5 Demonstrativos
A LRF estabeleceu a inclusão dos valores inscritos em restos a pagar em alguns documentos específicos de controle, além dos rotineiros balanços e demonstrativos que individualizam estas espécies de despesas e constam dos arquivos da Administração Pública.
O § 3º do art. 165 da CF determina que "o Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária" (RREO).
O RREO, de acordo com o art. 52 da LRF, será publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, composto de balanço orçamentário especificando receitas e despesas, e demonstrativo da execução detalhada de receitas e despesas.
O art. 53 aponta ainda alguns demonstrativos que deverão acompanhar o RREO, incluindo o relativo a "Restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão referido no art. 20, os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante a pagar"(inciso V).
Outro demonstrativo relacionado na LRF é o Relatório de Gestão Fiscal (RGF, art. 54) que deverá ser emitido e assinado ao final de cada quadrimestre pelos titulares dos Poderes e órgãos abrangidos pela Lei Fiscal. Os agentes públicos responsáveis pela área financeira do ente também deverão assiná-lo (parágrafo único).
O RGF conterá os demonstrativos relacionados no art. 55, especialmente o seguinte:
Art. 55. O relatório conterá:
(...)
III – demonstrativos, no último quadrimestre:
(...)
b) da inscrição em Restos a Pagar, das despesas:
1.liquidadas;
2.empenhadas e não liquidadas, inscritas por atenderem a uma das condições do inciso II do art. 41;
3.empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da disponibilidade de caixa;
4.não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados;
(...).
Importante lembrar que, nos Municípios com menos de 50.000 habitantes, os demonstrativos do RREO constantes do art. 53 e o RGF poderão ser divulgados semestralmente, conforme permissão do art. 63, II, da LRF. O § 1º reforça que a divulgação deve ocorrer até trinta dias após o encerramento do semestre.
Todavia, caso o Município ultrapasse os limites relativos à despesa total com pessoal ou à dívida consolidada, tal faculdade não é mais permitida, devendo ser cumpridos os mesmos prazos atribuídos às demais entidades (art. 63, § 2º).
6 Violação
O art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, como visto, veda "ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito", considerando disponibilidade de caixa "os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício" (parágrafo único).
Assim, o art. 42 da LRF veda ao detentor de mandato eletivo ou o agente designado que tenha competência decisorial [15], contrair obrigação de despesa nos dois últimos quadrimestres de seu mandato, não proibindo, neste prazo, o empenho de despesas cujas obrigações foram assumidas anteriormente. Este mandamento objetiva que o ordenador de despesas, no caso o Prefeito, verifique se há disponibilidade de caixa líquida, deduzindo todas as despesas que o vincularão até o final do mandato, [16] para previamente saber se poderá ou não assumir nova despesa.
Durante este período proibitivo, para assumir nova despesa, não basta apenas demonstrar previsão orçamentária, visto que a arrecadação poderia estar superestimada, o que criaria receitas virtuais; é necessário comprovar que há condições de pagar a despesa com a arrecadação do próprio ano.
O administrador pode, no final de mandato, determinar o empenho de despesa sem recursos financeiros, contando com verba que será repassada por convênio, desde que este já foi assinado.
Se o gestor contrair obrigação de despesa a partir de maio do último ano de seu mandato que não poderá ser integralmente cumprida até seu término, o respectivo empenho poderá ser inscrito como "restos a pagar", desde que haja suficiente disponibilidade de caixa para saldá-lo no exercício seguinte. [17]
O mandamento também se aplica às obrigações acessórias, sendo que as disponibilidades de caixa deverão ser consideradas para seu respectivo pagamento.
Por sua vez, o art. 59 da Lei n. 4.320/64 determina que:
O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos.
§ 1º Ressalvado o disposto no art. 67 da Constituição Federal, é vedado aos Municípios empenhar, no último mês do mandato do Prefeito, mais do que o duodécimo da despesa prevista no orçamento vigente.
§ 2º Fica, também, vedado aos Municípios, no mesmo período, assumir, por qualquer forma, compromissos financeiros para execução depois do término do mandato do Prefeito.
§ 3º As disposições dos parágrafos anteriores não se aplicam nos casos comprovados de calamidade pública.
§ 4º Reputam-se nulos e de nenhum efeito os empenhos e atos praticados em desacordo com o disposto nos parágrafos 1º e 2º deste artigo, sem prejuízo da responsabilidade do Prefeito nos termos do Art. 1º, inciso V, do Decreto-lei n.º 201, de 27 de fevereiro de 1967.
O artigo não limita a quantidade de empenhos; apenas determina que os valores empenhados não ultrapassem o limite da dotação previamente fixada.
