Resumo:O presente estudo científico versa sobre o ato de Improbidade Administrativa, as condutas ímprobas que atentem contra os bens públicos e consequentemente a aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429 de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa) aos administradores públicos. Com base em pesquisas realizadas sobre Improbidade Administrativa, abordarei seu conceito na visão de diversos doutrinadores. Quem são os sujeitos ativo e passivo que podem incorrer em atos de improbidade administrativa. Será descrito a classificação dos atos de improbidade administrativa, o controle dos atos de improbidade administrativa, e por fim apontarei a posição dos Tribunais a cerca dos atos que importam improbidade administrativa.
Palavras-chave: Improbidade Administrativa. Sujeito Ativo. Sujeito Passivo. Controle dos Atos Administrativos. Espécies de Improbidade Administrativa.
1. INTRODUÇÃO
A lei máxima do nosso ordenamento jurídico, a Constituição Federal da República de 1988 (CRFB/88), em seu artigo 37 traz alguns princípios a serem seguidos pela administração pública. Entre eles o princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e o princípio da supremacia do interesse público sob o particular.
O agente público deve no uso de sua função, agir de forma honesta e transparente. A inobservância aos princípios constitucionais faz com que o agente público incorra em improbidade administrativa, prevista na CRFB/88 e na Lei nº 8.429/92, Lei de Improbidade Administrativa (LIA).
A improbidade administrativa sempre foi e sempre será um obstáculo para o bom desenvolvimento das atividades essenciais do Estado. A falta de respeito cumulada com a falta de ética com a coisa pública prejudica o Estado Democrático de Direito.
A LIA, tem por objetivo o combate à corrupção, e dispõe sobre as sanções que deverão ser aplicadas aos agentes públicos, que no exercício do mandato, cargo, emprego ou função, na administração pública direta, indireta ou funcional, cometerem enriquecimento ilícito, causem prejuízo ao erário, atos decorrentes de concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário e atos que atentam contra os princípios da administração pública.
Quando se verifica que um sujeito praticou um ato de improbidade administrativa, significa dizermos que ele agiu de forma desonesta, agiu com má-fé, que o agente público agiu com dolo, ou ainda que ele teve a intenção no agir.
O agente público, aquele que age em nome do Estado, aquele que exerce as atividades estatais, tem a obrigação de exercê-la com transparência e honestidade, objetivando sempre o bem comum.
A improbidade administrativa é um ato ilícito civil. Não tem conteúdo penal, apenas uma correlação com crime de responsabilidade, sendo este uma falta administrativa grave.
O tema escolhido para o presente artigo infelizmente é um assunto recorrente no nosso país. Atualmente, temos visto nos noticiários escândalos envolvendo a grande maioria dos políticos responsáveis pelo nosso país.
Diante de tamanha necessidade de estarmos ciente do que é improbidade administrativa, e de como devemos combatê-la, bem como nos posicionarmos quando ficamos diante de atos de improbidade, é que me levou a escolha do assunto.
2. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
A CRFB/88 deixa claro o papel da administração pública de agir com respeito com a res pública, protegendo a sociedade e a coisa pública, em seu artigo 37, além de dispor sobre os princípios reguladores da administração pública, no § 4º, trata das penalidades impostas aos sujeitos que cometerem atos de improbidade administrativa, deixando claro que esses autores ainda estão sujeitos à ação penal cabível.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)
§ 4º, Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível [1].
2.1 CONCEITO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Improbidade administrativa é um ato praticado em regra por um agente público, que atuando na qualidade de agente público, agiu, com total falta de zelo com a coisa pública, contrariando os princípios administrativos, de forma desonesta e desleal.
