Poder conclusivo das comissões parlamentares. Raízes históricas do instituto. Razões de sua adoção. Diferença entre poder conclusivo e terminativo. Princípios do processo legislativo

O poder conclusivo das comissões parlamentares no Brasil está previsto no art. 58, parágrafo 2º, inciso I da Constituição Federal, o qual dispõe que compete às Comissões “discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa” (BRASIL, 1988).

As comissões tiveram seu papel de partícipes do processo legislativo realçado a partir da Constituição de 1988, a qual entre outras prerrogativas deu-lhes competência não só para estudar e emitir pareceres opinativos, mas também para decidir, de forma definitiva, sobre a aprovação ou rejeição de projetos de lei em geral, resguardada a possibilidade de exame da matéria pelo Plenário em caso de recurso subscrito por no mínimo dez por cento do total de membros da Casa. (PACHECO, 2002, p. 49)

As raízes do instituto remontam ao sistema de comissões da Itália, cuja Constituição concedeu ao Plenário da Câmara a possibilidade de decidir os casos em que as comissões poderiam deliberar, e da França, que também ampliou o poder de decisão das comissões, conforme será explicitado nos últimos parágrafos, acerca da classificação de José Afonso da Silva (2007).

Entre as razões de sua adoção estão os argumentos de que tal a apreciação conclusiva nas comissões favorecem, devido à descentralização, a celeridade legislativa e proporcionam à especialidade na discussão nas comissões temáticas. Entretanto, conforme veremos nos últimos parágrafos, sua efetividade é questionável. Nesse sentido:

Considerado “um notável avanço, um encontro com a modernidade”, no dizer do então Constituinte Pimenta da Veiga, a citado por Luiz H. Cascelli de Azevedo, o poder conferido às comissões para substituir o Plenário na deliberação de matérias mais corriqueiras deveria contribuir para racionalização a produção legislativa, constituindo espécie de mecanismo eficiente de descentralização, como lembra Clemerson Merlin Cleve, para quem “especialização (preparo técnico) e celeridade são os objetivos perseguidos pelo Legislativo descentralizado, a fim de não frustrar as expectativas normativas crescentes da sociedade pós-industrial”. (PACHECO, 2002, p. 50, 51, grifo nosso)

Na Câmara dos Deputados a forma de apreciação conclusiva, na qual a comissão tem o poder de aprovar ou rejeitar a matéria, nos termos do art. 24, II, do RICD, ocorre da seguinte forma: a proposição apresentada à Mesa será despachada, no prazo de duas sessões, art. 139 RICD, pelo Presidente, às comissões competentes para se pronunciarem sobre o mérito, no máximo três, art. 32 RICD, e a Comissão de Finanças e Tributação, no case de envolver aspectos financeiros e orçamentários públicos; à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, em todos os casos, para análise de constitucionalidade, juridicidade e técnica legislativa, e, quando necessário, para a adequação da redação. Importante destacar que, quando a proposição versar sobre matéria de competência de mais de três comissões de mérito, deverá ser deliberada de forma unitária, por uma comissão especial exclusivamente constituída para emitir parecer. Recebida a proposição na comissão, seu presidente designará um deputado como relator e abrirá prazo de cinco sessões para apresentação de emendas, por qualquer deputado, membro ou não membro, art. 119, I do RICD. Havendo emendas, após o prazo, o relator analisará e apresentará parecer. Nos termos do art. 56, do RICD, a deliberação na comissão ocorrerá por maioria dos votos. Aprovada a matéria, seguirá para a comissão seguinte. Sendo o voto do relator rejeitado, o presidente nomeará outro membro para redigir o parecer vencedor para a próxima reunião, nos termos do art. 57, XII do RICD. Aprovada em todas as comissões, para as quais recebeu despacho, a matéria, sendo de origem da Câmara, seguirá para apreciação do Senado Federal. Importante destacar que, dentre outros casos elencados no art. 24, inciso II do RICD, caso haja decisão divergente entre as comissões ou caso seja aprovado recurso de um décimo dos membros da Casa ou, ainda, nos casos de aprovação de requerimento de urgência, a matéria perde o caráter conclusivo e será apreciada pelo Plenário.

Caso interessante é a distinção, estabelecida no Regimento Interno da Câmara dos Deputados, entre o poder conclusivo e o poder terminativo. A apreciação conclusiva ocorre nos termos supramencionados, já a terminativa, nos termos dos artigos 53 e 54 do RICD, se refere à prerrogativa da Comissão de Constituição Justiça e Cidadania e da Comissão de Finanças e Tributação e, ainda, da Comissão Especial referida no art. 34, II, respectivamente, acerca das preliminares de constitucionalidade ou juridicidade da matéria e da adequação financeira ou orçamentária da proposição. Contra o parecer terminativo que declarar a inconstitucionalidade ou injuridicidade e ou a inadequação ou incompatibilidade financeira ou orçamentária, caberá recurso ao Plenário, nos termos do art. 144 do RICD.