A norma referida da LRF, por outro lado, proíbe contrair obrigação de despesa nos oito últimos meses de mandato, não se aplicando às despesas empenhadas nos últimos oito meses geradas em decorrência de obrigações anteriormente assumidas. Ou seja, a despesa assumida anteriormente ao período eleitoral, ainda que seu empenho ocorra neste ínterim, não vincula seu ordenador a cumpri-la integralmente em seu mandato ou que reserve disponibilidade de caixa do próximo exercício. [18]
O art. 42 da LRF obriga o gestor a assumir obrigação de despesa nos últimos oito meses de mandato que se acomode à capacidade financeira de sua absorção pelo ente; não está obrigando o administrador público a promover o equilíbrio entre os recursos de caixa e os restos a pagar. Isto se demonstra nas seguintes situações:
- se o saldo financeiro [19] em 30 de abril (final do período pré-eleitoral, para fins do art. 42) for de superávit, o administrador poderá assumir despesa até o limite deste superávit somado ao total de receita realizada. Neste caso, o saldo financeiro, ao término de seu mandato, não poderá ser deficitário. [20]
- se o saldo financeiro em 30 de abril for zerado ou deficitário, o valor total das despesas assumidas nos últimos oito meses de mandato não poderá superar o valor das receitas a ser realizadas neste período. Nesta hipótese, o saldo financeiro em 31 de dezembro deverá, no mínimo, ser o mesmo do período pré-eleitoral, não se exigindo que o administrador crie superávit nem zere a dívida flutuante desde que, obviamente, não deixe restos a pagar ao próximo exercício.
Assim procedendo, o administrador estará respeitando, quanto às despesas assumidas antes e depois do início do prazo eleitoral, a ordem cronológica de pagamento dos credores, constante nos arts. 1º, XII, do Decreto-Lei n. 201/67; e 5º e 92 da Lei n. 8.666/93. [21]
Quanto aos restos a pagar de despesas empenhadas e não liquidadas, a exigência de disponibilidade de caixa para sua inscrição, que era prevista no vetado art. 41 da LRF, não se manteve, apesar de constar nos itens 3 e 4 do art. 55, III, "b", que trata sobre o RGF, conforme entendimento de Wéder de Oliveira, baseado em procedimento do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. [22]
Também não poderão ser cancelados por inexistência de disponibilidade de caixa os empenhos oriundos de obrigações constitucionais ou legais, destinadas ao pagamento da dívida que, nos termos do disposto no § 2º, do art. 9º da LRF, não podem ser objeto de limitação de empenho; se ao administrador é vedado limitar tais empenhos, também estará impedido de promover o cancelamento. [23]
A questão da suficiente disponibilidade de caixa do exercício seguinte para saldar os restos a pagar do exercício anterior suscita dúvidas quanto às despesas oriundas de obras que ultrapassam o final de mandato eletivo.
Estas são as denominadas "obras plurianuais", que demandam alocação de recursos em mais de um exercício financeiro, e são permitidas desde que constem no PPA e na LDO e a estes instrumentos se compatibilizem (arts.165, CF; e 16, § 1º, II, LRF).
Pelo princípio da continuidade do serviço público, sendo reservado nestes instrumentos o contingente necessário ao seu pagamento, o Prefeito não é obrigado a prover recursos financeiros para quitar a parcela da obra plurianual que será executada com dotação do orçamento seguinte. [24] [25]
A Administração contrata as obras plurianuais em sua totalidade, indicando o contrato o crédito orçamentário à conta da qual correrá a despesa a ser realizada no exercício em que for contratado; firmando, posteriormente, termos aditivos, anualmente ou quando for necessário, indicando os créditos referentes às parcelas a serem executadas no próximo exercício. [26]
Ou seja, tratando-se de obra plurianual que conste no PPA e na LDO, sendo discriminada a porção orçamentária a ela destinada, ao Prefeito em final de mandato apenas cumpre pagar as parcelas da obrigação que vencem até o dia 31 de dezembro.
7 Conclusão
A despeito de pontos um tanto quanto rígidos e de determinações porventura consideráveis, a Lei Complementar n. 101/00 representa um avanço no campo da atividade financeira do Estado, agora envolto em normas controladoras e moralizantes, que ainda produzirão seus frutos sociais.
O controle dos Restos a Pagar é norma louvável que vem se somar a outras regras já existentes. Sua disciplina na LRF ressalta a importância de opor um óbice ao ânimo de administradores em assumir obrigações além da capacidade financeira do ente.
O cuidado do legislador em abordar a questão dos Restos a Pagar encontra fundamento na vedação aos gastos meramente eleitorais, diga-se ímprobos, permitindo ao futuro gestor encontrar uma máquina apta a atender as necessidades públicas.
Tal despesa empenhada e não paga deve ser observada à luz das normas reguladoras do processo orçamentário, buscando-se um justo equilíbrio entre credor e Administração, sem se afastar das sanções aplicáveis ao gestor que descumpre as limitações aplicáveis.
Neste ponto, a possibilidade de alteração do dispositivo dos restos a pagar deve ser tratada com máxima cautela, procurando-se evitar a deturpação do real espírito da Lei de Responsabilidade Fiscal, que é a proteção da coisa pública.
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