3 METODOLOGIA
O objetivo deste estudo consiste em analisar a fase de planejamento para a execução de obras públicas com vistas a garantir a eficiência administrativa na gestão de obras no estado mineiro. Tendo em vista o objetivo proposto para o trabalho, optou-se por uma pesquisa descritiva com uma abordagem qualitativa.
Quanto ao objetivo, a pesquisa é classificada como exploratória. As pesquisas exploratórias:
[...] tem como propósito proporcionar maior familiaridade com o problema, com vistas a torná-lo mais explícito ou a construir hipóteses. Seu planejamento tende a ser bastante flexível, pois interessa considerar os mais variados aspectos relativos ao fato ou fenômeno estudado. (GIL, 2010, p.27).
As técnicas utilizadas para levantamento e coleta dos dados necessários para esta pesquisa são as seguintes: a pesquisa bibliográfical, a pesquisa documental, a observação assistemática e a entrevista.
A opção pela pesquisa bibliográfica permite que o pesquisador fique familiarizado em relação ao tema de estudo, através de estudos realizados anteriormente pelos autores referências. A pesquisa bibliográfica é feita através de fonte secundárias, livros, manuais, monografias, artigos e dissertações que discorrem sobre obras públicas, de modo a compreender amplamenteda melhor as técnicas de Administração de obras públicas em órgãos públicos. No caso a literatura de obras públicas foi exaustivamente consultada, além daquelas que tratam do planejamento de obras.
A observação assistemática é também denominada espontânea, simples, informal, ocasional. Recolhe-se e registram-se os fatos observáveis da realidade sem que o pesquisador utilize meios técnicos especiais ou faça perguntas diretas. No caso, tal observação foi feita durante o período de estágio realizado pelo pesquisador no ambiente institucional que é alvo da pesquisa.
Partindo-se do pressuposto de utilização de uma abordagem qualitativa no presente estudo, acreditou-se ser mais conveniente a coleta de dados por meio de entrevistas semiestruturadas. A entrevista pode ser caracterizada pelo diálogo entre duas pessoas, no qual uma delas busca obter informações relevantes da outra. Foi feita a opção pela entrevista semi-estruturada que apresenta estrutura e orientação pré-definidas, mas permite a inclusão de perguntas e respostas não planejadas com o objetivo de ampliar as possibilidades de se obter informações desejáveis. Logo o entrevistador pode extrapolar àquilo proposto pelo roteiro. No total, foram realizadas quatro entrevistas, nas quais os entrevistados foram: um responsável pelo processo licitatório, que ocupava o cargo de gerente de licitações (Entrevistado 1), um gestor da Diretoria de projetos e custos- DPRC, que até o ano de análise dessa pesquisa, ocupava o cargo de Diretora de projetos (Entrevistado 2), dois gestores da Diretoria de Obras (Entrevistados 3 e 4), sendo que um deles ocupava o cargo de acessor do Diretor de Obras, e o outro que ocupa o cargo de Diretor de Obras. Todos servidores são alocados no governo do Estado de Minas Geraiis.
No que diz respeito à escolha do público alvo das entrevistas. Essa seguiu um padrão de que cada entrevistado por possuir grande experiência na área de obras públicas, poderia expor da melhor maneira seus pontos de vistas a cerca do planejamento de obras.
Conforme recomendado, os entrevistados não terão sua identidade revelada, permanecendo seus nomes no anonimato. Sendo assim, os mesmos serão identificados por meio de números.
4 análise do planejamento de obras públicas
No âmbito das obras públicas fica evidente a necessidade de melhoria dos processos de planejamento pois, se considerarmos dentro do escopo das obras públicas estatais concluídas, o aditamento nos contratos é recorrente. Os aditivos provocam aumento dos gastos públicos e não necessariamente a garantia de uma melhor qualidade do empreendimento realizado. De fato, obras em geral surgem imprevistos pois, cada obra possui suas peculiaridades, tornando cada empreendimento um objeto singular. Por isso existe a possibilidade de alterações contratuais através dos aditivos, de acordo com a lei 8.666/93 (Lei de Licitações). Entretanto, isso não deve ser fator preponderante para a gestão dos contratos.