Às comissões, no exercício do poder conclusivo, é atribuída a competência de deliberação, com a possibilidade de ampliar o debate com a sociedade civil e entidades, importante para o Relator construir um consenso para, então, apresentar o parecer e submeter à votação. Ainda, segundo o art. 58 da Constituição Federal, competem às Comissões: “discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário”; “realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil”; “convocar Ministros de Estado para prestar informações sobre assuntos inerentes a suas atribuições”; “receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas”; “solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão”; “apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer”. Nesse sentido:

São organismos internos dos Parlamentos os quais se incumbem de estudar as propostas legislativas, antes de serem tais propostas submetidas à deliberação da câmara reunida em assembleia plenária. As comissões adquirem grande importância no processo legislativo, na medida em que desenvolvem o trabalho de análise e coleta de informação minuciosa e técnica das proposições legislativas, bem como apresentam parecer. (FIGUEIREDO, 2011).

O instituto do poder conclusivo das comissões foi constituído em prol da celeridade legislativa. A autora Elza Carneiro dos Santos Figueiredo defende sua efetividade:

Os dados obtidos da pesquisa demonstram um significativo aumento da produção legislativa das comissões parlamentares na Câmara dos Deputados, apreciados durante a 53º legislatura. A pesquisa também revelou um grande número de projetos de lei aprovados nas comissões em relação àqueles aprovados em plenário.  Nesse período 64,39% de projetos de lei apreciados pela Câmara dos Deputados ocorreram de forma conclusiva contra apenas 38% que tramitaram pelo plenário da Casa. Isso mostra o fluxo natural de tramitação das matérias. Ou seja, como visto neste estudo, nos termos do artigo 24 do Regimento Interno, os projetos de lei tramitam em sua grande maioria de forma conclusiva e a exceção está no inciso II do mesmo artigo para aqueles que seguem para apreciação do plenário. (FIGUEIREDO, 2011).

Entretanto sua efetividade, atualmente, pode ser questionada em virtude da utilização, em larga escala, dos recursos e requerimentos de urgência que possibilitam levar à matéria à discussão do Plenário. O que, por sua vez, poderá acarretar a subutilização dessa importante ferramenta de deliberação, pensada para descentralizar o poder decisório do Plenário, no qual a matéria enfrentará longa fila, que envolve desde matérias com prioridade constitucional e regimental, ao jogo de interesses políticos, para entrarem em Pauta de votação.

A deliberação e aprovação de matérias pelas Comissões, ou seja, à disposição constitucional que atribui poder conclusivo às comissões do Parlamento brasileiro, possibilita a associação com a classificação de “Sistema de comissão deliberantes” de José Afonso da Silva (2007), o qual analisa e classifica as comissões de acordo com o poder estabelecido por cada ordenamento jurídico.

O autor identifica como “Sistemas fracos” as comissões que possuem apenas o poder de examinar as matérias sem poder deliberativo, como ocorre na Inglaterra.

Na Inglaterra, as comissões tem um poder relativamente fraco; são organismos destinados apenas a examinar as questões nos pormenores, quando complexas, ficando à sessão plenária a unidade do trabalho essencial; podem, sem dúvida, sugerir emendas às propostas, mas sua latitude é rigorosamente limitada, pelo fato de os projetos já estarem definidos nas grandes linhas, antes de lhes serem remetidos; realmente as proposições apresentadas à Câmara dos Comuns sofrem duas leituras (readings) antes de submetidas à comissão; [...]. (SILVA, 2007, p. 100, grifo nosso).

O “Sistema intermediário”, por sua vez, é subdivido em “Sistema intermediário moderado”, no qual é identificado certo grau de autonomia às comissões, com possibilidade de propor alterações no texto do projeto, por meio da apresentação de seu relatório. Entretanto, a votação e aprovação do texto ficam a cargo do Plenário, o qual possui certo grau de controle dos atos das comissões. E, em “Sistema intermediário forte” no qual repete basicamente as possibilidades do “moderado”, com o diferencial do baixo ou inexistente domínio do Plenário sob a discussão da matéria nas comissões. Nesse sentido:

Sistema intermediário moderado: Sistema francês, cujas comissões tem poder consideráveis. Podem manejar, modificar, como bem entenderem, os projetos de que são encarregadas, e essa possibilidade pode perfeitamente chegar à transformação total da proposição original. No sistema francês, toda proposição de lei deve passar pelas comissões, às quais incumbe apresentar relatório sobre o texto; esse relatório servirá de base para a discussão em Plenário. (SILVA, 2007, p. 101, grifo nosso).