O servidor público tem por obrigação moral, tratar os bens e interesses públicos de forma honesta, pois eles são escolhidos ou selecionados por meio de concursos públicos, para gerir os interesses da população de forma proba. Assim o autor José Antônio Lisboa Neiva pontifica, traz uma definição bastante didática e etimológica sobre improbidade administrativa, então vejamos:
(...) improbidade derivaria do latim improbitas, expressão que significa má qualidade, imoralidade ou malícia. Isto nos leva a concluir que improbidade revelaria a qualidade do homem que não procede do bem, que age indignamente, porque não tem caráter. Improbidade seria o atributo daquele que é ímprobo, ou seja, aquele que é moralmente mau, violador das regras legais ou morais. Vincula-se, portanto, ao sentido de desonestidade, má fama, incorreção, má índole [2].
Dizer que o sujeito é improbo, quer dizer que ele é desonesto, não tem ética, nem tão pouco moral com o patrimônio público.
2.2 LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA Nº 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992
A improbidade administrativa encontra-se disposta no artigo 37, § 4º da CRFB/88, e com base nesse dispositivo constitucional foi editada a Lei nº 8.429/1992.
Vale salientar que a referida lei possui natureza civil, porém, sem prejuízo das sanções penais e administrativas eventualmente aplicadas. E a competência para sua regulação é privativa da União.
Na LIA, veremos a tipologia da improbidade, o sujeito ativo e passivo, as sanções aplicadas ao causador do ilícito civil e os procedimentos administrativos e judiciais. As sanções de improbidade administrativa dependem de um processo cível de improbidade.
Ela dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos que incorrerem em enriquecimento ilícito no exercício de mandato, emprego, cargo ou função na administração direta, indireta ou fundacional.
3. SUJEITOS ATIVO E PASSIVO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
3.1 SUJEITO ATIVO
O sujeito ativo de improbidade administrativa é o titular de direito de ação, e o titular desse direito é a administração pública prejudicada, pertencentes à administração pública direta (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), indireta (Autarquias, Fundações Públicas de Direito Público) e os participantes em colaboração (Terceiro Setor) que recebam verbas públicas.
Destarte, empresas com regime jurídico de direito privado, que a princípio são reguladas pelo direito privado, podem ser alcançadas pela LIA, ao passo que recebam verbas públicas, estando seus empregados sujeitos a controle dos órgãos públicos, respondendo assim por atos que atentem contra o patrimônio público.
Devemos levar em conta para conceituarmos agente público, não apenas a função do agente, mas também a relação desse agente com o sujeito passivo previsto em Lei.
O Ministério Público (MP) também pode ser titular da ação de improbidade administrativa, caso o titular não o faça, ou na condição de “custus legis”, nesse caso como fiscal da correta aplicação da lei.
3.2 SUJEITO PASSIVO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
O sujeito passivo de improbidade administrativa é aquele quem sofre os danos causados pelo agente público. É o agente público, ou os agentes que ajam em concurso, e também há a possibilidade de coautoria entre o agente público e o particular, hipótese onde todos serão sujeitos passivos.
A lei nº 8.429/92 em seu art. 1º descreve os entes que podem figurar no polo passivo, sendo eles pessoas jurídicas públicas e políticas, bem como no parágrafo único do mesmo dispositivo descreve ainda quem pode figurar como sujeito passivo, então vejamos:
Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta Lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou crédito, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos [3].
4. CONTROLE DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
É importante que se tenha claro como a Administração deva agir, porém é necessário que existam formas de exercermos o controle sobre essa ação. Surgindo assim, a ideia de controle da Administração Pública.
As atividades administrativas devem ser controladas para evitar a ocorrência de improbidades, que agridem os princípios fundamentais do Estado Democrático de Direito.
Uma das maneiras mais efetivas no controle da improbidade administrativa no nosso país é o Sufrágio. Quando votamos decidimos de maneira direta e secreta, que tipo de político administrará o nosso país. Precisamos ser mais politizados, assim teremos um sufrágio cada vez mais eficaz.
Quem ingressa na vida pública deve ser responsável e ter preparo para a vida pública. Pessoas despreparadas ao ocupar os quadros políticos, desviando o fim público para o particular. Sendo comum presenciarmos a atuação de agentes públicos contrarias a lei.
Sendo extremamente necessário serem postos em prática mecanismos de controle e fiscalização, a fim de ver garantidos a integridade administrativa e o bem-estar comum.
