INTRODUÇÃO
As relações entre Estado e Sociedade de há muito convidam-nos à investigação e estudo. Tal relação é de crucial importância para o fortalecimento da democracia, pois esta somente poderá ser praticada de forma substantiva caso possam os cidadãos participar ativamente dos atos e decisões atinentes à res publica.
Se, inicialmente, a esfera pública era pensada somente nos limites da polis grega, a sua noção é modificada com o advento dos Estados modernos. Sob a égide do liberalismo burguês, era nítida a separação dos espaços público e privado. O Estado era regido pelo abstencionismo (non facere), cabendo-lhe somente resguardar direitos humanos individuais[1], ligados notadamente à liberdade contratual e à propriedade.
Na transição dos Séculos XIX ao XX, um novo paradigma marca a relação Estado-Sociedade. O aparecimento de Estados com maior perfil intervencionista balança as barreiras entre estas duas esferas (HABERMAS, 1994), buscando por diversas medidas compensar a desigualdade decorrente dos ideais liberais burgueses.
Operando um recorte histórico e trazendo a análise aos nossos dias, a redemocratização de diversos Estados que passaram por regimes totalitários e, especialmente no caso do Brasil, alcançando uma repactuação com a sociedade[2] após a superação do período ditatorial, as relações entre Estado e Sociedade tornam-se mais ricas e complexas.
Estabelecer uma saudável e próspera relação entre estes dois sujeitos plurais é tarefa árdua e, por vezes, prejudicada pelos mais diversos fatores (endógenos e exógenos). O Estado brasileiro possui uma íntima relação com traços patrimonialistas que o acompanham desde a colonização, avançando pela República. Esta característica, que parece ser-lhe ínsita, mostra-se como um grande predador das relações prósperas entre Estado e Sociedade, prejudicando, reflexamente, a realização do ideal democrático.
A partir deste contexto, o trabalho tem por objetivo analisar em diversas épocas as relações estabelecidas entre Estado e Sociedade, lançando mão dos conceitos de esfera pública no pensamento de Habermas. Buscará, ainda, sedimentar as bases democráticas propostas pela Constituição de 1988 e de como a democracia participativa encontra seus limites. A partir da identificação destes, torna-se possível vislumbrar novas formas de gestão pública. Tal intento encontra sua justificativa na medida em que os reflexos positivos e negativos da citada interface encontram-se presentes na realidade nacional e na busca por certas deficiências da democracia participativa, que poderão contribuir para novas propostas otimizadoras das relações Estado-Sociedade.
1 DAS RELAÇÕES ENTRE ESTADO E SOCIEDADE E DA CONSTRUÇÃO DA ESFERA PÚBLICA BURGUESA[3]
As discussões atinentes às esferas pública e privada permeiam a história desde os clássicos até nossos dias.[4] Aristóteles, em sua Política, já trazia conceitos diferenciadores entre “a cidade, esfera pública, e a família, esfera privada”[5] ao referir-se à polis grega (BARROSO, 2009, p. 60)[6].
Aliás, segundo Oliveira (2010), Habermas elucida que as categorias pública e privada tiveram origem grega e foram-nos transmitidas por meio de preceitos romanos ao longo da Idade Média. No mundo dos antigos havia, evidentemente, uma cisão entre as esferas pública e privada. Já no mundo moderno, “as duas esferas constantemente recaem uma sobre a outra, como ondas no perene fluir do próprio processo da vida” (ARENDT, 2007, p. 42-43).[7]
Abordando de modo geral tais esferas, Botelho (2011, p. 420) observa que
o público tem sido associado a princípios impessoais e universais considerados garantidores de que direitos e deveres sejam válidos para todos; e o privado, por sua vez, a princípios particularistas, referidos às relações nas quais valemos integralmente como pessoas singulares e não em função de papéis sociais que desempenhamos, por exemplo o de cidadãos na esfera pública.
É certo que o movimento em direção a uma ou outra esfera é pendular, isto é, na linha do que dispõe Barroso (2009, p. 60), há “momentos de quase desaparecimento do espaço público e outros em que sua expansão opressiva praticamente suprimiu valores tradicionais da vida privada.” Atualmente, é impensável uma esfera pública ou privada nos moldes dos antigos. No entanto, é de extrema relevância que se busque um lugar comum originário das distinções entre o público e o privado.
No decorrer dos tempos, os conceitos de público e privado modificaram-se profundamente. A ideia de privatividade, para utilizarmos uma referência de Arendt (2007), foi tremendamente enriquecida com o advento do individualismo, revelando maior oposição ou antagonismo à ideia de esfera social do que à de esfera política.
