1 INTRODUÇÃO
O presente estudo tem como objeto a Taxa de Ocupação devida à União pelos ocupantes de terreno de marinha.
A natureza jurídica da taxa será objetivamente analisada, bem como será descrita a Regra-Matriz de Incidência da Taxa de Ocupação.
Ao final, será feito o estudo de um caso concreto valendo-se de precedente do Superior Tribunal de Justiça.
2 TERRENO DE MARINHA E O REGIME DE OCUPAÇÃO
A Lei nº 9.636/1988 dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, competindo a Secretaria do Patrimônio da União – SPU, executar ações de identificação, demarcação, cadastramento, registro e fiscalização dos bens imóveis da União (art. 1º, Lei nº 9.636/1988).
Os imóveis da União são cadastrados e identificados junto ao SPU pelo Registro Imobiliário Patrimonial – RIP. Entre eles estão os denominados como terrenos de marinha (art. 2º do Decreto-Lei nº 9.760/1946). Nos termos do Decreto-lei, os imóveis podem ser utilizados sob os regimes de cessão de uso, regime de aforamento, regime enfitêutico e regime de ocupação.
Ao presente estudo interessa o regime de ocupação, através do qual o possuidor não detém direito sobre o imóvel, sendo apenas possuidor com condição precária autorizada pela União Federal (art. 7º, Lei nº 9.636/1988), através do SPU.
No regime de ocupação, os ocupantes de terrenos de marinha, ficam obrigados ao pagamento da Taxa de Ocupação (art. 127, Decreto-Lei nº 9.760/1946 e art. 7º, Lei nº 9.636/1988).
As receitas públicas podem ser classificadas em receitas originárias e receitas derivadas. A Taxa de Ocupação é receita pública originária, sendo uma receita de natureza patrimonial em virtude da utilização de um bem de propriedade da União por um terceiro. Não se trata de taxa de natureza tributária, não se aplicando as normas constitucionais e legais que regulam as taxas tributárias, espécie do gênero tributo, receitas derivadas.
3 A REGRA-MATRIZ DE INCIDÊNCIA DA TAXA DE OCUPAÇÃO DE TERRENO DE MARINHA
A Taxa de Ocupação de terreno de marinha é obrigação instituída por lei. Dos textos legais resulta a norma que prevê a hipótese legal que obriga o sujeito passivo ao pagamento da taxa.
A norma descreve os critérios do fato gerador abstrato, suficientes para a identificação do fato gerador concreto, que resultará na obrigação do pagamento da Taxa de Ocupação quando o sujeito passivo realizar o fato que subsuma aos critérios da hipótese legal.
A Lei nº 9.636/1998 enuncia que a hipótese legal é o “efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante”, como se depreende de seu art. 7º:
Art. 7º A inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da União, é ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento, outorgada pela administração depois de analisada a conveniência e oportunidade, e gera obrigação de pagamento anual da taxa de ocupação
Apesar da Taxa de Ocupação não ter natureza tributária, a teoria da Regra-Matriz de Incidência Tributária, concebida pelo professor Paulo de Barros Carvalho, é útil para a descrição de sua hipótese legal, podendo se falar em Regra-Matriz de Incidência da Taxa de Ocupação.
Fato gerador é expressão utilizada pelo legislador e pela doutrina para designar dois institutos jurídicos distintos: o fato gerador in abstrato (hipótese legal) e o fato gerador in concreto (fato jurídico). O professor Paulo de Barros Carvalho adotou os termos “hipótese tributária” e “fato jurídico tributário”, designando, respectivamente, a hipótese legal e o fato jurídico,[1] designando a norma jurídica tributária de regra-matriz de incidência tributária. [2]
A regra-matriz de incidência (hipótese legal ou fato gerador abstrato) descreve os critérios para a identificação do fato jurídico (fato gerador concreto), ocorrendo a subsunção entre a hipótese legal e o fato nela descrito quando o conceito do fato (fato jurídico) guardar absoluta identidade com o conceito desenhado abstratamente na hipótese (hipótese legal).[3] Para que ocorra a incidência da norma o fato praticado deve preencher todos os critérios previstos na regra-matriz de incidência.
