2 ESTADO E SOCIEDADE NA REALIDADE BRASILEIRA 

2.1 Da confusão entre o público e o privado: um predador chamado patrimonialismo                  

                   A realidade brasileira é especialmente plúrima, até mesmo quando analisadas as relações entre Estado e Sociedade. Nosso foco nesta seção não é abordar como tais relações se deram desde os tempos do descobrimento até nossos dias, mas sim buscar clarificar como as diversas faces desta relação se mostram no caso brasileiro, possibilitando uma melhor compreensão da realidade atual.

                   Uma abordagem deveras elucidativa das relações entre Estado e sociedade é trazida por Raymundo Faoro, em Os Donos do Poder – Formação do Patronato Político Brasileiro. A abordagem central em Faoro, da qual nos servimos, é o patrimonialismo. A substantivação do termo patrimonial, como alerta Campante (2003), define um tipo específico de dominação. O patrimonialismo pode ser visto também como a confusão entre o público e o privado no exercício do poder. Ele é, portanto, antirrepublicano.

            Outro resgate do pensamento de Faoro é feito por Fausto (1995), ao afirmar que a origem da dominação brasileira estaria ligada à própria formação do Estado português, com forte caráter centralizador, dominador e repressor, como um Estado patrimonialista. Ainda conforme Torres (2004, p. 82), a colonização portuguesa “deixou-nos como legado um Estado pesado e empreendedor que fundou uma sociedade sobre um imenso vazio geográfico.” E acrescenta que ao contrário da tradição norteamericana,

no Brasil o Estado antecedeu a sociedade e a moldou com suas características patrimoniais. (...) Também contribui de modo negativo outro aspecto da tradição patrimonial ibérica na qual as esferas públicas e privada não são bem delimitadas, levando o governante a utilizar-se indistintamente de seus bens privados e das riquezas do Estado que administra (id., ibid.)                  

                   Ainda tomando por foco o Brasil colonial, Fausto (1995, p. 75-76) observa que “Estado e sociedade não são dois mundos estranhos. Pelo contrário, há um duplo movimento do Estado em direção à sociedade e desta em direção ao Estado. Esse movimento se caracteriza pela indefinição dos espaços público e privado.” Esta interpenetração se dá, por exemplo, pelo apadrinhamento dos amigos do rei, fruto da herança do Estado patrimonial português. Assim, tomando por base a solidariedade familiar das classes dominantes, estas buscam abrir caminho na máquina estatal ou receber graças dos governantes em prol dos seus.[11] Ainda nas palavras de Fausto (id., p. 76),

resulta disso um governo que se exerce não de acordo com padrões de impessoalidade e respeito à lei, mas segundo critérios de lealdade. A expressão `para os amigos tudo, para os inimigos a lei` resume a concepção e a prática que descrevemos. O fato de que ela tenha sido atribuída a um presidente da República mostra que estamos diante de um padrão de comportamento com longa vida na história do Brasil.

                   Esta construção das relações entre o público e o privado no Brasil colonial é, na visão de Botelho (2011), uma das mais recorrentes no pensamento social brasileiro e um dos problemas mais tenazes para a plena consolidação da democracia. Com efeito, tendo como herança o patrimonialismo ínsito ao processo de colonização, suas consequências fizeram-se arraigadas na cultura brasileira, sendo este um mal combatido recorrentemente.

                   Tomando por base a ideia de funcionalismo, Holanda (1995) observa que no Brasil somente de forma excepcional se teve um sistema administrativo e um funcionalismo puramente dedicado a interesses objetivos. De outro modo, “é possível acompanhar, ao longo de nossa história, o predomínio constante das vontades particulares que encontram seu ambiente próprio em círculos fechados e pouco acessíveis a uma ordenação impessoal.” (HOLANDA, 1995, p. 146).

                   Já no âmbito da administração pública, as diversas reformas pelas quais passou o Brasil revelam, no seu íntimo, a intenção de combater as diversas formas de patrimonialismo, ou de apropriação da coisa pública por interesses privados. Uma das primeiras tentativas de se livrar do fardo patrimonialista foi a reforma dos anos 1930, que buscou institucionalizar a burocracia racional como forma de levar o país a um nível de desenvolvimento desejável (PINHO, 1998). Na visão de Pinho (1998), a reforma dos anos 30 não logrou consolidar uma cultura burocrática, a qual entrou em descrédito após o advento do Estado Novo.

                   Pinho (1998) continua sua análise das diversas reformas brasileiras agora com foco na ocorrida sob a égide da ditadura militar. Tendo como fundo normativo o Decreto-lei n. 200/67, tal reforma buscou, efetivamente, a implantação de uma gestão burocrática, visando a romper com a defasagem da administração direta pela criação de empresas estatais, autarquias e fundações. Nesse período o autor observa que há uma “desdemocratização” em razão da retirada da sociedade civil “de qualquer possibilidade de participação e controle do processo político” (PINHO, 1998, p. 66), pelo que as decisões seriam tomadas por uma burocracia, ou tecnoburocracia, que se imaginava altamente qualificada.