Vale relembrar que um bom planejamento permite a redução de atrasos e gastos adicionais na execução de projetos de engenharia. Sendo assim, torna-se necessário evidenciar o planejamento de obras públicas.
Neste capítulo, será apresentado a análise dos dados coletados através do método relatado no capítulo anterior. Primeiramente, será feita uma análise do planejamento presente em cada fase de contratação do empreendimento. Posteriormente faz-se necessário apresentar os dados coletados a partir das entrevistas de campo.
Todas as cinco fases de contratação de um empreendimento público envolvem planejamento, pois não há razão de executar uma obra ou serviço sem antes analisar os pontos positivos e negativos em cada fase.
Como já vimos a fase preliminar à licitação envolve atividades relacionadas ao planejamento inicial do empreendimento, objetivando realizar uma análise viabilidade do empreendimento para a decisão de licitar ou não a obra.
A obras de maior complexidade têm seus projetos básicos contratados junto a empresas especializadas. Sendo assim, um anteprojeto de boa qualidade facilitaria no processo de contratação e negociação do contrato do projeto, e consequentemente acarretaria em um melhor projeto básico e uma melhor execução da obra. Em outros casos, o cliente, como a Secretaria de Saúde, Secretaria de Educação e a Defesa Social já dispõem de um projeto básico padrão que pode ser adaptado às especificidades de cada obra. Nesses casos, não é necessária a elaboração de um anteprojeto de engenharia.
Na fase interna à licitação cujo objetivo final é a elaboração do edital de licitação. Os ógãos possuem uma boa equipe orçamentária que produz o orçamento detalhado da obra. Importante também evidenciar que o projeto executivo é contratado externamente, pois normalmente, a estrutura da Gerência de Projetos é insuficiente para atender a quantidade de demanda encaminhada à organização. Todavia há poucas empresas qualificadas no mercado que produzem projetos executivos de boa qualidade. Isso acaba acarretando em atrasos nas entregas do projeto, consequentemente, sendo por motivos político ou legais (já que a lei nº 8.6666, permite contratar a obra sem projeto executivo), inicia-se uma obra sem a existência de um projeto executivo concluído. Tal fato pode contribuir para gerar problemas na execução da obra e por conseguinte gerar aditivos contratuais.
A fase externa à licitação realizada pelo órgão se espelha naquela abordada anteriormente. Na fase contratual é importante evidenciar fatos específicos que ocorrem na instituição, como por exemplo, quando há um grande número de obras para uma temática, o gerente fica sem fiscais para indicar, pois seus fiscais já estão sobrecarregados.
O escopo da obra, definido na EAP do projeto, carece de gerenciamento durante a fase de execução contratual. Os problemas que surgem durante a execução resultam, geralmente, em alterações no escopo da obra. Essas alterações são as principais causas do número elevado de aditivos.
Um dos maiores problemas para a gestão de obras públicas consiste na concretização de aditivos contratuais. Os termos aditivos se tornaram ferramentas tão frequentes utilizadas pelo Estado que podem determinar até mesmo o comportamento das construtoras. As empreiteiras com conhecimento do comportamento de gestão de contratos praticados pelo Estado, através do histórico de aditivos firmados pelo mesmo, utilizam uma estratégia de preços baixos, denominada “mergulho”. Essa estratégia consiste no comportamento oportunista de baixar os preços no momento da licitação de modo a vencer a licitação. Com o contrato assinado, a empreiteira demanda alterações contratuais, exatamente como já previa antes da assinatura do contrato. Assim, princípios administrativos como o da economicidade não estão sendo cumpridos como o esperado no momento da homologação de uma licitação pelo menor preço, pois ao executar a obra os dispêndios serão maiores.
As paralisações ocorrem por diversos motivos, em alguns casos por falta de recursos financeiros e orçamentários para dar continuidade a obra, ou pela Administração não solicitar à tempo ao órgão que disponibiliza a verba. Importante dizer que as paralisações causam à contratada prejuízos financeiros graves, que devem ser ressaracidos pelo Estado via aditivos contratuais de valor ou de prazo. Assim, as paralisações representam elementos fundamentais a serem impedidos. O bom planejamento técnico, financeiro e econômico das obras públicas pode evitar tais aspectos.
