A CF/88 estabelece um regime jurídico que determina critérios de uniformização salarial busca disciplinar a remuneração de servidores públicos e agentes políticos, determinando critérios de uniformização para os diversos níveis da Federação e entre os poderes constituídos. Porém, não evita distorções ou o estabelecimento de contrapartidas que são absolutamente distanciadas das reais necessidades ou complexidades de um determinado ente político.
É importante saber conceituar agentes públicos, que segundo o artigo 2º da Lei de Improbidade Administrativa é:
Todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior. (BRASIL, 1992)
O art. 37, em seu inciso X, da CF, determina que somente por lei específica pode haver a fixação ou alteração do padrão remuneratório dos agentes públicos, mediante ato administrativo, observada a iniciativa privativa em cada caso.
Em contrapartida, estabelece de forma expressa a necessidade de lei forma-lo que, diga-se, de qualquer sorte já defluía da Constituição antes do advento da Emenda Constitucional n. 19/98 -, aos agentes públicos restou assegurada pelo mesmo dispositivo revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices.
A consagração na Constituição de uma revisão geral anual a todos os servidores põe fim à celeuma que em certa quadra se instalou sobre a matéria, e torna prejudicada decisão tomada pelo Supremo Tribunal Federal, o qual, provocado, decidiu que os servidores públicos tinham direito apenas a simultaneidade, generalidade e igualdade da revisão da remuneração, sem garantia de periodicidade. Agora, portanto, sob pena de incidir em inconstitucionalidade por omissão, o Poder Público é obrigado, mediante lei, a promover revisão geral todos os anos, sempre na mesma data.
É importante salientar que não há norma que assegure automática extensão de reajustes a todos os servidores, uma vez feita reestruturação de uma ou algumas carreiras. Pelo contrário: a Constituição admite reestruturações setoriais, atingindo apenas algumas categorias em razão de suas especificidades. O que continua a ser vedado e corroborado pelo Supremo Tribunal Federal, é o tratamento privilegiado a uma ou algumas categorias por ocasião da revisão geral.
Por outro lado, deve ser frisado que a obrigatoriedade da revisão em princípio não significa garantia de manutenção do valor real, ou de automática reposição da inflação verificada no período. Garante a Constituição revisão anual. Os índices, respeitada a iniciativa privativa em cada caso, serão os estabelecidos em lei, e aqui o critério político evidentemente preponderará.
A remuneração mediante subsídios é uma novidade que foi introduzida pela reforma administrativa ocorrida em 1998. Os membros de poder, detentores de mandado eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais passaram a ser remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido o disposto no art. 37, incisos X e XI, da CF.
A mudança embasasse-se na ausência de justificativa para a decomposição da remuneração dos agentes públicos em inúmeras leis, tornando complicada e pouco transparente a situação e dando margem para o recebimento de importâncias que costumam atentar contra a moralidade pública. À população, em respeito ao princípio da publicidade, será dado conhecer os estipêndios pagos aos agentes públicos.
A remuneração mediante subsídio não afasta a possibilidade de recebimento da gratificação natalina e da gratificação de um terço no mês de férias.Os membros de poder não deixam de ser trabalhadores para os fins na Constituição estabelecidos.
Evidentemente, aquelas parcelas ligadas ao exercício do cargo que tenham cunho indenizatório poderão ser recebidas, além das parcelas antes referidas. Assim são caracterizadas as diárias e ajudas de custo, que podem ser pagas aos membros de poder no caso de deslocamentos a serviço ou movimentações decorrentes da carreira, o que ocorre com policiais civis e federais para realização de operações, bem como missões.
A Constituição Federal, em seu art. 37, inciso XIII, veda a vinculação ou equiparação de quais quer espécies remuneratórias para o efeito e remuneração de pessoal do serviço público, sendo complementada pelo artigo 39 que assegura isonomia para cargos de atribuições iguais ou assemelhadas também foi eliminada. Os padrões de vencimentos agora são fixados por conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos, sem qualquer garantia constitucional de tratamento igualitário aos cargos que se mostrem similares.
Com a reforma advinda da Emenda de 1998, não está assegurada isonomia aos Magistrados, membros do Ministério Público, Procuradores, Delegados de Polícia e demais carreiras jurídicas. À lei é facultada a fixação de subsídios diferentes para referidas categorias. Todavia não há impedimento a que, levando-se em conta a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade de um e outro cargo, os subsídios sejam fixados em valores idênticos, desde que não haja regra prevendo reajuste automático a uma categoria toda vez que a outra tiver seus subsídios majorados.
