Resumo: A partir da Constituição Federal de 1988, verificou-se um fortalecimento do Estado Federado através da participação dos Estados e Municípios na incrementação de suas receitas tributárias, decorrentes da distribuição de competências para instituir impostos, taxas e contribuições de melhoria, especialmente no que tange aos municípios. Este artigo estuda os tributos municipais, mais especificamente IPTU, ITBI e ISS, apresentando um perfil da receita tributária do Município de Argirita/MG. O objetivo geral é analisar a evolução da arrecadação do município entre os anos de 2014 e 2016, identificando sua realidade tributária, as falhas na arrecadação e possíveis alternativas para aprimorar a gestão tributária municipal. Os dados para essa análise foram coletados no Portal da Transparência do Município de Argirita e através de entrevista com a Tesoureira Municipal. Por meio da análise dos dados obtidos, percebeu-se que a arrecadação municipal não têm sido eficiente e que o incremento na arrecadação, visando sempre à maximização dos recursos, é algo a ser pensado em qualquer gestão municipal, tornando-se necessário aprimorar a arrecadação tributária com alternativas que culminem no aumento das receitas próprias, sem afrontar a população e trazer consigo um descontentamento com a atual gestão.

Palavras-chave: Tributos. Arrecadação. Repasses governamentais. Políticas Públicas. Gestão Tributária.

1 INTRODUÇÃO

O conceito de tributo encontra-se no Código Tributário Nacional (CTN), em seu artigo 3°, como sendo “... toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou em cujo valor nela se possa exprimir que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em Lei e cobrada mediante atividade administrativa vinculada”, então, a tributação pode ser definida como o preço que a sociedade paga pelos serviços que lhe são prestados pelo Estado/Município visando ao bem comum.

Este trabalho tem como objetivo abordar o tema “Alternativas para aprimorar a gestão tributária municipal”.Tal tema desperta especial interesse diante da grave crise financeira enfrentada pelos municípios com significativa diminuição das transferências governamentais, onerando, cada vez mais, o orçamento municipal.

Tentaremos mostrar que é possível desenvolver uma arrecadação tributária eficiente sem onerar o contribuinte, ampliando nosso conhecimento sobre os tributos de competência exclusiva dos municípios elencados no art. 145 da Constituição Federal bem como as peculiaridades da gestão tributária do município de Argirita/MG, de modo a oferecer subsídios para uma melhor compreensão das dificuldades enfrentadas pelo prefeito na arrecadação dos tributos.

Além desta seção introdutória, este trabalho possui mais seis seções. A segunda discorrerá brevemente sobre as legislações que compõem nossa história tributária e servem de orientação para o gestor municipal. Na terceira, falaremos sobre os impostos municipais, quais sejam: Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU, Imposto Sobre Serviços – ISS e Imposto sobre Transmissão de Bens e Imóveis Inter vivos - ITBI. A quarta, sobre as principais características do Município de Argirita. A quinta, apresenta a realidade da arrecadação municipal com apresentação dos dados apurados. Por fim, a última trará as considerações finais e conclusão.

2. COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS PARA LEGISLAR E ARRECADAR TRIBUTOS

Esse tópico apresenta um paralelo entre as várias leis que compõem a história da tributação, as quais tornaram os municípios entes federados autônomos e com competência para legislar e arrecadar seus impostos.

Em 25 de outubro de 1966, foi sancionada a Lei n° 5172, denominada Código Tributário Nacional, que regula o Sistema Tributário Nacional e instituiu normas gerais de direito aplicáveis à União, Estados, e Municípios. Apesar de inúmeras retificações e ajustes, o CTN ainda é o instrumento básico em seu desenho de codificações, dando ao legislador municipal o “mapa” das seqüências lógicas que se deve seguir, ou servir de orientação.

A Constituição Federal de 1988 é uma das mais minuciosas em relação ao tema tributário e sistematiza-se no Título VI – Da Tributação e do Orçamento, dos artigos 145 a 156, apresentando as normas gerais da repartição das competências tributárias, dos princípios tributários, das limitações ao poder de tributar e das partilhas do produto das arrecadações dos impostos.