Os termos aditivos podem evidenciar erros provenientes da fase de planejamento, pois muitos modificam escopos de projetos, incluindo atividades anteriomente não incluídas no cronograma do contrato. São portanto prejudiciais por encarecer a obra e ainda prolongarem o prazo de execução do mesmo.
Importante evidenciar que a bibliografia determina que um planejamento bem realizado promove a redução dos Aditivos contratuais.
4.1 Análise dos resultados
Esta seção dedica-se a analisar o caso específico do planejamento no governo do Estado de Minas Gerais. Conforme o marco teórico já discorrido nesse trabalho, foram feitas diversas perguntas que permitiram construir um panorama da situação gerencial do órgão analisado. Assim pretende-se responder aos objetivos especícos desse trabalho.
4.1.1 O planejamento de obras públicas para os gestores entrevistados
De acordo com a pesquisa de campo, todos os entrevistados atribuem grande importância ao planejamento para a melhor execução das obras públicas. De acordo com o entrevistado 2, “sem planejamento não há projeto, qualquer gerenciamento acontece devido ao planejamento.” Segundo o entrevistado 4, “o órgão não tem uma autonomia para planejar a demanda.” Também, conforme indica o entrevistado 4: “o planejamento do órgão deve seguir o direcionamento do planejamento governamental.”
Embora todos evidenciem a importância do planejamento, também todos afirmam que o planejamento é falho. Segundo o entrevistado 1: “ainda somos fracos no planejamento, na medida que fazemos conta de chegada, ou seja, a estratégia utilizada, na maioria das vezes é iniciar a execução da obra o mais rápido o possível, sem planejar cada etapa de contratação do empreendimento público, principalmente àquelas anteriores à assinatura do contrato.
Da mesma forma, o entrevistado 2, evidencia que o planejamento das etapas anteriores à contratação é imposto pelas secretarias de estados, e o prazo do empreendimento é um prazo político.
O entrevistado 1, também adeverte que mesmo com as ferramentas de Planejamento estratégico do Estado, como o PMDI, que é uma ferramenta de planejamento de longo prazo. Para obras públicas no Estado de Minas Gerais, não há um planejamento de longo prazo. Em suas palavras, “ainda trabalhamos muito no ciclo de 4 anos”. O ideal seria que as obras públicas também fossem pensadas conforme as políticas públicas do Estado também tendo em vista um planejamento estratégico de longo prazo.
O entrevistado 3, contextualiza a questão do planejamento, “lamentavelmente o Brasil ainda não instituiu uma cultura de planejamento. Na gestão pública isso pesa um pouco mais em face das constantes demandas de obras e das questões políticas. Mas as experiências demonstram que um bom planejamento, beneficia a execução de uma obra de engenharia.”
Segundo o entrevistado 2, dificilmente a demanda chega com abertura para o órgão planejar, faz-se um planejamento de trás para frente, (“preciso da obra entregue na data determinada”), o que acarreta em prazos esprimidos para a consolidação dos projetos básicos e executivos, pois na execução da obra não há como exprimir prazos. Fato que afeta a fase mais importante do planejamento de obras públicas, que seria a elaboração do projeto. “Em todo país desenvolvido existe 2 anos de projeto para 1 ano de obra; fato que não acontece no Estado.
O tempo que se economiza no projeto provoca aumento do tempo para a execução das obras, pois ocorrem várias falhas de projetos que são inerentes até mesmo à eficiência da empresa que elabora o projeto. Os prazos realmente são muito curtos. A secretaria quando demanda a obra, estipula um custo irreal que tem que ser cumprido pelo órgão. De acordo entrevistado 2, exemplo disso seria as obras do Departamento Penintenciário Nacional, DEPEN, onde as obras estavam sendo executadas mas sem ainda ter captado todo o recurso financeiro para a mesma.