No tocante à disponibilidade remunerada, o Supremo Tribunal Federal, em diversos precedentes, ao interpretar o dispositivo, assentou que a remuneração dos servidores postos em disponibilidade deveria ser integral. O art. 41 observa que o servidor, nas hipóteses ali consignadas, ficará em disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço.
A Constituição veda a acumulação remunerada de cargos, empregos e funções no âmbito da Administração Pública, com ressalva de algumas situações especiais. Como por exemplo, quando houver compatibilidade de horários, no caso de dois cargos de professor, um cargo de professor e outro técnico ou científico ou dois cargos de médico. Ressalte-se que tal vedação alcança os servidores inativos.
O Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que a acumulação de proventos com vencimentos só é possível se lícita a acumulação na atividade. Assim, vedada a acumulação na atividade, não é o fato de o servidor encontrar-se aposentado em relação a um dos cargos que conferirá licitude à situação.Mesmo na hipótese de lícita acumulação, a CF/88 manda observar, em qualquer caso, o disposto no inciso XI do artigo 37. Em outras palavras: mesmo a lícita acumulação remunerada de cargos, empregos ou funções agora submete-se ao teto remuneratório.
Por outro lado, no inciso XVII do art. 37, não deixando margem a qualquer questionamento, o legislador esclarece que a proibição de acumular abrange, além das autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, as subsidiárias e as sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público. Portanto, a vedação à acumulação remunerada atinge qualquer pessoa jurídica que seja controlada pelo poder público, pouco importando sua natureza jurídica.
Em relação ao teto de remuneração, o artigo 37 da CF/88 expõe:
a remuneração e subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. (BRASIL, 1988)
O teto remuneratório, além da administração direta, abrange também as autarquias e fundações. Quanto às empresas públicas e sociedades de economia mista, o Supremo Tribunal Federalsinaliza que a limitação imposta pelo art. 37, inciso XI, da Constituição Federal é aplicável ao seu pessoal.
Desta forma, segundo a jurisprudência predominante no Supremo Tribunal Federal, até os valores recebidos a título de adicional de tempo de serviço e incorporação de quintos ou décimos estão sujeitos à incidência do teto, posto que redação aponta: qualquer espécie remuneratória, aí incluídas eventuais vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza que possam ser recebidas por servidor público, estão sujeitas ao teto. Ressalve-se queparcelas de caráter indenizatório, anteriormente explicadas, bem como vantagens extraordinárias asseguradas pela própria Constituição (décimo terceiro salário e gratificação de um terço de férias), justificarão, excepcionalmente, o recebimento de valores acima do teto por parte de determinado servidor.
Quanto à fixação dos subsídios dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, cumpre apontar que, de acordo com o art. 48, inciso XV, depende de lei de iniciativa conjunta dos Presidentes da República, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e daquela Corte. Posto isto, consoante tal dispositivo, entendeu o STF, por maioria de votos, que a emenda de 98, no que tange ao teto remuneratório, não se aplica automaticamente. Ou seja, somente com a edição da lei que fixar os subsídios dos Ministros do STF passa a incidir a nova regulamentação do teto.
Por fim, merece enfoque a situação dos agentes públicos que, seja por força de lícita acumulação remunerada, seja em razão de vantagens pessoais, já recebiam, à data do advento da Emenda Constitucional n. 19/98, remuneração superior aos subsídios dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, não teriam direito a continuar recebendo acima do novo teto remuneratório.
O art. 29 da Emenda n. 19/1998 estatui:
Os subsídios, vencimentos, remuneração, proventos da aposentadoria e pensões e quaisquer outras espécies remuneratórias adequar-se-ão, a partir da promulgação desta Emenda, aos limites decorrentes da Constituição Federal, não se admitindo a percepção de excesso a qualquer título.
A redação não deixa dúvidas. Vozes já se levantam para defender a tese de que a disposição constitucional transitória seria aplicável somente para as situações futuras, sem atingir os que, à data da entrada em vigor da Emenda, recebiam acima do teto. Sem sentido, data venia, tal entendimento. Para este fim sequer haveria necessidade deregra expressa. O simples fato de entrar em vigor a Emenda evidentemente se presta para regular as situações futuras. A disposição transitória veio ao mundo jurídico justamente para expressamente atingir as situações já existentes. Determinou peremptoriamente a adequação de qualquer espécie de remuneração à nova ordem, não admitindo a percepção de excesso a qualquer título.