Sistema intermediário forte: Sistema americano, em que as comissões que, na origem eram semelhantes às britânicas, tornaram-se centros ativos, diretrizes do Congresso. Podem modificar, transformar a seu bel prazer todos os textos legislativos; doutro lado, tem completa independência em relação à Câmara, que não dispõe de qualquer meio de controle sobre sua atividade, pelo que o destino dos projetos depende unicamente de sua vontade, no que difere do francês, onde o Parlamento pode exercer algum controle sobre  as comissões. (SILVA, 2007, p. 102, grifo nosso).

Por fim, o autor leciona sobre o “Sistema de comissões deliberantes” no qual é identificado comissões com poder deliberante de exame e de aprovação, originário no Parlamento Italiano e consolidado no modelo adotado na França.

Na Itália, verificou-se um novo e mais audacioso passo, quando a Constituição estabeleceu que também podem ser entregues às comissões, permanentes ou especiais, projetos de lei para que deliberem sobre eles definitivamente, sem a intervenção do Plenário da Casa, a não ser para a outorga do poder ou para a sempre possível avocação à sua competência direta. [...] por ai se vê que os sistemas de comissões vigentes nos Parlamentos hodiernos tem matizes variando nas suas relações com a assembleia como um todo, fixando a maioria no meio termo, que é o francês. Mas a tendência atual é a de ampliar o poder legislativo das comissões, transferindo-lhes quase toda a tarefa no processo de formação das leis e, em certos casos, toda a função legislativa, apenas sob o controle remoto da Câmara. (SILVA, 2007, p. 103 e 104, grifo nosso).

Importante destacar os princípios do processo legislativo aplicáveis ao poder deliberante das Comissões. Segundo José Afonso da Silva (2006, p.50) é aplicável os princípios da Publicidade, Oralidade, Separação das fases de discussão e votação, Unidade da Legislatura, Exame prévio do projeto por comissões parlamentares.

Conforme leciona João Trindade (2016, p. 30-37) são princípios do processo legislativo, os quais se aplicam às comissões: da não convalidação de nulidades; do controle de constitucionalidade; democrático; da democracia participativa; da democracia representativa; do bicameralismo.

Flávio Alexandre Coelho (2007, p. 160) descreve que os princípios constitucionais devem ser observados no processo legislativo.

Luciana Pacheco (2013, p. 23) destaca que “Tanto as Mesas Diretoras da Câmara e do Senado quanto as comissões sujeitam-se, em sua composição, ao princípio da representação proporcional dos partidos políticos e dos blocos parlamentares”.

Os princípios dispostos no art. 412 do Regimento Interno do Senado Federal são aplicáveis às comissões:

Art. 412. A legitimidade na elaboração de norma legal é assegurada pela observância rigorosa das disposições regimentais, mediante os seguintes princípios básicos:

I – a participação plena e igualitária dos Senadores em todas as atividades legislativas, respeitados os limites regimentais;

II – modificação da norma regimental apenas por norma legislativa competente, cumpridos rigorosamente os procedimentos regimentais;

III – impossibilidade de prevalência sobre norma regimental de acordo de lideranças ou decisão de Plenário, exceto quando tomada por unanimidade mediante voto nominal, resguardado o quorum mínimo de três quintos dos votos dos membros da Casa;

IV – nulidade de qualquer decisão que contrarie norma regimental;

V – prevalência de norma especial sobre a geral;

VI – decisão dos casos omissos de acordo com a analogia e os princípios gerais de Direito;

VII – preservação dos direitos das minorias;

VIII – definição normativa, a ser observada pela Mesa em questão de ordem decidida pela Presidência;

IX – decisão colegiada, ressalvadas as competências específicas estabelecidas neste Regimento;

X – impossibilidade de tomada de decisões sem a observância do quorum regimental estabelecido;

XI – pauta de decisões feita com antecedência tal que possibilite a todos os Senadores seu devido conhecimento;

XII – publicidade das decisões tomadas, exceção feita aos casos específicos previstos neste Regimento;

XIII – possibilidade de ampla negociação política somente por meio de procedimentos regimentais previstos.

Art. 413. A transgressão a qualquer desses princípios poderá ser denunciada, mediante questão de ordem, nos termos do disposto no art. 404. Parágrafo único. Levantada a questão de ordem referida neste artigo, a Presidência determinará a apuração imediata da denúncia, verificando os fatos pertinentes, mediante consulta aos registros da Casa, notas taquigráficas, fitas magnéticas ou outros meios cabíveis. (BRASIL, 1970).