Após a promulgação da Constituição de 1988, os Municípios, cuja autonomia política, econômica e financeira foi reduzida durante a vigência da Constituição de 1967, passaram a ser considerados entidades políticas e tiveram assegurada sua autonomia. A nova constituição possibilitou aos municípios um incremento na arrecadação própria, já que trouxe autonomia para os municípios legislarem e cobrarem os tributos de sua competência, tendo esses uma maior fonte de recursos que são arrecadados no próprio município.

A Constituição do Estado de Minas Gerais, de 21 de setembro de 1989, repete, nos termos, que lhe são pertinentes, as normas e princípios da CF/88, mas nem por isso deve ser descartada, pois traz indicações tributárias de efeito estadual que não podem ser relegadas pelo gestor municipal. Em seu artigo 170, inciso III, estabeleceu a autonomia do Município para instituir, decretar e arrecadar os tributos de sua competência e aplicar suas rendas[1] e no artigo 171 §1° reafirmou a competência do Município em legislar sobre tributos na forma do artigo 150 da Constituição Federal[2]. Vemos que, novamente, a autonomia e as competências restaram reafirmadas.

A Lei Orgânica do Município de Argirita é datada de 21 de março de 1990 e trata, no Título II, Capítulo II da Administração Tributária Financeira, estabelecendo as normas gerais de conseqüências tributárias.

A Lei Complementar n° 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), estabelece para as administrações públicas – federal, estadual e municipal- o conceito de gestão fiscal responsável, com ação planejada e transparente; prevenindo riscos, equilíbrio das contas pública, cumprimento de metas e de resultados e obediência a vários limites.  Segundo Luque e Silva (2004), a LRF é fundamental, pois ressalta a noção básica de que a atuação apropriada do setor público no desempenho de suas funções supõe a obtenção de finanças coerentemente administradas.

A LRF, ao dispor sobre finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, tem como objetivos: melhorar a qualidade das ações de gestão fiscal dos recursos confiados aos administradores públicos e coibir os abusos que provocam danos ou prejuízos ao patrimônio público (Matias-Pereira, 2006, p. 303).

O Código Tributário do Município de Argirita foi instituído pela Lei n° 33, de 14 de Dezembro de 2001, e trata das normas gerais sobre direito tributário aplicáveis ao Município e prevê as obrigações tributárias acessórias dos contribuintes, a fiscalização tributária, a forma pela qual serão feitos lançamentos de créditos tributários e sua cobrança, o processo administrativo tributário, a inscrição de créditos tributários em dívida ativa e as providências administrativas necessárias para a promoção de execução fiscal. O CTM tem importância fundamental para a organização das atividades tributárias municipais.

Muito importantes para a administração tributária são também os instrumentos de gestão (PPA, LDO e LOA). A previsão das receitas devem estar identificadas nos instrumento de gestão. Isso significa que o Município deverá ter uma visão do impacto que a receita terá nas finanças municipais.

Podemos observar que é bem vasta a legislação que trata sobre a Gestão Tributária e que deve servir de instrumento para o prefeito cumprir com o seu papel de administrador dos recursos púbicos uma vez que os tributos municipais servem como ferramenta para o financiamento das políticas públicas no município, a fim de que não dependam exclusivamente de transferências estaduais e federais.

 3 IMPOSTOS DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DOS MUNICÍPIOS

O artigo 42 do Código Tributário do Município de Argirita instituiu os tributos de competência do município:

Art. 42. Ficam instituídos os seguintes tributos:

I - impostos:

a) sobre a propriedade predial e territorial urbana

(IPTU);

b) sobre a transmissão inter. vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição (ITBI);

c) sobre serviços de qualquer natureza (ISS).

.......

II - taxas:

a) pela utilização de serviços públicos (TSP).

......

b) pelo exercício regular do poder de polícia (TPP);

III - contribuição de melhoria.

...

O QUADRO 1, 2 e 3 apresentam, de forma resumida, os três impostos de competência do município, com sua sigla, definição, fato gerador e quem deve contribuir com cada imposto.

