4 - A INSPEÇÃO SOCIAL ANTE A FLEXIBILIZAÇÃO
Além da Inspeção Estatal promovida pelo Estado por intermédio da Inspeção do Trabalho, existe ainda a Inspeção Social, que é desempenhada pela sociedade civil através dos seguimentos organizados ou até mesmo de indivíduos isoladamente interessados em determinada questão. A principal organização que desempenha essa atividade de inspeção social é o Sindicato de Trabalhadores. Afirma-se que o sindicato age em diversos níveis em defesa dos direitos dos seus representados. Ele está presente nos locais de trabalho através das comissões ou representantes sindicais, possibilitando o acompanhamento do cumprimento da legislação protetora dos trabalhadores.
A par dessa presença, propugna-se pela auto-suficiência dos sindicatos no controle das relações de trabalho, de modo que a legislação flexibilizadora, por contemplar geralmente as Convenções e Acordos Coletivos de Trabalho como modos de contratação, estaria a significar o afastamento máximo do Estado dessas relações e a privilegiar a ação controladora da entidade sindical. Portanto, em conseqüência dessa interpretação, estariam sendo reduzidas as competências da Inspeção Estatal.
Proposta esta discussão, indaga-se, para se elevar a questão ao jaez da proposição, se os sindicatos de trabalhadores brasileiros estão preparados para a promoção da inspeção das relações de trabalho de modo a atender a contento as demandas dos trabalhadores no que concerne ao descumprimento da legislação trabalhista pelos empregadores. Para tanto, é traçado o perfil das entidades sindicais no Brasil, permitindo uma análise e conclusão sobre essa interpretação que alguns militantes do meio trabalhista sugerem.
4.1 - Inspeção Social e Sanção
Não há negar que os sindicatos acompanham de perto o desenrolar das relações de trabalho na base em que atuam, já que se congregam, em geral, em organizações em muitos locais de trabalho, como, por exemplo, através das Comissões Internas de Prevenção a Acidentes - CIPA e através de delegados sindicais. Como bem assevera DAL ROSSO "o sindicato está muito próximo dos trabalhadores - ‘ao rés-do-chão’ - e, dessa forma pode tornar efetiva a observância da legislação e dos acordos de trabalho." [29] Porém, essa não é a realidade brasileira, já que os sindicatos, em regra, não têm forças suficiente para o convencimento dos empregadores ao cumprimento da legislação e quase sempre não conseguem alcançar êxito nas suas ações diretas junto a classe empregadora descumpridora da legislação.
Outro fator que determina a falta de sucesso na efetivação da vigilância por parte do sindicato é o perfil das empresas brasileiras, onde mais da metade delas são micro ou pequenos empreendimentos e não têm, entre seus empregados, representantes sindicais e tampouco comissões organizadas. Mesmo a direção dos sindicatos muitas vezes não consegue penetração no interior desses estabelecimentos, face a não permissão do proprietário que, não raramente, tem aversão à ação do sindicato e desconhece o seu objetivo e o seu direito de contato com os trabalhadores no interior do estabelecimento.
Mas a principal razão da pequena efetividade da Inspeção Social é a ausência de mecanismos de sanção contra os infratores. Apenas o Estado é dotado do poder de polícia e a imposição de sanção é atribuição dos seus agentes que atuam na defesa dos interesses públicos, entre eles, o interesse pela paz nas relações trabalhistas. Os sindicatos não têm esse poder de polícia que é intrínseco à própria natureza da atuação do poder público e é a essa sanção que teme o empregador que busca meios de descumprimento das normas que regem as relações do trabalho, não fosse a penalização não haveria o respeito à ação da inspeção levada a efeito pelo Estado.
