No Brasil, o caráter particularista do processo colonizador pelos europeus absorveu o modelo de Administração Pública portuguesa na forma de ver o Estado como extensão das famílias dominantes. Poderes locais se sobressaíam pulverizando as funções administrativas entre parentes e apadrinhados que viviam ao redor dos senhores proprietários de terra.
A Constituição Imperial (1824) em seu art. 179, XIV, limita-se a orientar que: “todo o cidadão pode ser admitido aos Cargos Públicos Civis, Políticos ou Militares, sem outra diferença, que não seja a dos seus talentos e virtudes”, sem qualquer pensamento fomentador de desenvolvimento de um corpo político organizado e burocratizado, com interesses nacionais. A Constituição Republicana de 1934 (art. 170, § 2°) determinava a realização de concurso público em caráter específico para situações especiais. O concurso não tinha um caráter geral, antes era uma exceção. A lei determinaria para quais cargos deveriam ser observadas as exigências de concurso público. As sucessivas Constituições de 1937 e 1946 repetiram a fórmula da Carta de 1934. Foi na Carta de 1967 que surgiu a exigência do concurso público para o acesso a todos os cargos e empregos públicos mediante concurso público. Não logrou êxito, no entanto, este impulso moralizador, tendo a Carta de 1969 (art. 97) retomado a questão aos moldes anteriores.
Com a redemocratização do país e com a exigência precípua de atingir a qualidade esperada pela sociedade como prestador de serviços e empregador, percebeu-se que era preciso dotar o Estado de um quadro permanente de servidores concursados, não sujeitos às ingerências políticas, cujo princípio do mérito fosse o critério basilar para que os cidadãos fossem investidos em cargos públicos. Estabeleceu, assim, o constituinte de 1988, o ingresso em cargo público por meio de concurso público, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração (art. 37, incisos I e II).
O concurso público, dessa forma, materializa, em contraponto a farta distribuição de cargos de confiança a parentes e apadrinhados, um fundamento básico de nossa República assentada no art. 1° da nossa Constituição de 1988: a cidadania. O servidor concursado, como se espera, mantém a continuidade administrativa necessária aos serviços públicos, como, também, democratiza o acesso do cidadão às funções públicas através dos princípios da meritocracia, impessoalidade e igualdade.
O fenômeno do nepotismo tal qual como inclinação de nossa herança colonial, contrapõe-se assim à formalização de um modelo de gestão racional legal baseado nos princípios da moralidade, impessoalidade e interesse público, além de ser uma prática de exclusão social que torna tais princípios constitucionais, garantias do cidadão, um discurso vazio frente à necessidade de democratizar a Administração Pública.
A realização de prévio concurso público cumpre as seguintes finalidades, a saber: (a) afere aptidões necessárias aos ocupantes de cargos e empregos públicos na Administração Pública; (b) privilegia o sistema de mérito; (c) proporciona que os interessados participem do certame em igualdade de condições; (d) seleciona os candidatos mais aptos a firmar a relação jurídica estatutária ou laboral conforme o vínculo a ser encetado; e (e) afasta a prática ilegítima do nepotismo.
Como assentado pelo Supremo Tribunal Federal, o postulado do concurso público traduz-se na necessidade essencial de o Estado conferir efetividade a diversos princípios constitucionais, corolários do merit system, dentre eles o de que todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza (CR/88, art. 5º, caput). (RE nº 837.311/PI, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 18/04/2016).
A realização de concurso público parte da presunção de que o servidor de carreira preenche, pela independência e profissionalismo na defesa do interesse público, a necessidade do administrador de encontrar proficiência na realização de seus fins, sendo despiciendo a procura de terceiros fora do quadro dos servidores efetivados por concurso quando o princípio republicano requer a participação ativa e engajada de todos os cidadãos nos assuntos públicos.
Desvio de função
Peculiaridade nociva relacionada ao exercício de atribuições no âmbito da Administração Pública refere-se ao desvio de função. O edital de abertura do concurso público, que é considerado a lei do certame, descreve a habilitação exigida para o exercício dos cargos e as atribuições correspondentes. Contudo, nem sempre o aprovado é designado para exercer as atividades legalmente previstas para o cargo que assume. Nessa hipótese, configura-se o desvio de função.
O Tribunal Superior de Justiça tem rejeitado a alegação de insuficiência de quadros na unidade administrativa como justificativa para a designação de servidor para o exercício de atribuições diversas daquelas referentes ao cargo para o qual foi nomeado. Confira-se:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. EXERCÍCIO DE ATIVIDADES DISTINTAS DO CARGO DE ESCREVENTE TÉCNICO JUDICIÁRIO. ILEGALIDADE. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA PROVIDO.
1. O administrador deve agir de acordo com o que estiver expresso em lei, devendo designar cada servidor para exercer as atividades que correspondam àquelas legalmente previstas.