Da mesma forma, o entrevistado 3, aponta que os órgãos de obras participam apenas nas questões técnicas junto com as sercretarias de governo, tentando mostrar algumas alternativas para a determinação do programa de necessidades. Então a demanda não chega totalmente detalhada. A demanda determina por exemplo, apenas, quantas salas devem ter uma escola e em qual local deverá ser construído.
Os projetos padrão ajudam na execução da obras, obtendo maior economicidade. Mas, ainda não é dada a importância devida no Estado para a fase de projetos de obras. Essa é a fase mais importante de planejamento do empreendimento, sem contar que é uma fase de baixo custo e de fácil intervenção, conforme demonstra até mesmo o PMBOK.
Também segundo o entrevistado 2, uma demanda nunca é igual a anterior pois a vontade política influencia demais nessas, provocando constantes alterações. Então uma delegacia de polícia nunca é exatamente igual à anterior. Entretanto, existem clientes que já possuem projetos padrão, principalmente a Secretaria de Educação para os projetos de Escolas estaduais.
O referencial teórico estipula, como já foi visto anteriormente, que um orçamento detalhado adere a um nível de assertividade de mais ou menos 15% do preço global da obra. No entanto, o entrevistado 2, afirma que essa regra não se aplica e, ainda determina que a forma como se dá o encaminhamento das demandas à instituição, a não definição do que exatamente o cliente deseja para a obra, acaba influenciando na aplicação das ferramentas de planejamento, como por exemplo o orçamento detalhado. Torna-se muito difícil consolidar um orçamento completo já sabendo que o escopo de projeto na maioria das vezes é modificado pelo cliente.
Os maiores problemas identificados na gestão dos contratos de obras públicas apontados pelos gestores entrevistados são aditivos contratuais, paralisações de obras e obras não entregues no prazo acordado. Através da pesquisa de campo, todos entrevistados elencam esses problemas às dificuldades que o órgão têm de planejar suas obras. Dessa forma, todos eles concordam com o que o referencial teórico aponta, que um bom planejamento de obras reduz a incidência desses problemas. Sob o ponto de vista do entrevistado 3, esses problemas se relacionam a um planejamento não realizado em sua totalidade.
Foram apresentados inúmeros fatores dificultadores para a realização do planejamento. O entrevistado 2, aponta fatores externos como o fatores políticos influenciando constantemente nas obras, e ainda sublinha que essas variáveis podem exercer até mesmo o questionamento da viabilidade da eficiência das obras a partir do planejamento, pois as forças políticas ainda prevalecem aos aspectos técnicos na obra. Exemplo disso seria a imposição dos prazos sem levar em consideração o tempo ideal a ser construída a edificação. A entrega das obras na data já determinada ainda conta muito. Como já foi dito, isso acarreta em um planejamento de “trás para frente”. Em suas palavras: “o Departamento trabalha muito no imediatismo, o tempo de se planejar é muito pequeno. De acordo com o entrevistado 3, o maior problema seria o tempo dado à elaboração de projeto, além de ter poucas empresas especializadas para a construção de bons projetos de engenharia no contexto atual. O planejamento é invertido, começando do fim para o início, exemplo da falta de planejamento é que algumas reformas em hospitais ocorrem com o hospital em funcionamento. Fato que acarreta não só o andamento da obra como o próprio funcionamento do hospital.
Outra variável que influencia de maneira negativa para o plenejamento e já foi discorrida, é a questão das demandas. Segundo o entrevistado 2, os clientes não possuem uma demanda definida, ela muda até mesmo durante a execução do empreendimento. O entrevistado 3, relaciona também fatores dificultadores à própria lei de licitações, Lei nº 8.666/93, pois essa permite que licite a obra somente com o projeto básico, sem ter um projeto executivo, permitindo que este seja feito ao longo da execução da obra. Fato que obriga que o projeto básico seja muito bem detalhado. O projeto executivo que possui o maior grau de detalhamento, é feito ao longo da execução da obra. Assim o orçamento pode ser alterado, consequentemente o prazo e o valor da obra. Em suas palavras, “o ideal seria licitar a obra somente com o projeto executivo já pronto.”