A observância e o respeito a esses princípios são relevantes para a fluidez, normalidade e segurança do processo legislativo de formação das leis que envolve, além da observância das regras e limites Constitucionais e regimentais, o quesito da representatividade da vontade popular. (SILVA, 2007).

De acordo com o art. 41 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados os Presidentes das Comissões deverão dar publicidade às matérias, medida importante para a participação popular e consolidação do processo democrático.

O princípio da oralidade também se revela importante ao processo democrático, associado ao da publicidade, que no mundo atual se estende às mídias sociais, TVs e demais veículos de comunicação, proporciona ao cidadão o acompanhamento em tempo real das discussões, dos embates, posições e votação das matérias de interesse da sociedade.

O princípio da separação das fases de discussão e votação é relevante tanto para o parlamentar inserido no processo decisório, para o direcionamento das orientações de lideranças, como para a compreensão das etapas por parte do cidadão expectador.

O princípio da unidade da legislatura seria interessante para eliminar matérias sem relevância ou peso legislativo que passaram quatro anos sem resultado ou deliberação, entretanto, o art. 105, parágrafo único do RICD, estabelece a possibilidade de requerer o desarquivamento dos projetos aos autores da legislatura anterior, empossados na seguinte legislatura. Por meio desse recurso, o volume de matérias em tramitação a cada ano é elevado.

O princípio expresso no inciso I, do art. 412 do RISF, pode ser relacionado ao direito estabelecido no art. 119, I do RICD, que possibilita a todo e qualquer deputado, membro ou não da comissão, apresentar emenda à matéria que tramita em determinada comissão no prazo regimental, ou seja, mesmo que o poder de voto esteja reservado aos membros, a participação parlamentar igualitária é proporcionada por meio da possibilidade de apresentação de emendas.

Por fim, e de grande relevância sob o aspecto da técnica legislativa, relevante a observância, durante a fase deliberativa nas comissões, dos princípios da legística, conforme destacado pelo autor Hugo Eva Magra Corrêa Urbano (2014).

Com efeito, não basta apenas a legalidade do procedimento de elaboração das normas, bem assim o controle de constitucionalidade. É preciso ir um passo mais além: é necessário verificar se o ato legislativo era adequado e, em sendo, em que medida atendeu o escopo buscado, onde falhou e o porquê da falha. De nada adianta a edição de enumeras leis se estas não tem condições fáticas de serem operacionalizadas ou não despertam o cumprimento espontâneo por parte do cidadão. (URBANO, 2015, p. 129).

Portanto, uma legislação de qualidade, segundo nosso ordenamento jurídico, passa pelo processo democrático, respeito às regras e princípios constitucionais, aos requisitos e princípios regimentais e à boa técnica de elaboração legislativa.


Referências:

BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988: Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm >. Acesso: em 28 de outubro de 2016.

BRASIL, Resolução Nº 17, DE 1989 – Regimento Interno da Câmara dos Deputados. 1989: Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/regimento-interno-da-camara-dos-deputados>. Acesso: em 28 de outubro de 2016.

BRASIL, Resolução n.º 93, DE 1970 – Regimento Interno do Senado Federal. 1970: Disponível em: <https://www25.senado.leg.br/documents/12427/45868/RISFCompilado.pdf/cd5769c8-46c5-4c8a-9af7-99be436b89c4>. Acesso: 29 de outubro de 2016.

COELHO, Fábio Alexandre. Processo Legislativo. 1ª Ed. – São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2007.

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do processo legislativo. 7ª Ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2012.

FIGUEIREDO, Elza Carneiro dos Santos. Sistema de comissões e poder conclusivo na Câmara dos Deputados. Monografia (especialização) – Curso de Processo Legislativo, Câmara dos Deputados, Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (Cefor), 2011. Disponível em: <http://bd.camara.gov.br>. Acesso: 27 de out. 2016.

PACHECO, Luciana Botelho. A tramitação de proposições na Câmara dos Deputados: do início à fase das Comissões. Brasília: Associação dos Consultores Legislativos de Orçamento e Fiscalização e Financeira, 2002. Série monografias.

PACHECO, Luciana Botelho. Como se fazem as leis / Luciana Botelho Pacheco [recurso eletrônico]. – 3. ed. – Brasília : Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2013.

SILVA, José Afonso da. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2007.

TRINDADE, João. Processo legislativo constitucional. 2ª Ed. ver. ampl. e atual. – Salvador: Ed. JusPodivm, 2016.

URBANO, Hugo Eva Magra Corrêa. Processo legislativo e qualidade das leis: Análise de três casos brasileiros. Revista Jurídica do Ministério Público do Estado do Paraná, ano 1 - nº 1, dez./ 2014. Curitiba, Paraná.


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