2. Apenas em circunstâncias excepcionais previstas em lei poderá o servidor público desempenhar atividade diversa daquela pertinente ao seu cargo.
3. Apesar da alegação do recorrido, referente ao número insuficiente de servidores na Contadoria Judicial, não é admissível que o recorrente exerça atribuições de um cargo tendo sido nomeado para outro, para o qual fora aprovado por meio de concurso público.
4. Recurso em mandado de segurança provido (RMS nº 37.248/SP, rel. Ministro Mauro Campbell Marques, DJe 04/09/2013).
Embora a movimentação de servidor esteja inserida no âmbito do juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública, é certo que os direitos e deveres são aqueles inerentes ao cargo para o qual foi investido. Apenas em circunstâncias excepcionais previstas em lei poderá o servidor desempenhar atividade diversa daquela pertinente ao seu cargo. O servidor público deve exercer somente a função para a qual prestou o concurso, não sendo permitido, portanto, nem que exerça a função de um cargo inferior e nem o contrário, quando o servidor é encaminhado para exercer a função de um cargo superior.
Preenchimento de funções de confiança e de cargos comissionados selecionados exclusivamente da organização pública
A indisponibilidade do interesse público significa que, sendo interesse qualificado como próprio da coletividade, não se encontra à livre disposição de quem quer que seja, por inapropriável. O administrador que os representa não tem disponibilidade sobre ele, no sentido de que lhe incumbe apenas curá-lo – o que é também um dever – na estrita conformidade do que predispuser a lei. Sua atuação deve ser sempre voltada ao atendimento de um interesse da coletividade, pressupondo que possui certa especialidade dentro da sua área de atuação, conhecendo com certo grau de profundidade as atribuições que lhes são conferidas.
É necessário revisar o significado de profissionalismo no setor público, com a reformulação de ações que avaliem se o indicado para um cargo ou uma função de responsabilidade realmente saberá conduzir suas atividades com zelo, dedicação, presteza, rendimento funcional e conduta ética, elegendo o caminho da honestidade e da integridade.
Uma das formas para alcançar o ideal de gestão pública, íntegra e eficiente, é a implementação de políticas voltadas para o desenvolvimento de atividade administrativa dotada de um alto nível de profissionalismo de seus agentes, liderada por dirigentes conscientes de suas metas, dos resultados a serem alcançados, das responsabilidades funcionais e da efetiva aplicação de penalidades no âmbito de sua atuação e de seus subordinados quando em desacordo com ordenamento jurídico regente.
Com efeito, alguns diplomas foram editados com o propósito de tratar do tema “conduta ética no setor público”. Ao Decreto n° 6.029/2007 coube instituir o sistema de gestão da ética, com a finalidade de promover atividades que dispunham sobre a conduta ética no âmbito do Poder Executivo federal, objetivando: a) integrar os órgãos, programas e ações relacionadas com a ética pública; b) contribuir para a implementação de políticas públicas tendo a transparência e o acesso à informação como instrumentos fundamentais para o exercício de gestão da ética pública; c) promover, com apoio dos segmentos pertinentes, a compatibilização e interação de normas, procedimentos técnicos e de gestão relativos à ética pública e d) articular ações com vistas a estabelecer e efetivar procedimentos de incentivo e incremento ao desempenho institucional na gestão da ética pública do Estado.
Os atos (ações e omissões) de gestão pública afetam muitos aspectos da vida das pessoas. Felizmente há uma maior conscientização da sociedade em relação à indisponibilidade do interesse público por parte de seus agentes, das responsabilidades e da necessária eficiência dos serviços públicos. Isso se deve em razão da maior transparência e controle da atividade administrativa e da ampliação do acesso à informação; mais indivíduos estão em contato com a governança e conscientes dos efeitos que têm sobre suas vidas. O controle pressupõe supervisão, fiscalização e revisão das atividades controladas. O descontrole inviabiliza a gestão, torna ineficaz o direito à boa administração e não se compadece com o ideário do Estado Democrático de Direito.
No âmbito das organizações públicas existem as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo (art. 37, V, da Constituição Federal) e os cargos em comissão, os quais podem ser preenchidos por servidores que já detenham cargos efetivos de carreira, de acordo com percentuais estabelecidos na respectiva lei de criação (art. 37, II e V, da Constituição Federal). Significa, pois, que os cargos em comissão devem ser ocupados por um percentual mínimo legal de servidores de carreira, podendo-se preencher as vagas restantes por pessoas sem vínculo definitivo com a Administração Pública.
No âmbito da Administração Pública Federal, o Decreto nº 5.497/2005, alterado pelo Decreto nº 9.021/2017, dispõe sobre o provimento de cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS, por servidores de carreira.