Tal discussão não passa à crítica de Santos, que identifica em tempos recentes diversas concepções de Estado, mencionando que ao mesmo tempo em que diversos autores atacam a intervenção do Estado na sociedade civil, falando em uma penetração ou absorção desta por aquele, outros identificam o Estado como ineficaz e incapaz de desempenhar suas funções, tanto por aspectos institucionais quanto financeiros. Tais discussões encobrem aquilo que Santos vai tratar como “ortodoxia conceptual”, que é justamente a distinção entre Estado e sociedade civil, cujos corolários são, por exemplo, a separação entre o econômico e o político, a redução do poder político ao estatal e a identificação do direito com o direito estatal (SANTOS, 1999).
Com o advento do liberalismo setecentista, a distinção entre Estado e sociedade adquire maior notoriedade. A separação entre o econômico e o político é uma das dicotomias que mais contribuem para tal distinção.[8] Esta separação, na aguda observação de Santos (1999), é expressa no princípio do laissez faire, cuja contradição verificada na realidade é denunciada pelo referido autor.[9]
A esfera pública burguesa é remodelada, uma vez que até então as relações de natureza econômica permaneciam no âmbito familiar. Com a complexificação das relações capitalistas a “economia desenvolve-se agora para além do espaço doméstico, num mercado que não mais se submete ao poder despótico privado do chefe da família, mas é objeto de regulação pelo Estado, vale dizer, regulação pública” (BENTO, 2003, p. 158).
Trazendo novamente à discussão em relação ao espaço público e privado, Bahia (2008) acrescenta que na tradição liberal “há uma supervalorização da dimensão privada.” E prossegue: “Aqui o homem, livre das amarras estatais, se realiza no mercado, nas relações privadas com outros homens livres e iguais; o Estado, por isso, deve garantir a maior liberdade aos indivíduos, interferindo o mínimo possível” (BAHIA, 2008, p. 7).
Nesta mesma linha, Sarmento (2006, p. 320) salienta que
o Estado Liberal baseou-se numa rígida separação entre Estado e sociedade. O Estado deveria cuidar da segurança interna e externa, protegendo a propriedade privada, mas não lhe cabia intervir nas relações travadas no âmbito da sociedade. Nesta, indivíduos, formalmente igualizados pela abolição dos privilégios estamentais, perseguiriam livremente os seus próprios interesses privados, ao abrigo das interferências do poder público.
Tal diferenciação é realmente muito cara à sociedade burguesa. Ao mesmo tempo em que o pensamento burguês operou uma perceptível separação entre Estado e sociedade, o conceito de liberdade, tão íntimo desta diferenciação, também se transformou. Conforme Bento (2003, p. 159-160),
os gregos chamavam liberdade a participação política de todos os cidadãos nos negócios públicos, nos assuntos de Estado. A liberdade para os modernos encontra-se relacionada com a preservação do espaço privado de autonomia individual onde possam desenvolver suas potencialidades físicas e espirituais, para além de quaisquer interferências heterônomas, especialmente políticas.
Neste contexto, especial atenção deve ser dada à análise habermasiana da esfera pública burguesa, que “desenvolve-se no campo de tensões entre Estado e sociedade, mas de modo tal que ela mesma [a esfera pública] se torna parte do setor privado” (HABERMAS, 1994, p. 169). Há, ainda, a diferenciação entre a esfera privada e uma “esfera de autonomia privada”, sendo esta a evolução daquela à medida que se emancipa da regulamentação mercantilista. Mesmo um perfil intervencionista do Estado, que transcende a separação Estado-Sociedade, pode limitar a autonomia privada, sem, no entanto, tocar no “caráter privado do intercâmbio mercantilista” (Id., Ibid.).
Na perspectiva habermasiana, torna-se mais conveniente definir a esfera ou espaço público pelo que eles não são. Isto é, a esfera pública é algo complexo, não vinculada a uma organização ou enfeixada em normas prescritivas de competências e papéis. Ante disso, é ela um fenômeno social cujos horizontes são abertos, permeáveis e deslocáveis. Segundo Habermas, ela pode ser descrita como “uma rede adequada para a comunicação de conteúdos, tomadas de posição e opiniões; nela os fluxos comunicacionais são filtrados e sintetizados, a ponto de se condensarem em opiniões públicas enfeixadas em temas específicos” (HABERMAS, 1997, p. 92). A produção deste espaço público se dá pelo agir comunicativo, diverso das funções e conteúdos da comunicação cotidiana. Segundo Tenório (1998, p. 13), a ação comunicativa é a “ação social mais importante na perspectiva habermasiana, é aquela em que duas ou mais pessoas procuram chegar à razão, ao entendimento sobre determinado objeto”.