O correto exercício do poder inerente à administração só é possível quando podemos conciliar controle e responsabilidade, aliados à legitimidade e eficácia.
O controle da Administração é a fiscalização exercida pelo poder público ou pelo próprio cidadão, que verifica a atuação dos órgãos da Administração direta ou indireta, de qualquer esfera federativa ou de poder.
O controle exercido pelo cidadão pode ser interno (ou autocontrole), e externo, pelo Legislativo, Judiciário e pelo Ministério Público.
O controle interno é exercido pelos órgãos da Administração Pública, já o controle externo, é aquele exercido pelos poderes que não a integram.
4.1 CONTROLE INTERNO
O controle interno também é conhecido como autocontrole ou controle executivo. Ele consiste no próprio controle administrativo, em consonância com os princípios constitucionais norteadores da Administração Pública, dentro das limitações legais.
Segundo Diógenes Gasparini “o fundamento do controle administrativo reside no dever-poder de autotutela que a Administração Pública tem sobre suas atividades, atos e agentes. Esse poder-dever, de autotutela é exercitado, normalmente, por órgãos superiores, em relação aos inferiores, e por órgãos especializados”[4].
A administração Pública tem o poder de anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, podendo também revogá-los por razões de conveniência ou oportunidade, desde que melhor atendam aos interesses da coletividade, sendo respeitados os direitos adquiridos.
O controle interno é considerado externo quando a Administração Pública Direta, mediante tutela, controla suas entidades descentralizadas. Esse controle é realizado por auditoria e fiscalização dos Tribunais de Contas respectivos.
Sendo assim, constata-se que os administrados e os agentes públicos devem agir simultaneamente na fiscalização dos administradores, para um controle interno mais eficaz impedindo assim a ocorrência de irregularidades ou ofensa aos princípios constitucionais.
4.2 CONTROLE EXTERNO
É aquele exercido por órgãos, entidades e instituições não pertencentes ao Poder Executivo, podendo ser exercido também por cidadãos, associações, grupos e representações sindicais integrantes da sociedade civil. Ele é exercido por órgão diferente do órgão responsável pela edição do ato administrativo controlado.
Os principais órgãos responsáveis por este controle: Poder Legislativo, Poder Judiciário, Ministério Público Federal e Estadual e os Tribunais e Conselhos de Contas.
4.2.1 CONTROLE LEGISLATIVO
Exercido por órgãos que compõem o Poder Legislativo, ou seja, Congresso Nacional, que é composto pela Câmara dos Deputados e o Senado Federal, Assembleias Legislativas e Câmara de Vereadores, Comissões Parlamentares de Inquérito e mediante ação dos Tribunais de Contas.
As Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI’s) possuem poderes de investigação próprios das autoridades judiciais.
Esse controle externo exercido pelo Poder Executivo, está restrito as hipóteses previstas pela CRFB/88. É importante respeitar esse critério, pois a sua não observância poderá implicar ofensa ao princípio da separação de Poderes.
O ato de improbidade não se excluirá do controle judicial nem das sanções legais, mesmo que o controle interno tenha sido efetuado ou que a atuação do Tribunal de Contas (TC) tenha sido efetivada. O controle externo da atividade pública exercido pelas casas legislativas, sob os critérios político e financeiro, constitui um poder-dever e precisa ser considerada implacável face aos indícios de irregularidades apresentados.
Enquanto órgão auxiliar do Legislativo, a finalidade do TC é controlar e orientar a Administração Pública, corrigindo-a quando necessário principalmente, nos processos licitatórios e nas contratações de obras, serviços, compras, alienações, convênios e outros procedimentos.
A atuação do TC é sempre a posteriori, sobre os atos e contratos da Administração Pública ou sobre particulares que gerenciam, arrecadam ou guardam bens ou valores públicos.
Ocorre o controle dos TC através das auditorias e inspeções. Esse controle é realizado a priori, e realizadas in loco, a qualquer momento. Assim, toda a Administração Pública está sujeita as atividades dos TC que são desempenhadas a nível federal, pelo Tribunal de Contas da União (TCU), e nos Estados, Distrito Federal e Municípios pelos Tribunais de Contas respectivos.