QUADRO 1 – Imposto Predial e Territorial Urbano

QUADRO 2 – Imposto Sobre Transmissão e Bens e Imóveis Inter Vivos

QUADRO 3 -  Imposto Sobre Serviços

4. LINHAS GERAIS SOBRE O MUNICÍPIO DE ARGIRITA

O município de Argirita está localizado na Zona da Mata Mineira e a população estimada, de acordo com o censo 2010, é de 2.901 habitantes. Possui área territorial de 159.378 km² e a densidade demográfica igual a 18,20 hab/km² segundo dados do IBGE. Em 2010, o município possuía o IDHM igual a 0,643, estando na 585ª posição entre os municípios do estado de Minas Gerais na faixa de classificação média, segundo avaliação realizada pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. Em 2015, o salário médio mensal era de 1.5 salários mínimos. A proporção de pessoas ocupadas em relação à população total era de 14.5%. Considerando domicílios com rendimentos mensais de até meio salário mínimo por pessoa, o município tinha apenas 33.4% da população nessas condições em 2010.

A economia local é baseada na agropecuária, com predomínio da atividade leiteira, mas que não é a responsável pela maior mão de obra ou números de empregados do município. A maior folha de pagamento é sem dúvida a folha municipal que gira em torno de R$ 331.830,58 ao mês. Faltam indústrias e comércios de maior porte no município para gerar riqueza e fonte de salário, pois como o contribuinte depende da sua capacidade contributiva para pagar impostos, há limitações na arrecadação pela inadimplência gerada por falta de recursos para o pagamento.

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A Prefeitura Municipal de Argirita não possui Secretaria Municipal de Fazenda. O setor de tributação funciona em conjunto com a Tesouraria Municipal, que conta com duas funcionárias concursadas que se dividem entre as tarefas da tesouraria e do serviço de tributação. O município conta com apenas um funcionário estável ocupante do cargo de Assistente de Tributação com formação em Técnico de Contabilidade que realiza as fiscalizações necessárias quando solicitado. Não há recursos financeiros específicos destinados a administração tributária municipal e a legislação tributária não é consolidada. O município também não dispõe de Procuradoria Municipal.

A escolha por esse município se dá em virtude de suas características definidoras de um município de pequeno porte, com carência de emprego e renda e, logo, de sua dificuldade em instituir um sistema de arrecadação tributária municipal eficiente.

5 A REALIDADE DA ARRECADAÇÃO TRIBUTÁRIA DO MUNICÍPIO

Nesta seção, são analisadas os tributos municipais, mais especificamente o IPTU, ITBI e ISS no período de 2014 a 2016. A análise dos valores levantados com cada tributo mostrará se houve ou não evolução na arrecadação desses tributos no período pesquisado.

Por fim, após a análise será possível identificar falhas na arrecadação municipal própria e tentar sugerir formas de maximizar a arrecadação a partir das observações e estudos realizados.

A TAB 1 confeccionada com base em dados coletados no Portal da Transparência do Município de Argirita apresenta a arrecadação dos Impostos municipais entre os anos de 2014 a 2016.

 Tabela 1 – Valores arrecadados com impostos no Município de Argrita

2014 a 2016

Fonte: http://transparencia.argirita.mg.gov.br/receitas-por-meses

Percebe-se um crescimento constante na arrecadação do IPTU, que aumentou cerca de 38,75% em 2016, em relação a 2014. Esse fato se deve a recentes expansões da área urbana do município, decorrente de novos loteamentos e de políticas de habitação que impactariam diretamente a arrecadação do IPTU. Contudo a arrecadação poderia ser mais elevada, pois o cadastro municipal contém informações desatualizadas. Por exemplo, alguns imóveis nem sequer estão cadastrados. São identificadas ainda outras inconsistências, como: erro de área do terreno; erro de área construída etc.

É necessário fazer uma revisão na planta de valores municipal e um recadastramento imobiliário municipal, passando a cobrar o imposto pelo valor real do imóvel, aumentar o prazo de parcelamento dos débitos fiscais dos contribuintes inscritos na dívida ativa, reduzir as multas, aplicar as penalidades previstas no Código Tributário. Uma outra sugestão seria a remissão do IPTU de pessoas carentes e idosos. O município não faz a execução fiscal da dívida ativa, sendo que as últimas ações de execução fiscal distribuídas datam de 2004. Toda dívida ativa para que não prescreva deve ser devidamente executada, inibindo assim aqueles que se beneficiam com a falta de controle dos gestores.