Ao abordar as diversas acepções do adjetivo “público”, Bento (2003, p. 153) vai afirmar que ele pode traduzir
aquilo que é de interesse de todos, isto é, aqueles assuntos que dizem respeito ao interesse de toda a coletividade, a interseção dos interesses de todos os indivíduos ou grupos de indivíduos, enfim aquilo que é publicamente relevante e coloca a questão da comunidade, vale dizer, os assuntos comuns.
Neste contexto, convém trazer também o conceito de sociedade civil proposto por Habermas. Para o filósofo, o núcleo institucional da sociedade civil “é formado por associações e organizações livres, não estatais e não econômicas, as quais ancoram as estruturas de comunicação da esfera pública nos componentes sociais do mundo da vida” (HABERMAS, 1997, p. 99).
A esfera pública burguesa, como visto anteriormente, foi alvo de críticas, sobretudo por parte do pensamento socialista e marxista, bem como por aqueles que de certo modo contribuíram para o surgimento de um liberalismo renovado e maduro, como Stuart Mill (BENTO, 2003). O condicionamento da participação política a determinadas características pessoais identificadoras, em tese, de um maior amadurecimento ou formação cultural revela a distorção do princípio democrático representativo. Nas palavras de Bento (2003, p. 166), a esfera pública “que medeia os interesses da sociedade e o governo, não pode estar restrita a uma classe particular, mas deve envolver a população inteira, concedendo-se a oportunidade de opinar e votar da forma mais ampla possível.”
Com a finalidade de legitimar a esfera pública, ocorre já no século XIX a ampliação dos direitos políticos (direito de sufrágio), possibilitando que quaisquer interessados tivessem acesso ao espaço público de participação. Evidentemente, o estabelecimento deste acesso e a contribuição para a heterogeneidade que resultou o parlamento não foram o bastante para legitimar as deliberações públicas, que passaram a refletir ora interesses exclusivamente político, alheios ao interesse genuinamente público, ora a vontade de uma maioria eventual.
Todavia, com o surgimento das denominadas democracias de massa ocorre um novo e forte abalo à esfera pública burguesa. A ampliação da esfera pública para abranger todas as camadas populares, e não só os proprietários, suplanta a esfera pública burguesa. Há, na visão de Bento (2003) uma dialética marcada pela sociedade permeada pelo Estado e este pela sociedade, o que dissolve a construção burguesa de distinção entre as duas esferas. O alargamento das funções estatais, agora destinadas a distribuir renda e a minorar as desigualdades sociais contribui deveras para isso[10].
2 ESTADO E SOCIEDADE NA REALIDADE BRASILEIRA
2.1 Da confusão entre o público e o privado: um predador chamado patrimonialismo
A realidade brasileira é especialmente plúrima, até mesmo quando analisadas as relações entre Estado e Sociedade. Nosso foco nesta seção não é abordar como tais relações se deram desde os tempos do descobrimento até nossos dias, mas sim buscar clarificar como as diversas faces desta relação se mostram no caso brasileiro, possibilitando uma melhor compreensão da realidade atual.
Uma abordagem deveras elucidativa das relações entre Estado e sociedade é trazida por Raymundo Faoro, em Os Donos do Poder – Formação do Patronato Político Brasileiro. A abordagem central em Faoro, da qual nos servimos, é o patrimonialismo. A substantivação do termo patrimonial, como alerta Campante (2003), define um tipo específico de dominação. O patrimonialismo pode ser visto também como a confusão entre o público e o privado no exercício do poder. Ele é, portanto, antirrepublicano.
Outro resgate do pensamento de Faoro é feito por Fausto (1995), ao afirmar que a origem da dominação brasileira estaria ligada à própria formação do Estado português, com forte caráter centralizador, dominador e repressor, como um Estado patrimonialista. Ainda conforme Torres (2004, p. 82), a colonização portuguesa “deixou-nos como legado um Estado pesado e empreendedor que fundou uma sociedade sobre um imenso vazio geográfico.” E acrescenta que ao contrário da tradição norteamericana,
no Brasil o Estado antecedeu a sociedade e a moldou com suas características patrimoniais. (...) Também contribui de modo negativo outro aspecto da tradição patrimonial ibérica na qual as esferas públicas e privada não são bem delimitadas, levando o governante a utilizar-se indistintamente de seus bens privados e das riquezas do Estado que administra (id., ibid.)