A inspeção do trabalho foi efetivada exatamente pela real possibilidade de descumprimento da legislação, como salienta DAL ROSSO, nestes termos:
A iniciativa privada não encontra limites éticos ou morais na exigência de mais trabalho do que os impostos pela capacidade humana. Conseqüentemente, infrações às normas estabelecidas são mais do que meras possibilidades teóricas. São a realidade concreta cotidiana. A probabilidade da infração introduz a necessidade da inspeção do trabalho. [30]
Com efeito, desprovido do poder de polícia e a conseqüente possibilidade de imposição de sanção nenhum órgão alcançaria êxito na atividade de vigilância da correta aplicação da legislação trabalhista. "O poder-dever de agir da autoridade pública é hoje reconhecido pacificamente pela jurisprudência e pela doutrina. O poder tem para o agente público o significado de dever para com a comunidade e para com os indivíduos, no sentido de quem o detém está sempre na obrigação de executá-lo" [31]. Por terra vai, assim, o argumento de que na flexibilização das leis trabalhistas o poder de polícia do Estado fica diminuto. Se leis e contratos exigem cumprimento sob pena de sanção aplicada pelo poder público e, não tendo a entidade sindical a delegação para tanto, não há que se falar em substituição da Inspeção Estatal pela Social. O que é indispensável e salutar é a contribuição das ações dos sindicatos para uma eficaz atuação da fiscalização do trabalho, já que aqueles possuem informações valiosas para que a Inspeção do Trabalho promova a aferição da aplicação da legislação pelos empregadores.
4.2 - Inspeção Social e o Modelo Sindical Brasileiro
Afirma-se que a flexibilização ora em implemento no Brasil tem raízes no Estados Unidos da América, onde historicamente a negociação coletiva foi fato determinante no desenvolvimento do Direito do Trabalho. As iniciativas de flexibilização da legislação brasileira no âmbito do direito do Trabalho, ressaltando a participação dos Sindicatos na negociação, teria como justificativa buscar uma virada no campo laboral mediante a construção de um sistema que nos EUA dera bons frutos.
Mas se é verdadeira essa indicação, pondera-se que o perfil do sindicalismo norte-americano, justificado pela sua própria constituição histórica, é absolutamente diferente do modelo brasileiro. Não obstante as diferenças históricas, desde 1993 o sistema sindical americano vem sendo incentivado, baseado nos estudos e análises da Comissão Dunlop designada pelo governo para encontrar alternativas de incentivo à sindicalização. As propostas americanas, em resumo são: aumento da sindicalização e da negociação coletiva, melhorar o sistema de representação sindical para que o trabalhador tenha liberdade de escolher ou não seu representante sindical, melhorar o modo de solução de conflitos trabalhistas no local de trabalho, descentralizar e internalizar a responsabilidade pela regulamentação das condições de trabalho do local de trabalho. Esses são alguns dos objetivos a serem perseguidos pela sociedade americana, além de outros, conforme bem destacado por BIGNAMI [32].
Como se vê, algumas das medidas do governo brasileiro vão também nessa linha de pensamento, como a instituição das comissões de conciliação prévia e a lei que privilegia as negociações coletivas. Porém, são medidas isoladas que se chocam com diversos outros pontos que foram motivo de propostas no estudo americano, dado que no Brasil não são tratados com seriedade, quais sejam: incentivo à sindicalização, melhoria do sistema de representação do trabalhador, adoção de medidas de proteção à liberdade de sindicalização, criação de condições de atuação das representações sindicais, etc.. Assim, enquanto os norte-americanos traçaram um conjunto de medidas para o enfrentamento da questão trabalhista, motivada pelo desemprego, no Brasil apenas cria-se medidas pontuais e isoladas que não alcançam o objetivo desejado.
A estrutura sindical brasileira, moldada constitucionalmente com forte inspiração no modelo corporativista italiano, passa ao largo de uma Inspeção Social eficaz, ante os pressupostos legais para validade da constituição da organização sindical, dispostos na Constituição Federal: unicidade sindical, formação por categoria e contribuição sindical. Esses requisitos legais não combinam com o princípio da liberdade sindical insculpido no art. 8º da Carta Magna, cuja observação foi lucidamente feita pelo Professor Amauri Mascaro Nascimento, nestes termos: "....o sistema de organização sindical é contraditório. tenta combinar a liberdade sindical com a unicidade sindical imposta por lei e a contribuição sindical oficial." [33]
Para que uma Inspeção Social possa ser intentada, primeiramente há que se rever o modelo sindical que vigora no Brasil. Nesse sentido é o pensamento da melhor doutrina que trata do assunto.
