1. INTRODUÇÃO
A Constituição de 1988, atendendo ao dogmatismo objetivado na sua elaboração, organizou, com minúcias, todo o sistema eleitoral a ser aplicado no País a partir da sua vigência, carreando profundas modificações ao sistema de inelegibilidades, à organização da justiça eleitoral e ao sistema de votação, tudo com vistas a garantir um processo de sufrágio que atendesse às perspectivas do Estado Democrático de Direito implantado através do novo sistema constitucional brasileiro.
Nesse contexto, vislumbra-se, tanto no texto da Carta Política, quanto na legislação eleitoral, toda uma rede de proteção ao sufrágio universal e ao sigilo das votações diretas, lugar onde desponta a importância das diversas ações eleitorais previstas no ordenamento pátrio, cada uma com seu objeto e legitimidade particulares e momento próprio de interposição.
Não obstante a confusão legislativa que permeia a seara do direito eleitoral, mormente no que tange à antiguidade do Código Eleitoral – e aos seus diversos pontos não recepcionados pela Constituição de 1988 – e à farta regulamentação por meio de resoluções dos tribunais que, a cada eleição, trazem novas normas a serem seguidas, não se pode olvidar que o sistema eleitoral atual possui bons instrumentos jurisdicionais de impugnação de candidaturas ou mandatos eivados de vícios de inelegibilidade ou ilegalidade, e também de combate aos abusos de poder político e econômico que tanto desmerecem a história política do nosso País.
O que se pretende trazer a lume através desse ensaio é uma visão ainda pouco explorada pela doutrina, consistente na avaliação dessas ações tipicamente eleitorais sob o ângulo de mecanismos de defesa de direitos transindividuais, assim considerados os bens jurídicos que constituem seu objeto de proteção. E, nesse intento, demonstrar a possibilidade de transposição dos institutos processuais próprios das ações coletivas ao universo do direito eleitoral.
Ressalte-se, desde já, a amplitude do assunto e o caráter inovador dessa tese – como já dissemos, pouco explorada pela doutrina – motivo pelo qual não teremos qualquer pretensão em esgotá-lo, mas, ao contrário, trazer breves luzes, que possam despertar o interesse para a importância da temática tratada.
2. PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL AO SISTEMA ELEITORAL
A Constituição de 1988 começou a tratar do sistema que rege todo o processo democrático de escolha dos agentes políticos a partir do seu art. 14, que dá início ao capítulo destinado ao trato dos direitos políticos. Em primeiro plano, o dispositivo consagrou o princípio da soberania popular e determinou os instrumentos para o seu exercício, fixando a universalidade do sufrágio e o voto direto e secreto dos representantes do povo, bem como as prerrogativas do plebiscito, do referendo e da iniciativa popular, todas corolários do mesmo princípio. Trazendo uma breve, mas elucidativa noção de sufrágio, Carlos S. Fayt, citado por José Afonso da Silva 1, define que "o sufrágio é um direito público subjetivo de natureza política, que tem o cidadão de eleger, ser eleito e de participar da organização e da atividade do poder estatal" (2004, p. 348). Já sobre o critério de universalidade, o mesmo constitucionalista afirma o seguinte:
A universalidade do direito de sufrágio é um princípio basilar da democracia política, que se apóia na identidade entre governantes e governados. Essa identidade será tanto mais real quanto mais se amplie o direito de sufrágio aos integrantes da nacionalidade. É o que caracteriza o sufrágio universal, acolhido no art. 14. da Constituição, que se funda na coincidência entre a qualidade de eleitor e a de nacional, de um país. (SILVA, 2004, p. 349)
A partir das observações citadas é possível extrair a importância da proteção do processo eleitoral para a manutenção do estado democrático; afinal, é ele que proporciona "a identidade entre governantes e governados", possibilitando o real exercício da cidadania pelo povo, no momento em que têm condições de escolher, por meio de um sistema destituído de qualquer imposição, o representante que mais lhe aprouver e cuja filosofia política for mais condizente às suas convicções.