Ainda tomando por foco o Brasil colonial, Fausto (1995, p. 75-76) observa que “Estado e sociedade não são dois mundos estranhos. Pelo contrário, há um duplo movimento do Estado em direção à sociedade e desta em direção ao Estado. Esse movimento se caracteriza pela indefinição dos espaços público e privado.” Esta interpenetração se dá, por exemplo, pelo apadrinhamento dos amigos do rei, fruto da herança do Estado patrimonial português. Assim, tomando por base a solidariedade familiar das classes dominantes, estas buscam abrir caminho na máquina estatal ou receber graças dos governantes em prol dos seus.[11] Ainda nas palavras de Fausto (id., p. 76),
resulta disso um governo que se exerce não de acordo com padrões de impessoalidade e respeito à lei, mas segundo critérios de lealdade. A expressão `para os amigos tudo, para os inimigos a lei` resume a concepção e a prática que descrevemos. O fato de que ela tenha sido atribuída a um presidente da República mostra que estamos diante de um padrão de comportamento com longa vida na história do Brasil.
Esta construção das relações entre o público e o privado no Brasil colonial é, na visão de Botelho (2011), uma das mais recorrentes no pensamento social brasileiro e um dos problemas mais tenazes para a plena consolidação da democracia. Com efeito, tendo como herança o patrimonialismo ínsito ao processo de colonização, suas consequências fizeram-se arraigadas na cultura brasileira, sendo este um mal combatido recorrentemente.
Tomando por base a ideia de funcionalismo, Holanda (1995) observa que no Brasil somente de forma excepcional se teve um sistema administrativo e um funcionalismo puramente dedicado a interesses objetivos. De outro modo, “é possível acompanhar, ao longo de nossa história, o predomínio constante das vontades particulares que encontram seu ambiente próprio em círculos fechados e pouco acessíveis a uma ordenação impessoal.” (HOLANDA, 1995, p. 146).
Já no âmbito da administração pública, as diversas reformas pelas quais passou o Brasil revelam, no seu íntimo, a intenção de combater as diversas formas de patrimonialismo, ou de apropriação da coisa pública por interesses privados. Uma das primeiras tentativas de se livrar do fardo patrimonialista foi a reforma dos anos 1930, que buscou institucionalizar a burocracia racional como forma de levar o país a um nível de desenvolvimento desejável (PINHO, 1998). Na visão de Pinho (1998), a reforma dos anos 30 não logrou consolidar uma cultura burocrática, a qual entrou em descrédito após o advento do Estado Novo.
Pinho (1998) continua sua análise das diversas reformas brasileiras agora com foco na ocorrida sob a égide da ditadura militar. Tendo como fundo normativo o Decreto-lei n. 200/67, tal reforma buscou, efetivamente, a implantação de uma gestão burocrática, visando a romper com a defasagem da administração direta pela criação de empresas estatais, autarquias e fundações. Nesse período o autor observa que há uma “desdemocratização” em razão da retirada da sociedade civil “de qualquer possibilidade de participação e controle do processo político” (PINHO, 1998, p. 66), pelo que as decisões seriam tomadas por uma burocracia, ou tecnoburocracia, que se imaginava altamente qualificada.
Julgava-se, assim, que no âmbito da administração indireta as relações estariam infensas a interesses clientelistas, populistas, ou seja, o patrimonialismo não teria lugar nesta estrutura. No entanto, isto não foi que se verificou. O regime autoritário dificultou a representação de interesses por meio de canais institucionais, o que gerou uma nova forma de interlocução da burocracia pública com grupos privados. Na atenta observação de Martins (1997, p. 26),
uma vez que a supervisão por parte da sociedade e a intermediação política foram suprimidas pelo regime autoritário, esse novo padrão de relacionamento (o que Fernando Henrique Cardoso uma vez chamou de anéis burocráticos) fez surgir um tráfego novo e incontrolável entre os interesses públicos e privados — indo muito além dos limites das práticas convencionais de lobby, e assentando os fundamentos do que mais tarde assumiria a forma de corrupção generalizada nos altos escalões do aparelho do Estado. Não menos importante, a captura de setores e de recursos do Estado por interesses privados tornou ainda menos claros os limites entre público e privado — para ambos os lados.
