidade e até o limite de um mil e quinhentos hectares.
Existem Estações Ecológicas federais, estaduais e municipais. É a propriedade pública cumprindo sua função ambiental.
6.6 Reservas biológicas
As Reservas Biológicas, previstas no artigo 10 da Lei n. 9.985, tem como objetivo a preservação integral da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites, sem interferência humana direta ou modificações ambientais, excetuando-se as medidas de recuperação de seus ecossistemas alterados e as ações de manejo necessárias para recuperar e preservar o equilíbrio natural, a diversidade biológica e os processos ecológicos naturais.
Essas são de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a Lei.
É proibida a visita pública, exceto aquela com objetivo educacional, de acordo com regulamento específico
A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este estabelecidas.
Dessa forma, naqueles espaços passam a ser proibidas as atividades de utilização, perseguição, caça, apanha, ou introdução de espécimes na fauna e flora silvestres e domésticas, bem como modificações do meio ambiente a qualquer título, ressalvadas as atividades científicas devidamente autorizadas pela autoridade competente.
6.7 Áreas de proteção ambiental
Já as Áreas de Proteção Ambiental, de que fala o artigo 15 da Lei n. 9.985 é uma área em geral extensa, com um certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.
Essas Áreas são constituídas por terras públicas ou privadas. Respeitando os limites constitucionais, podem ser estabelecidas normas e restrições para a utilização de uma propriedade privada localizada em uma Área de proteção ambiental.
A condição para a realização de pesquisa científica e visita pública nas áreas sob domínio público serão estabelecidas pelo órgão gestor da unidade. Por outro lado, nas áreas sob propriedade privada, cabe ao proprietário estabelecer as condições para pesquisa e visita pelo público, observadas as exigências e restrições legais.
Embora a lei disponha genericamente sobre Poder Executivo. Este regime, embora imprima ao exercício do direito de propriedade muitas limitações não dá ao proprietário o direito de ser indenizado. E como se a propriedade se sujeitasse a um planejamento, comparável a um plano diretor urbano.
A Área de proteção ambiental disporá de um Conselho presidido pelo Órgão responsável por sua administração e constituído por representante dos órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e da população residente, conforme se dispuser no regulamento desta Lei.
Assim, verifica-se o dever de colaboração entre poder público e esfera privada na efetivação da proteção ambiental. Ao mesmo tempo, embora a legislação não se manifeste expressamente assim neste momento, tal disposição faz parte do principio de que todos são responsáveis pela manutenção de um meio ambiente equilibrado: "impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações" (conforme art. 225, caput, da Constituição Federal).
Além disso, está demonstrado que, mesmo com as limitações impostas pelo decreto que declarar a Área de Proteção Ambiental, a propriedade não deixa de ser economicamente explorável. Admite-se exploração de acordo com regime de manejo sustentável dos recursos naturais ali presentes. Pode ocorrer, inclusive, aumento no retorno econômico para o proprietário, dependendo da atividade à qual ele destinar a propriedade, propagandeando seus produtos ou serviços através da menção do nome da Área de Proteção Ambiental.
6.8 Ás áreas de relevantes interesses ecológicos
A área de relevante interesse ecológico, conforme o artigo 16 da Lei n. 9.985, é uma área em geral de pequena extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana, com características naturais extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota regional.
O objetivo de sua criação é manter os ecossistemas naturais de importância regional ou local e regular o uso admissível dessas áreas, de modo a compatibiliza-los com os objetivos de conservação da natureza.
Essa área é constituída por terras públicas ou privadas. E respeitados os limites constitucionais, podem ser estabelecidas normas e restrições para a utilização de uma propriedade privada localizada em uma área de relevante interesse ecológico.
6.9 Reserva extrativista
A Reserva extrativista, prevista no artigo 18 da Lei n. 9.985, é uma área utilizada por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistência a na criação de animais de pequeno porte, e tem como objetivos básicos proteger os meios da vida e a cultura dessas populações, e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade.
Ela é de domínio público, com uso concedido às populações extrativistas tradicionais conforme o disposto no artigo 23 da Lei e em regulamentação específica, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas, de acordo com o que dispõe a Lei.
Sendo gerida por um Conselho Deliberativo, presidido pelo órgão responsável por sua administração e constituído por representantes de órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e das populações tradicionais residentes na área, conforme se dispuser em regulamento e no ato de criação da unidade.
A visita pública é permitida, desde que compatível com os interesses locais e de acordo com o disposto no Plano de Manejo da área.
A pesquisa científica é permitida e incentivada, sujeitando-se à prévia autorização do órgão responsável pela administração da unidade, às condições e restrições por este estabelecidas e às normas previstas em regulamento.
O plano de manejo deverá ser aprovado pelo Conselho Deliberativo.
Proíbe-se a exploração de recursos minerais e a caça amadorística ou profissional. Por lado, a exploração comercial de recursos madeireiros só será admitida em bases sustentáveis e em situações especiais e complementares às demais atividades desenvolvidas na Reserva, conforme o disposto em regulamento e no Plano de Manejo da Unidade.
6.10 Patrimônio Nacional
Além das diversas nomenclaturas que a legislação ambiental ordinária atribui a espaços territoriais especialmente protegidos de diferentes regimes, como parques, estações ecológicas, áreas de preservação permanente, áreas de proteção ambiental, há ainda o Patrimônio Nacional, que, de acordo com o art. 225, § 4º da CF, abrange a Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira.
Este Patrimônio Nacional, nos termos constitucionais, não se confunde com patrimônio público, conforme visto acima.
Estes espaços de que fala a Constituição no art. 225, § 4º, são considerados por SILVA40 como Espaços de Manejo Sustentável, pois: "submetidos a uma proteção parcial dos atributos naturais, admitida a exploração de partes dos recursos disponíveis em regime de manejo sustentado, sujeito às limitações legais".