Com efeito, propugna-se pela adoção de alteração na legislação de modo a suprimir a regra da unicidade sindical. Octávio Bueno Magano aponta que hoje em dia a idéia da unicidade sindical está superada, pois parte de um pressuposto verdadeiro na época em que surgiu, mas presentemente falso, qual seja, "o de que as categorias e profissões devem estar identificadas com a visão unitária do Estado a respeito da economia. Tal visão se mostra incompatível com as diretrizes de uma sociedade democrática e pluralista." [34]
Outra providência necessária é a modificação dos textos normativos que tratam da conceituação de categorias econômicas, profissional e diferenciada, de modo que os seguimentos de trabalhadores tenham sustentação legal para formação de sindicatos que os represente de fato.
A terceira medida para garantia da autonomia sindical, como ressalta SILVA, é a revogação da regra constitucional que prevê a área do município como limite mínimo da base territorial dos sindicatos. Segundo sustenta, "Com isso, abrir-se-ia a possibilidade de criação de sindicatos por empresas ou por região geográfica, em conformidade com a similitude das condições de trabalho nas empresas envolvidas e de acordo com as conveniências e circunstâncias ditadas pelos interesses dos trabalhadores e empregadores." [35]
É fundamental também que seja extinta a contribuição sindical obrigatória, por não ser compatível com o modelo idealizado, onde o estatuto deve estabelecer as regras de sustentação da entidade.
Demonstrado, nestes apontamentos, que o atual modelo sindical brasileiro não é adequado para alavancar a inspeção social de modo a alcançar sucesso no combate às infrações que cada dia multiplicam-se e tomam novas formas no âmbito das empresas, como o exemplo verificado numa empresa de transportes no Espírito Santo que, ante o grande número de assaltos aos seus ônibus, passou a exigir dos candidatos a emprego no cargo de cobrador um Fiador e com renúncia das poucas cláusulas do Código Civil que protege esse garantidor. Eis o absurdo a que se chega nas relações de trabalho.
4.3 - Inspeção Social e os instrumentos de proteção contra atos anti-sindicais
A atividade de fiscalização da aplicação da legislação trabalhista pressupõe o exercício de uma autoridade sobre as partes que estão obrigadas ao cumprimento das normas, o que implica garantias ao exercício dessa autoridade para que tenha êxito a ação de fiscalização.
Ante esse pressuposto, a assunção da atividade de inspeção pelos sindicatos de trabalhadores passa pela necessidade de adoção de instrumentos de proteção contra atos anti-sindicais. E isso somente se processa por meio de leis que estabeleçam ordens de garantia à atuação sindical no exercício da inspeção social.
Atos "anti-sindicais", na definição de SILVA, é qualquer ato que venha a prejudicar indevidamente o titular de direitos sindicais, quando em exercício de atividade sindical, seja ele um indivíduo ou o próprio sindicato [36]. A compreensão mais abrangente de atos "anti-sindicais" é dada por esse insigne Professor citando a classificação das expressões apontadas por ERMIDA URIARTE, são elas: "fuero sindical"; "práticas desleais", "atos de discriminação" e "atos de ingerência".
O "fuero sindical" é o conjunto de medidas de proteção ao dirigente e ao militante sindical, para preservá-los dos prejuízos que possam sofrer pela sua atuação. Esse instituto que a princípio albergava apenas a proteção contra a despedida, tende, modernamente, a ser estendido objetiva e subjetivamente à todo trabalhador sindicalizado ou que desenvolva atividades sindicais e contra todos os atos prejudiciais.