Assim:
Art. 1º Serão ocupados exclusivamente por servidores de carreira os seguintes cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS da administração pública federal direta, autárquica e fundacional:
I - cinquenta por cento do total de cargos em comissão DAS, níveis 1, 2, 3 e 4; e
II - sessenta por cento do total de cargos em comissão DAS, níveis 5 e 6.
As funções de confiança e os cargos em comissão devem ser criados por lei e se destinam apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento[1] na Administração Pública e são, respectivamente, preenchidos ou exercidos mediante livre nomeação pela autoridade competente, na contrapartida das respectivas livres exoneração e dispensa, a qualquer tempo (ad nutum), seja a pedido, seja de ofício, pela mesma autoridade que nomeou.
Funções de confiança e cargos em comissão, ao lado de servidores e empregados públicos, integram o capital humano de toda organização pública, constituindo o seu principal ativo. É ele (o capital humano) que detém o conhecimento institucional e determina a qualidade dos serviços prestados.
Contudo, é imprescindível não só o enxugamento de funções e cargos de direção, chefia e assessoramento na Administração Pública, medida que reduz despesas e tende a racionalizar atividades, mas também, a busca incessante de um ideal de profissionalização dessas funções e cargos que se firmarem imprescindíveis, descomprometida de acomodações partidárias e de escolhas baseadas em reciprocidade, amizade ou relações de parentesco. Quanto menor o quadro de funções e cargos de direção e chefia na estrutura do órgão ou entidade, maior a chance de encontrarem-se servidores e empregados públicos dotados de expertises e habilidades necessárias para o exercício de tais atribuições. Quando a oferta dessas funções e cargos de direção e chefia forem abundantes, qualquer critério ou até mesmo nenhum critério permitirá preenchê-los.
Luís Roberto Barroso em artigo intitulado Ética e jeitinho brasileiro anota que:
Como consequência, as pessoas no Brasil se surpreendem com o que já sabiam. Ou alguém imaginava que partidos políticos se engalfinhavam para indicar diretores de empresas estatais para fazerem coisas boas, para melhor servirem ao interesse público? Essa era uma tragédia previsível. Ainda assim, o país se deu conta, horrorizado, que quase todo o espaço público estava tomado pela corrupção: Petrobras, Caixa Econômica Federal, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, Fundos de Pensão. A corrupção virou meio de vida para alguns e modo de fazer negócios para outros. Não se trata de fenômeno de um governo específico, mas que vem acumulando desde muito longe. A corrupção favorece os piores. É a prevalência dos espertos e a derrota dos bons. (https://jota.info/especiais/etica-e-jeitinho-brasileiro-10042017. Acesso em 13.04.17)
Algumas organizações públicas não executam processo formal sucessório baseado em competências internas, experiência, conhecimento técnico, cultura orientada para resultados, gestão de talentos e transparência para selecionar suas funções de confiança e cargos comissionados. Outras, para dar aparência de alternância, apenas realizam o revezamento desses cargos e funções.
A escolha de funções de chefia, direção e assessoramento baseada em apadrinhamento político, relações de amizade, de parentesco ou de reciprocidade, sem apreço à meritocracia, produz riscos para a produtividade e qualidade do serviço público e, ao fim, para o alcance do princípio constitucional da eficiência.
O modelo de recrutamento de cargos de livre provimento de natureza gerencial, selecionados exclusivamente da organização pública, em perfis de competências essenciais tais como qualificação técnica, experiência, memória institucional, comprometimento, habilidade para motivar, integridade, disposição para compartilhar e iniciativa, afirma a boa governança, desenvolve e retém profissionais com as competências desejadas, cria um esforço laborativo para a melhor alocação de lideranças, produz a motivação de agentes subordinados e induz melhorias à produção de resultados para a sociedade.
Anotem-se, a propósito, as lições de Júlio Marcelo de Oliveira[2], procurador do Ministério Público de Contas junto ao Tribunal de Contas da União:
A administração pública brasileira precisa urgentemente de um choque de profissionalização. Há muito amadorismo em todos os níveis da gestão pública e em áreas sensíveis e estratégicas para o país.
Isso decorre fundamentalmente do absurdo número de cargos comissionados na administração pública brasileira, o que provoca elevada rotatividade nos escalões decisórios, descontinuidade administrativa, perda de memória institucional e perda de capacidade de resposta da máquina administrativa às demandas que a sociedade justamente lhe apresenta.
Temos, apenas na esfera federal, mais de 20 mil cargos comissionados, enquanto países como a Alemanha, também de estrutura federal, têm menos de mil.
Evidentemente que, em órgãos de forte orientação política, uma pequena margem de cargos comissionados se faz necessária para que o titular do órgão (ministro de Estado, secretário de Estado, prefeito, parlamentar etc.) possa contar com um pequeno grupo de sua confiança técnica para implementar as opções políticas que ele representa. Assim, em um ministério, é razoável que o secretário-executivo, o chefe de Gabinete e alguns assessores próximos sejam cargos de livre nomeação e demissão.