Inviável, de outro tanto, para justificar o recebimento de valores superiores ao teto, a invocação de direito adquirido ou de irredutibilidade de remuneração (art. 52, XXXVI, e art. 37, XV, da CF). Temos agora, quanto ao teto, uma nova ordem constitucional, por força de ação do constituinte derivado. Não há, em princípio, direito adquirido contra a Constituição. O constituinte derivado, é verdade, encontra limites para a sua atuação, como inclusive já decidiu o Supremo Tribunal Federal. Também é verdade, todavia, que, segundo o entendimento do Supremo Tribunal Federal, não há direito adquirido contra texto constitucional, mesmo que resulte ele da ação do Poder Constituinte derivado, uma vez que tal preceito se dirige ao legislador ordinário. Por outro lado, o recebimento de remuneração em patamar superior a novo limite máximo preconizado por força de reforma constitucional de maneira alguma pode ser qualificado como direito individual, a inibir a ação do constituinte derivado (art. 60, § 4º, da CF). Como já decidiu o Supremo Tribunal Federal em diversas oportunidades, o servidor público não tem direito adquirido a regime jurídico, porque é da essência do regime estatutário ou institucional a mutabilidade, para o futuro, das regras de regência. Se assim ocorre no nível infraconstitucional, não há razão para a adoção de entendimento diverso no que toca ao regime jurídico estabelecido constitucionalmente para os agentes públicos. Ademais, a incidência do novo ordenamento constitucional, no caso em apreço, ocorrerá sobre fatos futuros, uma vez que as remunerações recebidas anteriormente não serão afetadas.
Portanto, conclui-se que o salário dos servidores públicos varia conforme a extensão e complexidade do trabalho. A Constituição assegura isonomia salarial, que representa a possibilidade de todos receberem o mesmo índice de aumento salarial na mesma data, para atribuições iguais ou semelhantes do mesmo Poder ou entre servidores dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Considerando-se que os servidores públicos estão divididos entre as esferas municipal, estadual, federal e distrital; a isonomia salarial, além de estar restrita a cada Poder, é também limitada a cada uma das esferas do Governo, uma vez que cada estado, município e a União tem autonomia administrativa, e, portanto, reajustam independentemente os salários de seus servidores. Quanto ao aumento salarial, é importante relembrar que este só pode ocorrer em decorrência de lei.
JULGADOS DO STF SOBRE A REMUNERAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. REMUNERAÇÃO DE AGENTES PÚBLICOS. AUSÊNCIA DE RIGIDEZ DA ESTRUTURA REMUNERATÓRIA A TÍTULO DE DIREITO ADQUIRIDO. AUTONOMIA DA ADMINISTRAÇÃO PARA RECOMPOSIÇÃO DE REMUNERAÇÃO.1. A Administração Pública tem plena autonomia para recomposição da remuneração de seus servidores civis e militares, desde que não prejudique o princípio da irredutibilidade dos vencimentos. O servidor público tem assegurado, no próprio estatuto constitucional, uma diversidade de garantias, mas entre elas não se inclui a de rigidez da respectiva estrutura remuneratória, a título de direito adquirido.2. Ademais, não restou comprovada a redução na remuneração global do apelante.3. Apelação improvida. Sentença confirmada. (TRF-1- AC: 46532 MG 96.01.46532-4, Relator: JUIZ ALOÍSIO PALMEIRA LIMA, Data de Julgamento: 16/10/2000, PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: 30/10/2000 DJ p.07)
INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS E MORAIS FACE A SUSPENSÃO DO PAGAMENTO DA REMUNERAÇÃO DE AGENTE PÚBLICO PRESO PREVENTIVAMENTE.LEGALIDADE DO PROCEDIMENTO. 1. Não prestado o serviço pelo agente público, a consequência legal é a perda da remuneração do dia em que esteve ausente, salvo se, tal qual consignado pela própria lei, houver motivo justificado. 2. Não há falar, em hipóteses tais, em força maior quando é o próprio agente público que, mediante sua conduta tida por criminosa, deflagra o óbice ao cumprimento de sua parte na relação que mantém com a Administração Pública. 3. Precedente do STJ.