Por esta visão, vislumbra-se que o patrimonialismo não foi afastado pela reforma, ao contrário, em alguns aspectos até mesmo se fortaleceu, irradiando-se para setores da administração indireta (PINHO, 1998). Além do mais, na atenta observação de Paes de Paula (2005), a ação governamental durante o regime militar caracterizava-se pela centralização, concentração e fechamento do processo decisório (tecnocracia), o que gerou, em suas palavras, um neopatrimonialismo.
Por esta breve análise constata-se e, em alguma medida, justifica-se a afirmação feita no início desta seção, de que a realidade brasileira se apresenta como plúrima e complexa. Empreender uma investigação mais aprofundada, buscando realçar e perscrutar as diversas nuances da relação Estado-Sociedade no cenário brasileiro ao longo de sua história foge aos limites modestos do presente trabalho. No entanto, a abordagem até então levada a cabo revela “a ponta do iceberg”, demonstra em breves linhas a necessidade de se delongar no estudo do tema, de modo a melhor entender a atual realidade, na qual deságua, inevitavelmente, todos estes traços históricos marcantes[12].
2.2 A (des)organização da sociedade brasileira na formação de uma esfera pública
Já foi dito que as inter-relações entre o público e o privado são um dos problemas mais pujantes ao se discutir a realização e consolidação da democracia (BOTELHO, 2011). A justificativa ressoa clara, pois que a participação da sociedade nos atos políticos e de administração da res publica, o controle social, a transparência pública, a justa alocação de recursos e a distribuição de renda são fatores que contribuem e garantem, de um modo geral, a democracia.
No entanto, para a consecução destas premissas, e de tantas mais, é de crucial importância o interesse da sociedade nos atos públicos. A formação de uma esfera pública satisfatoriamente forte não prescinde da organização da sociedade e, mais que isso, impõe que seus membros tomem partido das questões de interesse público, deliberem, fiscalizem e reclamem prestações e atos públicos garantidores do bem-estar social. Em síntese, as políticas públicas terão maior efetividade se precedidas, o quanto possível, de deliberações democráticas acerca de seu conteúdo, objeto e finalidade.
Inúmeras possibilidades têm sido verificadas na realidade participativa, como Conselhos, comitês, comissões, fóruns, audiências e consultas públicas, orçamentos participativos, referendos, plebiscitos etc. (PEREZ, 2006).[13] A maior dificuldade que se verifica, muitas vezes, está tanto na forma com que essas deliberações ocorrem quanto na ausência de interesse por parte da sociedade em exercer ativamente a cidadania.
Além disso, pode haver aquilo que Perez (2006) aponta como os perigos da participação. Ele está a referir-se de relações negativas entre sociedade e Administração Pública, o que poder distorcer as funcionalidades teoricamente inerentes à participação, quais sejam: a captura pelo Governo, a corrupção, a captura pelo mercado[14], a deficiência de análise e as falhas de coordenação.
Ao fundo, estes possíveis problemas, aos quais convém atentar-nos, revelam a necessidade de controle também sobre estas formas participativas. A corrupção, tão presente na realidade política brasileira, assume especial relevância em função das facilidades de sua prática em determinados ambientes. Perez (2006) aponta, neste contexto, para a importância da transparência e da devida regulação dos processos participativos.
Esta clareza nas ações na interface entre o público e o privado é o que se conforma ao Estado Democrático de Direito brasileiro, no entanto, como salientam Streck e Morais (2006, p. 115), a despeito do ideal democrático constituir-se em um espaço de ampla visibilidade, que daria azo ao controle do poder, “o que se observou foi a ampliação de espaços decisórios imunes ao olhar do cidadão (...). Dessa forma, ao ideal do poder visível substituiu-se o real do poder invisível; às decisões públicas sucederam-se as decisões secretas; à publicidade, o segredo.”
Tais fatores dificultam e diminuem as possibilidades de controle social do Estado, facilitando, noutro turno, que o uso de clientelismos na execução de políticas públicas de prolifere. Por uma tradição histórica, a sociedade brasileira mantém-se passiva frente ao Estado, “estabelecendo uma relação súdita com o poder público” (TORRES, 2004, p. 83). Em razão disso, a sociedade foge do importante papel de organizar o espaço público, marcado pelo ceticismo, apatia e dependência do Estado. Até mesmo para reuniões de condomínio, a classe média brasileira se mostra desinteressada (TORRES, 2004).
Tais fatos são características de nossa cultura, de certo modo apática e desinteressada. No entanto, para modifica-la é necessária uma mudança paradigmática, uma revolução copernicana. Em grande parte a Constituição de 1988 lançou as bases para tal mudança, conforme trataremos brevemente a seguir.