O antecedente da hipótese das normas jurídicas representa sempre a descrição de um fato — é o descritor. No descritor, na regra-matriz de incidência, estão descritos três critérios identificadores do fato jurídico tributário: a) critério material; b) critério espacial; c) critério temporal.[4]
O consequente da norma é a parte do juízo hipotético que estipula a regulação da conduta, prescreve os direitos e obrigações para as pessoas envolvidas, de alguma forma, como o fato jurídico - é o prescritor. Nele encontram-se os critérios para identificar os sujeitos envolvidos na relação jurídica e o comportamento a ser observado por cada um. Noutras palavras, prescreve a conduta a ser praticada pelos sujeitos da relação jurídica. Os critérios são dois: critério pessoal, que identifica os sujeitos ativo e passivo da relação jurídica, e critério quantitativo, que, na norma jurídica tributária, bem como na norma que instituiu a Taxa de Ocupação sem natureza tributária, é composto pela base de cálculo e pela alíquota, em que se encontram as grandezas utilizadas no dimensionamento do fato jurídico para apuração da quantia que será paga a título de Taxa de Ocupação.[5]
Para a incidência da Regra-Matriz de Incidência da Taxa de Ocupação, ou da hipótese legal da Taxa de Ocupação, é necessária a ocorrência de todos os critérios; somente assim, poderá o sujeito passivo constituir o crédito e exigir do sujeito passivo o pagamento.
A Lei nº 9.636/1998 enuncia que “a inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da União, é ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento, outorgada pela administração depois de analisada a conveniência e oportunidade, e gera obrigação de pagamento anual da taxa de ocupação” (Art. 7º). Nesse dispositivo encontram-se dois dos critérios da regra-matriz de incidência da Taxa de Ocupação: (i) critério material: o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante; (ii) critério temporal: a inscrição do nome do ocupante do imóvel no cadastro da SPU.
A inscrição da ocupação perante a SPU é ato administrativo precário que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante. Há que se distinguir a efetiva posse do imóvel (critério material), do ato administrativo de inscrição do imóvel no SPU (critério temporal), que pressupõe a posse.
O critério quantitativo está descrito no art. 1º, I e II, Decreto-Lei 2.398/1987, que enuncia que os terrenos aforados pela União ficam sujeitos a alíquota de 2% do valor do domínio pleno do terreno.
Em síntese, a Regra-Matriz de Incidência da Taxa de Ocupação descreve no antecedente: a) critério material: o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante; b) critério espacial: terreno de marinha; c) critério temporal: a inscrição do nome do ocupante do imóvel no cadastro da SPU. E no consequente: d) critério pessoal: sujeito ativo a União Federal e sujeito passivo o ocupante do imóvel; e) critério quantitativo: base de cálculo o valor do domínio pleno do terreno e alíquota de 2%.
4 ANÁLISE DE CASO CONCRETO DE OCUPAÇÃO DE TERRENO DE MARINHA E A INCIDÊNCIA DA TAXA DE OCUPAÇÃO
Uma empresa comprou diversas propriedades num município do litoral capixaba, com o objetivo de implantar uma base de apoio logístico offshore, mediante Escrituras Públicas de Compra e Venda.
Após a compra dos imóveis, passou a exercer a posse e requereu, no dia 09/01/2014, a Inscrição de Ocupação da área junto ao SPU. A Coordenação de Caracterização do Patrimônio emitiu o Parecer Técnico favorável a ocupação da área em 30/06/2014, tendo o Superintendente Estadual do SPU/ES autorizado a inscrição da ocupação do imóvel dominial da União, terreno de marinha, em nome da empresa, nos seguintes termos:
De acordo com os elementos constantes dos presentes autos, em especial o Parecer Técnico acima, dessa Coordenação de Caracterização do Patrimônio, e em conformidade com o disposto no art. 7º, parágrafo 3º da Lei 9.636/98, tendo sido comprovados o efetivo aproveitamento e a cadeia sucessória anterior a 27/04/2006, nos termos da regulamentação da Portaria 07, de 31/01/2001, AUTORIZO as providências da inscrição de ocupação do imóvel dominial da União (...)
O cadastro da ocupação do imóvel de marinha em nome da empresa ocorreu em 30/06/2014. Efetuada a inscrição em 30/06/2014 o SPU fez o lançamento da Taxa de Ocupação retroativamente ao ano de 2009 e incluindo o ano de 2014, resultando na cobrança da taxa referente aos exercícios 2009, 2010, 2011, 2012, 2013 e 2014.