Consagrando a sua importância, o ordenamento constitucional de 1988 elevou os direitos políticos à categoria de "Direitos e Garantias Fundamentais" (Título II), alçando-os ao status de cláusulas pétreas, não apenas por estarem inseridos nesse título, mas também em virtude do rol do art. 60. da Carta, no qual consta a imutabilidade do voto direto, secreto, universal e periódico. Exatamente por visar a efetivação do processo de escolha democrático, a CF/88 disciplinou a mais ampla proteção ao sufrágio universal, trazendo, em seu texto, as disposições sobre o alistamento e o voto, as condições de elegibilidade (gerais e específicas para determinados cargos eletivos) e inelegibilidade, a vedação à cassação dos direitos políticos e, ao mesmo tempo, os casos taxativos de suspensão e perda destes. Ademais, reformulou toda a conformação da Justiça Eleitoral, nos seus arts. 118. a 121 e trouxe, como mecanismo jurisdicional eleitoral, a ação de impugnação de mandato eletivo (art. 14, § 10), hábil à coibição dos casos de abuso do poder econômico, corrupção ou fraude acaso manifestados durante o processo eleitoral.
Ao tratarmos da conformação constitucional do sistema eleitoral, é necessário conferirmos maior atenção à questão das condições de elegibilidade e dos critérios de inelegibilidade, tendo em vista serem esses elementos objeto de proteção de diversas ações eleitorais. Nesse ponto, devemos citar as definições de Alexandre de Moraes 2 sobre o tema, para que, a partir do conceito, seja possível delinear as hipóteses de incidência:
Elegibilidade é a capacidade eleitoral passiva consistente na possibilidade de o cidadão pleitear determinados mandatos políticos, mediante eleição popular, desde que preenchidos certos requisitos. A inelegibilidade consiste na ausência de capacidade eleitoral passiva, ou seja, da condição de ser candidato e, consequentemente, poder ser votado, constituindo-se, portanto, em condição obstativa ao exercício passivo da cidadania. Sua finalidade é proteger a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou do abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta, conforme expressa previsão constitucional (art. 14, § 9). (MORAES, 2001, pgs. 227. e 229)
Com fulcro na definição em tela, vê-se que, para que possa exercer o direito de sufrágio (no sentido de ser votado), ao cidadão é necessário preencher todas as condições de elegibilidade (trazidas na CF/88 e na legislação eleitoral) e, ao mesmo tempo, não incorrer em nenhuma situação que determine a sua inelegibilidade. De acordo com o § 3º do art. 14. da CF/88, são condições de elegibilidade a nacionalidade brasileira, o pleno exercício dos direitos políticos, o alistamento eleitoral, o domicílio eleitoral na circunscrição, a filiação partidária e a idade mínima respectiva para cada cargo eletivo (18, 21, 30 ou 35 anos). A respeito dessas condições, devemos lembrar que, enquanto a Constituição traça as normas gerais, são elas complementadas pela legislação eleitoral, que disciplina, por exemplo, os prazos para filiação, os prazos e locais para o alistamento eleitoral, entre outros critérios.
Em outro pórtico, as inelegibilidades podem ser classificadas sob as feições absoluta e relativa. Reside a primeira no art. 14, § 4º, consistente na impossibilidade de candidatura dos inalistáveis (estrangeiros e, durante o período de serviço militar, os conscritos) e dos analfabetos, vedação, portanto, incidente sobre todo e qualquer cargo eletivo. No que concerne à inelegibilidade relativa, tendo em conta sua maior complexidade, citemos a classificação do mesmo autor (MORAES, 2004, p. 231) supracitado, quando as divide em quatro categorias, assim definidas: a) por motivos funcionais (art. 14, §§ 5º e 6º), onde se encontra a possibilidade de reeleição, introduzida no ordenamento pela EC nº 16/97; b) por motivos de casamento, parentesco e afinidade (art. 14, § 7º); c) dos militares (art. 14, § 8º); d) previsões de ordem legal, correspondentes aos regramentos constantes na Lei Complementar nº 64/90, que trata sobre o sistema de inelegibilidades no país, estabelecendo todos os casos relativamente a cada cargo eletivo e os seus prazos de duração. Deve-se complementar que, dentre a classificação citada pelo autor, as três primeiras hipóteses dizem respeito às inelegibilidades inatas, e a última engloba também as inelegibilidades cominadas, ou seja, aquelas aplicadas a título de sanção de algum ilícito ou conduta vedada na legislação eleitoral cuja prática tenha sido confirmada.