As "práticas desleais" estão assentadas na lei nacional de relações de trabalho dos Estados Unidos da América, de 1935 ("Lei Wagner"), que proíbe determinadas condutas dos empregadores ("unfair labour practices"), tais como: Obstrução de direitos sindicais, atos de ingerência dos empregadores nas associações de trabalhadores, certos atos discriminatórios e a negativa de promover a negociação coletiva.
Os "atos de discriminação" são conceituados na Convenção nº 98, de 1949, pela Organização Internacional do Trabalho, onde se estabelece que os trabalhadores gozarão de adequada proteção contra atos de discriminação com relação ao seu emprego em razão de suas relações sindicais. Prescreve também a necessidade de adequada proteção contra as ingerências entre as organizações sindicais.
Eis aí o conjunto de práticas que a doutrina resume em "atos anti-sindicais". Para proteção das organizações sindicais contra esses atos o Estado deve adotar medidas jurídicas sérias e de aplicação urgente ante a repercussão negativa para as relações de trabalho.
No Brasil praticamente inexistem mecanismos de proteção contra esses atos, de modo a permitir a plena atuação dos sindicatos de trabalhadores na defesa dos direitos trabalhistas de seus representados. Por conseqüência, qualquer tentativa de fomentação da Inspeção Social não logrará êxito sem uma ampla reforma no ordenamento jurídico nacional que acolha prescrições claras contra os "atos anti-sindicais", incluindo remédios jurídicos que as torne efetivas tanto no aspecto preventivo quanto no reparatório.
SILVA aponta que é indispensável garantir a efetividade da ação sindical durante o processo de negociação coletiva, e isso pressupõe não somente que o Estado impeça as práticas desleais do empregador, mas que também garanta mecanismos reparatórios, que permitam recompor determinadas situações de fato. Nesse campo, a legislação brasileira é muito tímida, ao passo que o "Statuto dei Lavoratori" da Itália serve como exemplo de garantias estatais mais eficazes. E acrescenta o mestre:
Faz-se necessário, ainda, o incremento da fiscalização trabalhista, de modo a garantir que o Direito do Trabalho seja efetivamente observado no dia-a-dia. Essa fiscalização deve ser efetuada não só para preservar os dispositivos legais de tutela do trabalhador (como, por exemplo, os relativos à medicina e segurança do trabalho), mas também para assegurar o cumprimento das normas contidas nos convênios coletivos de trabalho. [37]
4. 4 - Inspeção Social e ampliação de competência da Inspeção Estatal
A lacuna deixada pela ausência de uma inspeção social eficaz tem sustentado a tese de que o Estado precisa manter um sistema de inspeção estatal de qualidade, com vistas à garantia de que a legislação trabalhista seja fielmente cumprida. Neste sentido advoga SILVA, alertando que "é preciso valorizar a inspeção do trabalho, dotando-a de maiores recursos econômicos e multiplicando o número de fiscais." [38]
No mesmo sentido leciona João de lima Teixeira Filho, defendendo a presença firme do Estado para acompanhar a aplicação das leis de proteção ao trabalhador, quando observa que "quão mais desenvolvida for a cidadania, a consciência e o apreço pela ordem jurídica, menos reclamada é a presença da inspeção do trabalho. E vice-versa. Essa é a correlação. O que varia, em cada caso, é o grau de intensidade desses componentes, conforme a ênfase que lhes seja dispensada." [39] Sem a necessidade de comentários sobre a consciência dos empregadores brasileiros quanto ao respeito à ordem jurídica trabalhista, indiscutível que o Estado deve atuar da forma mais ampla possível para que o sistema protetivo legal não seja letra morta.
Não é diferente a conclusão a que se chega MANNRICH,que destaca a "encruzilhada" em que se coloca a Inspeção do Trabalho, ou seja, sua posição entre a atividade econômica e a vida social, onde ao Auditor-Fiscal cabe o exercício de uma "verdadeira magistratura social". Como administrador de conflitos deve ser capaz de lutar contra a burocracia, transformando-se, naturalmente, em conselheiro dos empregadores e empregados, sem prejuízo de sua autoridade e independência na função de defensor do cumprimento da legislação trabalhista.