Como a empresa exercia a posse da área desde 15/12/2012 efetuou o pagamento da Taxa de Ocupação relativa ao exercício de 2012 e seguintes. Em relação aos débitos de 2009, 2010 e 2011 protocolou requerimento administrativo de cancelamento da taxa, tendo seu pleito indeferido pelo SPU, com a seguinte fundamentação:
“Reportando-me ao seu requerimento, datado de 25/02/2016, solicitando o cancelamento da taxa de ocupação aos exercícios de 2009 a 2011, informo que ao concluir a inscrição do imóvel, o sistema lança para cobrança os cinco janos anteriores ao conhecimento pela SPU. Desta forma, as cobranças estão corretas, conforme Legislação Patrimonial em vigor, § 1º, artigo 47 da Lei nº 9.636 de 15 de maio de 1998.”
Na sequência, a empresa recebeu a Notificação de Débitos referente a cobrança da Taxa de Ocupação dos anos 2009, 2010 e 2011 e de inscrição de tais débitos em Dívida Ativa da União.
Como o débito inscrito em dívida ativa ainda não estava ajuizado, a empresa optou por ajuizar Ação Anulatória de Débito c/c Repetição de Indébito, pleiteando o cancelamento dos débitos e a restituição das taxas de 2012 a 2014 indevidamente pagas.
Como descrito no capítulo anterior, a taxa somente será devida após a o cadastro do imóvel em nome do ocupante no SPU (critério temporal da regra-matriz de incidência), que pressupõe a efetiva posse do imóvel (critério material).
A Lei nº 9.636/1998, utilizada pelo SPU com fundamento do ato administrativo, dispõe em seu art. 47 sobre a constituição do crédito.[6] É imprescindível distinguir o momento em que se verifica a ocorrência de todos os critérios da regra-matriz de incidência, quando ocorre o fato gerador concreto e disso decorre a obrigação de pagar a taxa, do ato administrativo de lançamento, que é o procedimento administrativo tendente a constituir o crédito da União, identificando o sujeito passivo e quantificando o valor devido.
O Superior Tribunal de Justiça já firmou entendimento sobre o tema no julgamento do Recurso Especial nº 1145801/SC:[7]
DIREITO ADMINISTRATIVO – TERRENO DE MARINHA – TAXA DE OCUPAÇÃO – REGIME DE DIREITO ADMINISTRATIVO – OBRIGAÇÃO PESSOAL – TRANSFERÊNCIA DE OCUPAÇÃO – VIOLAÇÃO DO ART. 24 DO DECRETO-LEI N. 3.438/41 – NECESSIDADE DE SOLICITAÇÃO PRÉVIA.
1. Os terrenos de marinha são bens dominicais da União, os quais, no passado, desde o tempo da realeza, destinavam-se à defesa do território nacional ao permitir a livre movimentação de tropas militares pela costa marítima.
2. Permite-se a ocupação dos terrenos de marinha por particulares, mediante o pagamento de taxa de ocupação.
3. A taxa de ocupação é o preço pago à Fazenda Pública pela utilização de bem que lhe pertence. Não possui natureza tributária (Lei n. 4.320/1964, art. 39, § 2º). Situa-se, eminentemente, no Direito Público.
4. Apesar de intimamente ligada à realidade da coisa, a taxa de ocupação decorre de uma obrigação pessoal oriunda de relação jurídica entre o ocupante e a Administração Pública.
5. Merece reforma a decisão do Tribunal a quo, ao entender que a redação do art. 128, § único do Decreto-Lei n. 9.760/46 (em vigor à época), tornou o adquirente o único responsável pelo pagamento da taxa, independente do respectivo registro.
6. A exegese dada pelo Tribunal de origem, a par de integrar a lei, não se coaduna com a natureza do instituto da ocupação, haja vista que é obrigação pessoal, que não se transfere jungida a coisa; e, é de caráter público, devendo ser interpretada de forma a não limitar a soberania da União na gestão das coisas que lhe pertencem, em nome do próprio interesse público subjacente.
7. Dispõe o art. 24 do Decreto-Lei n. 3.438/41, verbis: "Os pedidos de licença para transferência de aforamento ou ocupação, dirigidos ao chefe do Serviço Regional do Domínio da União deverão mencionar expressamente o nome do adquirente e o preço ajustado da transação."
8. Restaura-se o entendimento do juízo primevo, ao sentenciar que era obrigação do autor comunicar à Secretaria de Patrimônio da União - SPU a transferência da ocupação do imóvel a terceiro, de forma a possibilitar ao ente público fazer as devidas anotações.
Recurso especial provido.
(REsp 1145801/SC, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/08/2010, DJe 19/08/2010)
Consta no voto do Relator Min. Humberto Martins:
Os terrenos de marinha são bens dominicais da União, os quais, no passado, desde o tempo da realeza, destinavam-se à defesa do território nacional ao permitir a livre movimentação de tropas militares pela costa marítima.