(TRF-4 – AC: 11033 RS 2002.71.00.011033-5, Relator: EDGARD ANTÔNIO LIPPMANN JÚNIOR, Data de Julgamento: 05/11/2003, QUARTA TURMA, Data de Publicação: DJ 26/11/2003 PÁGINA: 631)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - REMUNERAÇÃO, SUBSÍDIOS, PENSÕES E PROVENTOS DOS SERVIDORES PÚBLICOS, ATIVOS E INATIVOS, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - FIXAÇÃO DE TETO REMUNERATÓRIO MEDIANTE ATO DO PODER EXECUTIVO LOCAL (DECRETO ESTADUAL Nº 25.168/99)- INADMISSIBILIDADE - POSTULADO CONSTITUCIONAL DA RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL - ESTIPULAÇÃO DE TETO REMUNERATÓRIO QUE TAMBÉM IMPORTOU EM DECESSO PECUNIÁRIO - OFENSA À GARANTIA CONSTITUCIONAL DA IRREDUTIBILIDADE DO ESTIPÊNDIO FUNCIONAL (CF, ART. 37, XV)- MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. REMUNERAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS E POSTULADO DA RESERVA LEGAL. 1. O tema concernente à disciplina jurídica da remuneração funcional submete-se ao postulado constitucional da reserva absoluta de lei, vedando-se, em consequência, a intervenção de outros atos estatais revestidos de menor positividade jurídica, emanados de fontes normativas que se revelem estranhas, quanto à sua origem institucional, ao âmbito de atuação do Poder Legislativo, notadamente quando se tratar de imposições restritivas ou de fixação de limitações quantitativas ao estipêndio devido aos agentes públicos em geral. 2. O princípio constitucional da reserva de lei formal traduz limitação ao exercício das atividades administrativas e jurisdicionais do Estado. A reserva de lei - analisada sob tal perspectiva - constitui postulado revestido de função excludente, de caráter negativo, pois veda, nas matérias a ela sujeitas, quaisquer intervenções normativas, a título primário, de órgãos estatais não-legislativos. Essa cláusula constitucional, por sua vez, projeta-se em uma dimensão positiva, eis que a sua incidência reforça o princípio, que, fundado na autoridade da Constituição, impõe, à administração e à jurisdição, a necessária submissão aos comandos estatais emanados, exclusivamente, do legislador. Não cabe, ao Poder Executivo, em tema regido pelo postulado da reserva de lei, atuar na anômala (e inconstitucional) condição de legislador, para, em assim agindo, proceder à imposição de seus próprios critérios, afastando, desse modo, os fatores que, no âmbito de nosso sistema constitucional, só podem ser legitimamente definidos pelo Parlamento. É que, se tal fosse possível, o Poder Executivo passaria a desempenhar atribuição que lhe é institucionalmente estranha (a de legislador), usurpando, desse modo, no contexto de um sistema de poderes essencialmente limitados, competência que não lhe pertence, com evidente transgressão ao princípio constitucional da separação de poderes. A GARANTIA CONSTITUCIONAL DA IRREDUTIBILIDADE DO ESTIPÊNDIO FUNCIONAL QUALIFICA-SE COMO PRERROGATIVA DE CARÁTER JURÍDICO-SOCIAL INSTITUÍDA EM FAVOR DOS AGENTES PÚBLICOS. 3. A garantia constitucional da irredutibilidade do estipêndio funcional traduz conquista jurídico-social outorgada, pela Constituição da República, a todos os servidores públicos (CF, art. 37, XV), em ordem a dispensar-lhes especial proteção de caráter financeiro contra eventuais ações arbitrárias do Estado. Essa qualificada tutela de ordem jurídica impede que o Poder Público adote medidas que importem, especialmente quando implementadas no plano infraconstitucional, em diminuição do valor nominal concernente ao estipêndio devido aos agentes públicos. A cláusula constitucional da irredutibilidade de vencimentos e proventos - que proíbe a diminuição daquilo que já se tem em função do que prevê o ordenamento positivo (RTJ 104/808) - incide sobre o que o servidor público, a título de estipêndio funcional, já vinha legitimamente percebendo (RTJ 112/768) no momento em que sobrevém, por determinação emanada de órgão estatal competente, nova disciplina legislativa pertinente aos valores pecuniários correspondentes à retribuição legalmente devida. O NOVO TETO REMUNERATÓRIO, FUNDADO NA EC 19/98, SOMENTE LIMITARÁ A REMUNERAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS DEPOIS DE EDITADA A LEI QUE INSTITUIR O SUBSÍDIO DEVIDO AOS MINISTROS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 4. Enquanto não sobrevier a