Fora isso, todos os demais cargos de chefia e de assessoria devem ser ocupados por servidores públicos concursados, experientes, capacitados ao longo dos anos, com a memória institucional, com o saber fazer adquirido na vivência da carreira e, ponto fundamental, com a motivação que a expectativa de carreira proporciona e que a falta de expectativa destrói.
Aliás, esse é um argumento usualmente invocado pelos defensores da elevada quantidade de cargos comissionados. Dizem que os servidores públicos são desmotivados e pouco operosos e que os comissionados trazem energia nova e compromisso. Em verdade, a perspectiva de “carregar o piano” para o júbilo e gáudio do comissionado recém-chegado e que, via de regra, pouco conhece da rotina do trabalho que lhe cabe chefiar, constitui um dos principais fatores de desmotivação dos servidores públicos concursados. Expectativa real de carreira é fundamental tanto em organizações privadas como em públicas. A possibilidade de promoções, de ser reconhecido pelo mérito é fator importantíssimo para motivação de qualquer trabalhador.
O ideal de profissionalização da Administração Pública, pois, deve encontrar supedâneo na prestação de atividades finalísticas exclusivamente por pessoas selecionadas por meio de concurso público e no afastamento da deletéria prática do desvio de função. Eleva-se o grau de profissionalização com o preenchimento de funções de confiança e de cargos comissionados selecionados exclusivamente da organização pública, ou seja, preenchidos exclusivamente por agentes ocupantes de cargo efetivo, escolhidos por meio de um processo seletivo que avalie expertises, habilidades, comprometimento e liderança.
O preenchimento de funções e cargos por meio de acomodações partidárias compromete a segurança jurídica, cria lideranças vocacionadas a agirem com o raciocínio meramente político e o costume de amarrarem-se a políticos para preencherem quadros na Administração Pública. Com efeito, pela adoção de um modelo que elege os ocupantes de funções de confiança e de cargos comissionados exclusivamente da organização pública, baseado em um processo seletivo objetivo que privilegie a meritocracia, troca-se o líder arrivista pelo realista, o alienado pelo mais preparado.
Gestão compartilhada
Selecionados os perfis de competência para o exercício de funções e cargos de direção, chefia e assessoramento, por meio de processo seletivo que privilegie a meritocracia, adota-se um modelo de gestão compartilhada, por meio da formação de grupos setorizados, capacitados e coordenados por tais funções e cargos, em que as atribuições, responsabilidades e metas são definidas para o grupo, em interação com as atribuições e responsabilidades de outros grupos afins. Em outras palavras, substitui-se o modelo verticalizado de chefia por um modelo de responsabilidades e metas compartilhadas.
Se o interesse público é a finalidade que move a atividade administrativa, indiferenciado, portanto, entre os agentes públicos, por que não juntarem suas forças para o alcance do que é comum?
A quebra da eficiência também é fruto da individualização no serviço público, não raro voltada para armar escadas para grupos determinados, em detrimento do alcance de um ideal comum, do salutar compartilhamento de soluções e, ao fim, do fortalecimento da própria organização.
As tarefas administrativas devem girar em torno da colaboração simultânea dos indivíduos em prol do interesse público. Isso só acontecerá se todos estiverem engajados no desenvolvimento da organização. Neste caso, ninguém melhor que o líder para personificar os valores da organização e inspirar a equipe.
Os benefícios imediatos traduzem-se em considerável otimização de tempo e racionalização de atividades. Além disso, o produto final será potencialmente melhor que se fosse feito individualmente, pois ele será resultante do encontro de expertises, o que minimiza potenciais equívocos.
O desempenho desses grupos de gestão compartilhada exigirá avaliação periódica, por meio de indicadores de avaliação do cumprimento de metas individuais, associadas a metas institucionais, de modo a desenvolver cultura orientada a resultados. Indicadores de desempenho devem ser utilizados para inspirar os agentes públicos a serem eficientes com a coisa pública e não para, de algum modo, beneficiarem-se.
Notas
[1] Cargos comissionados no serviço público destinam-se apenas às funções de chefia e assessoramento. Assim, todas as demais atividades de órgãos estatais devem ser exercidas por servidores concursados. Com esse entendimento, o Supremo Tribunal Federal validou decisão do Conselho Nacional de Justiça que considerou irregular a contratação, por parte do Tribunal de Justiça da Paraíba, de 100 assistentes de administração nomeados sem concurso público (Pet 4656, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 19.12.16).
[2] A profissionalização da administração pública e dos órgãos de controle externo. http://www.conjur.com.br/2017-fev-14/contas-vista-profissionalizacao-administracao-orgaos-controle-externo Acesso em 14.02.2017.