Ao contrário das praias, de uso comum, permite-se a ocupação dos terrenos de marinha por particulares, mediante o pagamento de taxa de ocupação.
(...)
A taxa de ocupação é o preço pago à Fazenda Pública pela utilização de bem que lhe pertence. Não possui natureza tributária (Lei n. 4.320⁄1964, art. 39, § 2º). Situa-se, eminentemente, no Direito Público.
(...)
No caso dos autos, a controvérsia gira em torno da presunção de legitimidade que possuiria a Administração Pública para cobrar taxa de ocupação de pessoa constante em seus registros, independente de a pessoa registrada ter deixado de ocupar o imóvel – em razão de negócio jurídico com terceiro adquirente que não comunicou o órgão local da Secretaria de Patrimônio da União - SPU.
É imprescindível fazer a delineação, para o deslinde dessa quaestio juris, da natureza jurídica da taxa de ocupação; uma vez que intimamente ligada a realidade da coisa, decorre de uma obrigação pessoal oriunda da relação jurídica entre o ocupante e a Administração Pública.
A obrigação de pagar a taxa nasce com a inscrição do terreno de marinha na Secretaria do Patrimônio da União (SPU), órgão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, responsável por seu registro, conforme disposto no art. 7º da Lei n. 9.636/98:
"Art. 7 º A inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da União, é ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento, outorgada pela administração depois de analisada a conveniência e oportunidade, e gera obrigação de pagamento anual da taxa de ocupação."
A inscrição do terreno pela Administração Pública é o momento em que se define quem efetivamente aproveita o imóvel, e que se tornará obrigado ao pagamento da taxa de ocupação.
A partir desse ato, não são oponíveis contra a Administração Pública o não aproveitamento, nem negócio jurídico, nem sequer a desocupação, senão pelo estreito caminho que leva à administração a ciência da situação real do bem cujo poder-dever de administrar lhe compete.
A extinção da obrigação pessoal, dessa maneira, não pode advir do simples abandono da coisa, tampouco de negócio jurídico com terceiro, uma vez que não é obrigação propter rem - ou seja, não acompanha a coisa. (...)
Para o STJ a efetiva posse é o fato gerador da taxa (o critério material) e a inscrição do terreno pelo SPU é o momento que define quem efetivamente aproveita o imóvel (critério termporal). Somente a partir do ato administrativo que autoriza a utilização será devida a taxa.
No presente caso a ocupação do imóvel em nome da empresa ocorreu em 30/06/2014. A partir dessa data surge a obrigação de pagar a Taxa de Ocupação, possuindo a União o prazo decadencial de dez anos para constituir seu crédito mediante lançamento (art. 47, I, da Lei nº 9.636/1998). E o prazo decadencial “conta-se do instante em que o respectivo crédito poderia ser constituído” (§ 1º, do art. 47 da Lei nº 9.636/1998).
Se somente a partir do ato de inscrição do imóvel surge a obrigação de pagar a taxa, não poderia a autoridade administrativa efetuar lançamento de “crédito” inexistente, retroagindo no tempo em momento anterior à possibilidade de sua constituição.
Somente para os fatos geradores ocorridos a partir de 30/06/2014 poderia a União constituir o crédito mediante lançamento, dentro do prazo decadencial de dez anos (art. 47, I da Lei nº 9.636/1998). Realizado o lançamento, a partir dele, terá ainda o prazo de cinco anos para a cobrança do crédito constituído (art. 47, II da Lei nº 9.636/1998).
Aplicando o precedente do STJ citado, o juízo de primeiro grau proferiu sentença de mérito na Ação Anulatória de Débito c/c Repetição de Indébito, julgando procedentes os pedidos autorais:
Tendo em vista o exposto, JULGO:
PROCEDENTE O PEDIDO o pedido de desconstituição dos débitos de taxa de ocupação do RIP 5655.0100018-27, referentes aos fatos geradores de 2009, 2010 e 2011, inscritos em dívida ativa nº 72 6 16 008286-06, nos termos do art. 487, III, a do CPC;
PROCEDENTE O PEDIDO, nos termos do art. 487, I, do CPC, para, reconhecendo a ausência de obrigação da autora ao pagamento da taxa de ocupação no período anterior à 30/06/2014, quando se deu a inscrição do imóvel em seu nome junto à SPU, condenar a ré à repetição da taxa relativa aos exercícios de 2012, 2013 e 2014, até aquela data, corrigida pela Selic desde o pagamento até a efetiva restituição.