lei formal, de iniciativa conjunta dos Presidentes da República, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal (CF, art. 48, XV), destinada a fixar o subsídio devido aos Ministros da Suprema Corte, continuarão a prevalecer os tetos remuneratórios estabelecidos, individualmente, para cada um dos Poderes da República (CF, art. 37, XI, na redação anterior à promulgação da EC 19/98), excluídas, em consequência, de tais limitações, as vantagens de caráter pessoal (RTJ 173/662), prevalecendo, desse modo, a doutrina consagrada no julgamento da ADI 14/DF , até que seja instituído o valor do subsídio dos Juízes do Supremo Tribunal Feder (RTJ 130/475) al. 5. Não se revela aplicável, desde logo, em virtude da ausência da lei formal a que se refere o art. 48, XV, da Constituição da República, a norma inscrita no art. 29 da EC 19/98, pois a imediata adequação ao novo teto depende, essencialmente, da fixação do subsídio devido aos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. A QUESTÃO DO SUBTETO NO ÂMBITO DO PODER EXECUTIVO DOS ESTADOS-MEMBROS E DOS MUNICÍPIOS - HIPÓTESE EM QUE SE REVELA CONSTITUCIONALMENTE POSSÍVEL A FIXAÇÃO DESSE LIMITE EM VALOR INFERIOR AO PREVISTO NO ART. 37, XI, DA CONSTITUIÇÃO - RESSALVA QUANTO ÀS HIPÓTESES EM QUE A PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO ESTIPULA TETOS ESPECÍFICOS (CF, ART. 27, § 2º E ART. 93, V)- PRECEDENTES. (STF-ADI-MC: 2075 RJ, Relator: CELSO DE MELLO, Data de Julgamento: 07/02/2001, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 27-06-2003 PP-00028 EMENT VOL-02116-02 PP-00251)
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO MONETÁRIO. CONVERSÃO DO PADRÃO MONETÁRIO: CRUZEIRO REAL EM URV. DIREITO AOS 11,98% OU AO ÍNDICE DECORRENTE DO PROCESSO DE LIQUIDAÇÃO, E A SUA INCORPORAÇÃO. POSSIBILIDADE. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. MÉRITO JULGADO. LIMITAÇÃO TEMPORAL. O TERMO AD QUEM DA INCORPORAÇÃO DOS 11,98%, OU DO ÍNDICE OBTIDO EM CADA CASO, NA REMUNERAÇÃO DO AGENTE PÚBLICO DEVE OCORRER NO MOMENTO EM QUE A SUA CARREIRA PASSAR POR UMA RESTRUTURAÇÃO REMUNERATÓRIA, PORQUANTO NÃO HÁ DIREITO À PERCEPÇÃO AD AETERNUM DE PARCELA DE REMUNERAÇÃO POR SERVIDOR PÚBLICO. OBSCURIDADE. INOCORRÊNCIA. CONTRADIÇÃO. INEXISTÊNCIA. EFEITOS INFRINGENTES. IMPOSSIBILIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO DESPROVIDOS.
AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. REAJUSTE DE VENCIMENTOS NO PERCENTUAL DE 11,98%. ADI N. 2.323. LAPSO TEMPORAL. ADI N. 1.797.1. O Supremo Tribunal firmou orientação no sentido de que os servidores públicos que recebiam antecipadamente seus vencimentos têm direito ao reajuste na razão de 11,98% (onze vírgula noventa e oito por cento), percentual este excluído da remuneração dos agentes públicos em virtude da errônea conversão dos seus estipêndios em URV (ADI n. 2.323, Relator o Ministro Ilmar Galvão, Plenário, DJ de 20.04.01).2. A decisão de mérito proferida em ação direta de inconstitucionalidade tem efeito vinculante e erga omnes, portanto, em decorrência desse julgamento (ADI n. 1.797), ao juízo da execução cumprirá, no ponto, assentar a inexigibilidade do título judicial (CPC, artigo 741, parágrafo único). Agravo regimental a que se nega provimento. (STF – AI: 553669 SP, Relator: Min. EROS GRAU, Data de Julgamento: 18/04/2006, Segunda Turma, Data de Publicação: DJ 12-05-2006 PP-00020 EMENT VOL-02232-06 PP-01076)
RECURSO EXTRAORDINÁRIO - VINCULAÇÃO DOS SUBSÍDIOS DOS AGENTES POLÍTICOS LOCAIS À REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS - INADMISSIBILIDADE - EXPRESSA VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL (CF, ART. 37, XIII)-RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.1. Revela-se inconstitucional a vinculação dos subsídios devidos aos agentes políticos locais (Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores) à remuneração estabelecida em favor dos servidores públicos municipais. Precedentes. (STF – RE: 411156 SP, Relator: Min. CELSO DE MELLO, Data de Julgamento: 29/11/2011, Segunda Turma, Data de Publicação: ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-239 DIVULG 16-12-2011 PUBLIC 19-12-2011)
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