4.2.2 CONTROLE JURISDICIONAL
A função do Poder Judiciário é proteger os direitos individuais, sociais e coletivos e resolver os conflitos existentes entre cidadãos, entidades e Estado.
Segundo o artigo 2º do Código de Processo Civil (CPC) o controle jurisdicional ocorre mediante provocações, e incide diretamente sobre a legalidade da atividade administrativa, coibindo os atos ilegais e o abuso de poder.
Art. 2o O processo começa por iniciativa da parte e se desenvolve por impulso oficial, salvo as exceções previstas em lei.[5]
O Poder Judiciário é autônomo administrativo e financeiramente. Ele só se manifesta quando provocado. A ele é vedado, a análise do mérito, ou seja, oportunidade e conveniência, tendo em vista que a carga valorativa conferida aos mesmos, só poderá ser objeto de avaliação pelo Poder Executivo.
Os atos administrativos praticados pelo Poder Executivo, Legislativo e até mesmo pelo próprio Judiciário, quando este desempenha atividade administrativa são passíveis de controle judicial. Esse controle é exercido pelos tribunais pátrios e magistrados.
O Judiciário atua de forma independente dentro do Estado, essa forma de atuação é conhecida como poder jurisdicional.
O controle jurisdicional depende da iniciativa popular através do instituto da Ação Popular, do Ministério Público por meio da Ação Civil Pública e das pessoas jurídicas lesadas pelos atos e condutas ímprobas, mediante a adoção de medidas judiciais.
Vejamos os artigos 5º, LXXIII, e 37 da CRFB/88.
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) [6]
4.2.3 CONTROLE PELO MINISTÉRIO PÚBLICO
O Ministério Público (MP) foi criado para tutelar os valores e interesses da sociedade, sobretudo em face daqueles que lesam o patrimônio público.
O MP tem a função de resguardar a ordem jurídico-democrática e os interesses sociais e individuais indisponíveis. Seu maior objetivo é a fiscalização da ação administrativa para a preservação da probidade administrativa.
Artigo 127 CRFB/88:
Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. [7]
4.2.4 EFICÁCIA DOS MECANISMOS DE CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
No Brasil, o controle externo da atividade administrativa é respaldado pela LIA, Lei nº 8.429/92.
Esse controle é exercido através do Ministério Público, da Polícia Federal, dos Partidos Políticos, dos Tribunais de Contas e dos Poderes Legislativo e Judiciário, além da grande mobilização pela imprensa em geral.
O controle da improbidade abrange as condutas lesivas ao erário público, bem como proíbe todos os comportamentos que impliquem em desvio dos princípios constitucionais.
A possibilidade que a população tem de intervir, fiscalizando as ações orçamentárias da administração é um elemento indispensável à democracia. O art. 31, § 3º da CRFB/88 coloca ao alcance de qualquer contribuinte as contas públicas, para apreciação, sendo defeso ao cidadão questionar-lhes a legitimidade.
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. [8]
O art. 74, § 2º da CRFB/88, também sustenta ser possível ao cidadão comum denunciar irregularidades aos Tribunais de Conta.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. [9]
A imprensa tem se dedicado a um trabalho não apenas de divulgação, mas também de investigação, fornecendo sempre que possíveis informações bastante úteis.
As informações prestadas pela imprensa são geralmente muito importantes. Elas trazem à sociedade mecanismos para o conhecimento da situação atual do país, bem como auxilia na apuração das denúncias de fraude e corrupção nos diversos setores da Administração Pública.
Desta forma, verifica-se que os diferentes mecanismos de controle externo da atividade administrativa, têm apresentado resultados bastante positivos na sua atuação fiscalizadora dos agentes públicos. Sendo necessário que sejam apuradas as denúncias, sempre que surgirem, bem como a aplicação das sanções as condutas ímprobas, e a reestruturação do sistema de controle interno do Poder Judiciário, garantindo a imparcialidade e segurança necessárias.