Todavia, a arrecadação do ITBI não seguiu a mesma linha de crescimento. A arrecadação deste imposto teve oscilações tanto para menos quanto para mais. De 2014 para 2015 houve uma queda de R$ 5.982,29 o que representa uma diminuição de 24,24%. Já no período de 2015 para 2016 houve crescimento de R$ 2.641,69 que representa 14,13% mas sem atingir a porcentagem da arrecadação de 2014. Um fato que ocorre é que imóveis, principalmente quando comprados por pessoas de renda inferior, são comercializados com recibos e contratos de compra e venda, não pagando assim o ITBI e conseqüentemente não registrados no Registro de Imóveis.

Cabe lembrar que o valor venal, que determina a base de cálculo desse imposto, é preenchido na guia do ITBI pelo vendedor ou comprador, ou na própria prefeitura pelo funcionário. Portanto, com os valores desatualizados no cadastro imobiliário, muitos imóveis comercializados não apresentam seu valor real de venda.  Observa-se que é necessária a intensificação da fiscalização no que tange a compra e venda de imóveis no município.

O mesmo aconteceu com o ISS, com queda de aproximadamente 24,70% de 2014 para 2015 totalizando R$ 7.756,20 e ligeiro crescimento em 2016 de R$ 5.121,39, representando 21,65% sem, contudo, atingir o valor da arrecadação de 2014. No município não há receita de ISS no setor bancário e do cartório e fiscalização específica do ISS sobre operações de cartão de crédito/débito o que poderia incrementar a arrecadação. É preciso adequar o código tributário municipal com a inclusão dos serviços dispostos na Lei Complementar nº 116/03, para que os serviços sejam passíveis de cobrança do ISS.

Reformular a incidência do Imposto sobre Serviços para as atividades de empresas privadas de saúde, implantar ferramentas automatizadas de apuração do ISS, intensificar a fiscalização nas empresas optantes pelo Simples Nacional, pois as mesmas tem que estar em dia com a fazenda municipal para permanecer nesse sistema de tributação e instituir, mediante lei, o cadastro das empresas sediadas em outras cidades e que forem prestar serviços no município.

As receitas totais também tiveram queda em 2015 e elevação em 2016, tendo sua maior arrecadação em 2014 com R$ 66.521,03, diminuindo para R$ 53.239,37 em 2015 e leve subida em 2016 para R$ 64.590,77. Segundo a folha de São Paulo, “2015 não foi um ano fácil para a economia brasileira. Começou com aceleração do dólar rumo aos R$ 4,00 e terminou com inflação acima de 10%. O país perdeu o selo de bom pagador em duas agências de risco e viu o desemprego sair de 6.5% em 2014 para 8,9% e a renda do trabalho recuar”. A grave crise financeira brasileira vivida em 2015 refletiu diretamente na arrecadação do Município.

A TAB 2 apresenta o percentual de representatividade da arrecadação dos impostos municipais em relação ao repasse do Fundo de Participação do Municípios, para maior compreensão da dependência dos municípios do FPM.

Tabela 2 – Porcentagem da arrecadação dos impostos municipais em relação ao repasse do FPM

 Fonte: http://transparencia.argirita.mg.gov.br/receitas-por-meses

O Fundo de Participação dos Muni­cípios é a mais importante fonte de recursos dos pequenos municípios e é constituído por 23,5% da arrecadação dos Impostos sobre a Renda (IR) e sobre Produtos Industrializados (IPI). É distribuído para os municípios de acordo com a sua população. Sem grandes indústrias, com poucas opções no comércio e recursos parcos de Impostos Sobre Serviços (ISS) e de Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) e falta de estruturação para a arrecadação do IPTU Argirita se sustenta apenas com os recursos vindos da União por meio do Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

Em comparação com o repasse recebido pelo Município, percebe-se que a arrecadação de impostos próprios deixa a desejar.