Aponta ainda esse respeitado jus laboralista que apesar do alargamento da esfera da negociação coletiva e do declínio do papel do Estado nas relações trabalhistas, que a Inspeção do Trabalho é imprescindível para a concretização dos fins do Direito do Trabalho, para garantia dos direitos fundamentais dos trabalhadores e para a tutela dos interesses sociais ligados à segurança e medicina do trabalho. E arremata o professor:
As transformações que se operam em relação ao contrato de trabalho, longe de significar o fim da Inspeção do Trabalho,sinalizam, tão-somente, uma modificação substancial de seu modelo tradicional, especialmente onde o Estado interferiu mais e teve na repressão e punição o papel mais destacado, para ceder lugar às ações voltadas à concertação e prevenção. [40]
As transformações e reorganização da Inspeção do Trabalho no Brasil, defendida unanimemente pelos militantes na área das relações do trabalho, ganharam força com o incremento das alterações na legislação trabalhista flexibilizando as normas do trabalho. Nesse compasso, foram produzidas medidas legislativas que se traduziram em importantes instrumentos de modernização da fiscalização do trabalho, de modo que as novas formas e contornos tomados para as contratações trabalhistas possam ser monitorados pelo Estado.
Giza-se como de grande importância o artigo 627-A acrescentado à Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), permitindo ao Auditor-Fiscal do Trabalho a instauração de procedimento especial de fiscalização, visando a orientação para o cumprimento das leis de proteção ao trabalho, bem como a prevenção e o saneamento de infrações à legislação mediante Termo de Compromisso firmado pelo empregador. Essa providência veio valorizar a negociação em defesa dos direitos do trabalhador, o qual passa a ter preferência em relação a autuação. Dependendo da natureza da irregularidade e do interesse do empregador em promover o acerto, o Estado abre mão da punição para que o trabalhador seja beneficiado e para que a infração seja saneada.
Outra medida fundamental foi a organização da carreira da Auditoria-Fiscal do Trabalho, que se encarrega de promover a fiscalização trabalhista. Isso ocorreu em agosto de 1999, através da Medida Provisória 2.175 e as principais alterações foram a consagração da Auditoria-Fiscal do Trabalho como carreira integrante do "Fisco Federal", a valorização do Auditor-Fiscal do Trabalho, mediante a reestruturação de cargos e o estabelecimento de uma carreira,a definição de atribuições específicas e a prescrição de prerrogativas para o exercício da ação fiscal. Dentre os dispositivos deste novo instrumento jurídico, dois deles trouxeram sustentação para que a fiscalização do trabalho enfrente os novos desafios no campo laboral: o primeiro é o que trata da atribuição de competência ao Auditor-Fiscal do Trabalho para assegurar, em todo o território nacional, o cumprimento de disposições legais e regulamentares (inclusive acordos, convenções e contratos coletivos de trabalho) não só no âmbito das relações de emprego, mas também de trabalho. Isso importa que também as relações de trabalho passam a receber a proteção da Auditoria-Fiscal do Trabalho, que até então não tinha poderes para quaisquer ações sobre contratação que não configurasse vínculo empregatício (art. 11, Inciso I); o segundo tratou da competência do Auditor-Fiscal do Trabalho para promover o exame da contabilidade das empresas, não podendo os empregadores invocar os artigos 17 e 18 do Código Comercial para se eximirem da exibição dos lançamentos contábeis, face expressa vedação contida na Medida Provisória retrocitada. Com esta previsão, ganha a fiscalização uma ferramenta importante para combater a sonegação de direitos trabalhistas.
Afirmam os expert que a nova configuração da Inspeção do Trabalho permitirá ao Estado atuar com possibilidades de êxito no combate a precarização das relações de trabalho advindas com as formas de flexibilização, constituindo-se, assim, num mecanismo de frenagem aos abusos nas contratações trabalhistas por empregadores com ânimos mais libertários, inspirados nos ventos que sopram distorcidamente os fundamentos dessa nova onda.