Já sob o ponto de vista do entrevistado 4, outra fator dificultador seria a baixa gestão da comunicação nos projetos, principalmente a comunicação externa, ou seja, do órgão com seus parceiros ou clientes, dificultando o planejamento em conjunto. A comunicação interna também dificulta, para ele há pouca integração entre os setores no órgão: Diretoria de projetos com Diretoria de obras deveriam ser inseparáveis para a tomada de decisão.
Outro ponto a ser estudado concerne à fase posterior à contratação. Segundo o entrevistado 1, o “as built”, muitas vezes não é alterado conforme as mudanças ocorridas na execução do empreendimento. Muitas vezes esse documento é igual ao projeto inicial que foi licitado. Fato que provoca um retrocesso de aprendizado dentro do órgão, pois ao passar dos anos, não se sabe exatamente o que foi modificado na obra. O arquivamento dos processo se perde para fazer possíveis intervenções na obra. Já diacordo com o entrevistado 2, o “as built” também foi apontado como um problema. Sugestões de melhorias
Os entrevistados procuraram desenvolver propostas para melhorar a gestão das obras públicas através de indicações de boas práticas de planejamento. O entrevistado 1, propõe a crição de uma biblioteca de projetos, criando projetos-padrão para obras de todas temáticas, por exemplo, um projeto padrão de um parque, com informações essenciais do que é necessário ter em cada projeto de acordo com cada região. Outra sugestão dada, seria começar a construir em módulos ao longo dos anos, ou seja, realiza-se um módulo a cada ano,” isso casaria ao planejamento estratégico de longo prazo do Estado”, permitindo por exemplo, ampliar um hospital a cada ano sem ter que contratar outros projetos para a realização da obra.
Além disso, começar a pensar nos materiais a serem utilizados na construção. Deixando isso a cargo do Estado e não das empreiteiras. Pensar na durabilidade e na facilidade de utilização de matriais de construção civil sustentáveis ao empreendimento. Também é necessário que haja interesse no envolvimento, saber exatamente o preço real do metro quadrado das obras executas tendo controle absoluto do “as built” e a retroalimentação quando se tratar de projeto padrão ou de alguma dificuldade, por exemplo dificuldade de achar um determinado material em uma certa região.
O segundo entrevistado propõe dar autonomia para o órgão executor, até mesmo para captar recurso, ter força política de estar dentro do planejamento do cliente. O cliente tem que ter reconhecimento de que a parte técnica é muito importante. Implantar uma cultura de planejamento, já que as obras hoje em dia exigem isso, diferentemente do que ocorria no passado, pois existem órgãos de controle e a população esta cada vez mais exigente.
O entrevistado 3 sugere dar o tempo ideal para a fase inicial de planejamento, principalmente à relacionadaa a elaboração do projeto, melhorando a fase de projetos. Executar a maioria das obras com projeto executivo todo pronto. Outro gargalo a ser solucionado seria a possibilidade de melhorar os sistemas informatizados para integrar os diversos setores do órgão.
O entrevistado 4 apresenta como uma solução a criação de um gestor para cada empreendimento, ou seja cada obra teria um gestor que acompanharia desde a demanda à execução. Propõe uma nova estrutura matricial, tendo o gerente do empreendimento total autonomia para decidir, discutir com o cliente e controlar a obra com toda a equipe. “Na obra vai ter o gerente do empreendimento, o engenheiro do projeto, e um engenheiro fiscal”. Importante dizer que essa proposta caberia apenas para as obras de maior volume de capital e de tempo. “Na SUDECAP existia uma estrutura com grupo gerencial de obra, designando um gerente para cada empreendimento, mais um gerente de projetos e um fiscal, essa estrutura melhorava e muto a gestão das obras públicas”.
5 CONCLUSão
As obras públicas são de fundamental importância para a concretização da infraestrutura das demais políticas públicas em quaisquer áreas de atuação do governo. Não existe política de saúde pública sem hospitais em funcionamento, muito menos políticas de educação sem escolas com alunos.
Conclui-se que a fase de planejamento ainda é subutilizada pelo órgão analisado, devido a fatores como a própria estrutura de encaminhamento das demandas de obras públicas ao órgão, assim como fatores políticos que extrapolam os limites de sua atuação.
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