                   Julgava-se, assim, que no âmbito da administração indireta as relações estariam infensas a interesses clientelistas, populistas, ou seja, o patrimonialismo não teria lugar nesta estrutura. No entanto, isto não foi que se verificou. O regime autoritário dificultou a representação de interesses por meio de canais institucionais, o que gerou uma nova forma de interlocução da burocracia pública com grupos privados. Na atenta observação de Martins (1997, p. 26),

uma vez que a supervisão por parte da sociedade e a intermediação política foram suprimidas pelo regime autoritário, esse novo padrão de relacionamento (o que Fernando Henrique Cardoso uma vez chamou de anéis burocráticos) fez surgir um tráfego novo e incontrolável entre os interesses públicos e privados — indo muito além dos limites das práticas convencionais de lobby, e assentando os fundamentos do que mais tarde assumiria a forma de corrupção generalizada nos altos escalões do aparelho do Estado. Não menos importante, a captura de setores e de recursos do Estado por interesses privados tornou ainda menos claros os limites entre público e privado — para ambos os lados.                  

                   Por esta visão, vislumbra-se que o patrimonialismo não foi afastado pela reforma, ao contrário, em alguns aspectos até mesmo se fortaleceu, irradiando-se para setores da administração indireta (PINHO, 1998). Além do mais, na atenta observação de Paes de Paula (2005), a ação governamental durante o regime militar caracterizava-se pela centralização, concentração e fechamento do processo decisório (tecnocracia), o que gerou, em suas palavras, um neopatrimonialismo.

                   Por esta breve análise constata-se e, em alguma medida, justifica-se a afirmação feita no início desta seção, de que a realidade brasileira se apresenta como plúrima e complexa. Empreender uma investigação mais aprofundada, buscando realçar e perscrutar as diversas nuances da relação Estado-Sociedade no cenário brasileiro ao longo de sua história foge aos limites modestos do presente trabalho. No entanto, a abordagem até então levada a cabo revela “a ponta do iceberg”, demonstra em breves linhas a necessidade de se delongar no estudo do tema, de modo a melhor entender a atual realidade, na qual deságua, inevitavelmente, todos estes traços históricos marcantes[12].

2.2 A (des)organização da sociedade brasileira na formação de uma esfera pública                    

                   Já foi dito que as inter-relações entre o público e o privado são um dos problemas mais pujantes ao se discutir a realização e consolidação da democracia (BOTELHO, 2011). A justificativa ressoa clara, pois que a participação da sociedade nos atos políticos e de administração da res publica, o controle social, a transparência pública, a justa alocação de recursos e a distribuição de renda são fatores que contribuem e garantem, de um modo geral, a democracia.

                   No entanto, para a consecução destas premissas, e de tantas mais, é de crucial importância o interesse da sociedade nos atos públicos. A formação de uma esfera pública satisfatoriamente forte não prescinde da organização da sociedade e, mais que isso, impõe que seus membros tomem partido das questões de interesse público, deliberem, fiscalizem e reclamem prestações e atos públicos garantidores do bem-estar social. Em síntese, as políticas públicas terão maior efetividade se precedidas, o quanto possível, de deliberações democráticas acerca de seu conteúdo, objeto e finalidade.

                         Inúmeras possibilidades têm sido verificadas na realidade participativa, como Conselhos, comitês, comissões, fóruns, audiências e consultas públicas, orçamentos participativos, referendos, plebiscitos etc. (PEREZ, 2006).[13] A maior dificuldade que se verifica, muitas vezes, está tanto na forma com que essas deliberações ocorrem quanto na ausência de interesse por parte da sociedade em exercer ativamente a cidadania.

                   Além disso, pode haver aquilo que Perez (2006) aponta como os perigos da participação. Ele está a referir-se de relações negativas entre sociedade e Administração Pública, o que poder distorcer as funcionalidades teoricamente inerentes à participação, quais sejam: a captura pelo Governo, a corrupção, a captura pelo mercado[14], a deficiência de análise e as falhas de coordenação.

                   Ao fundo, estes possíveis problemas, aos quais convém atentar-nos, revelam a necessidade de controle também sobre estas formas participativas. A corrupção, tão presente na realidade política brasileira, assume especial relevância em função das facilidades de sua prática em determinados ambientes. Perez (2006) aponta, neste contexto, para a importância da transparência e da devida regulação dos processos participativos.

                   Esta clareza nas ações na interface entre o público e o privado é o que se conforma ao Estado Democrático de Direito brasileiro, no entanto, como salientam Streck e Morais (2006, p. 115), a despeito do ideal democrático constituir-se em um espaço de ampla visibilidade, que daria azo ao controle do poder, “o que se observou foi a ampliação de espaços decisórios imunes ao olhar do cidadão (...). Dessa forma, ao ideal do poder visível substituiu-se o real do poder invisível; às decisões públicas sucederam-se as decisões secretas; à publicidade, o segredo.”

                   Tais fatores dificultam e diminuem as possibilidades de controle social do Estado, facilitando, noutro turno, que o uso de clientelismos na execução de políticas públicas de prolifere. Por uma tradição histórica, a sociedade brasileira mantém-se passiva frente ao Estado, “estabelecendo uma relação súdita com o poder público” (TORRES, 2004, p. 83). Em razão disso, a sociedade foge do importante papel de organizar o espaço público, marcado pelo ceticismo, apatia e dependência do Estado. Até mesmo para reuniões de condomínio, a classe média brasileira se mostra desinteressada (TORRES, 2004).

                   Tais fatos são características de nossa cultura, de certo modo apática e desinteressada. No entanto, para modifica-la é necessária uma mudança paradigmática, uma revolução copernicana. Em grande parte a Constituição de 1988 lançou as bases para tal mudança, conforme trataremos brevemente a seguir.


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