Por fim, ressalte-se – por ser importante à nossa análise posterior – o tratamento destinado pela Constituição aos partidos políticos, sob os ditames do Capítulo V do Título II da Carta, através dos quais é livre a sua criação, fusão, incorporação e extinção, desde que resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo e os direitos fundamentais da pessoa humana. O regime jurídico dos partidos políticos foi complementado através da edição da Lei nº 9.096/95, onde são veiculadas normas específicas sobre a sua criação, extinção, e todos os aspectos peculiares ao seu desenvolvimento. E da conjugação entre as normas constitucionais e infraconstitucionais, depreende-se a importância dessas instituições no papel de assegurar a autenticidade do sistema representativo e do regime democrático no Brasil.
Deixemos de lado, nesse momento, as críticas à real atuação dos partidos políticos - já que é notável a enorme distância dos nobres objetivos a ele traçados pela norma constitucional e infraconstitucional -, para vislumbrá-los como institutos de representação social, em que deve ser fixada uma plataforma de idéias, à qual qualquer cidadão pode filiar-se, na defesa do sistema democrático.
A conformação do sistema eleitoral na Constituição de 1988 é assunto de enorme amplitude e complexidade, cuja análise detalhada não será possível neste trabalho; no entanto, as noções que pretendemos fixar referem-se à proteção à lisura e correção do processo eleitoral, preceito que deve nortear toda a atuação dos agentes políticos e para onde deve convergir toda a legislação.
3. AÇÕES ELEITORAIS PRÓPRIAS: ASPECTOS GERAIS
Expostos os aspectos constitucionais de manutenção do sistema democrático, deve-se atentar agora para os mecanismos judiciais instrumentalizados pela legislação eleitoral como forma de viabilizar o controle de legalidade e legitimidade dos atos componentes do processo eleitoral. Cada uma dessas ações possui disciplina própria e objetivo definido, e pretendemos aqui trazer a sua definição quanto aos aspectos de legitimidade, objeto, finalidade e momento de interposição, síntese que trará supedâneo à sua compreensão como instrumentos de defesa de direitos transindividuais, estudo a ser feito no próximo tópico deste ensaio. Dito isso, tratemos de cada ação em específico, nas próximas linhas.
Ab initio, a Lei nº 64/90 dispõe, em seus artigos 3º a 17, sobre a Ação de Impugnação de Registro de Candidatura - AIRC. Em relação ao critério temporal, constitui-se como a primeira das ações eleitorais próprias que se pode interpor no curso do processo eletivo – compreendido esse como o interregno entre o registro dos candidatos e a diplomação dos eleitos – pois tem em vista a impugnação dos pedidos de registro de candidatura, com fulcro na falta de alguma condição de elegibilidade ou na incidência de alguma das situações de inelegibilidade (inata ou cominada). São legitimados ativos quaisquer candidatos, partidos políticos, coligações ou o Ministério Público, sendo que a ação dos três primeiros não inibe a atuação concomitante do parquet. Em relação à legitimidade dos candidatos, deve-se ressaltar que a jurisprudência considera o poder de ação mesmo daqueles que não tiveram ainda deferido o registro de sua candidatura, sendo necessário apenas que tenha sido indicado em convenção e protocolado seu pedido perante a Justiça Eleitoral, ostentando, portanto, a qualidade de pré-candidato. E tal premissa é lógica, posto que, se a ação é de impugnação de registro, significa que os pedidos ainda não foram julgados, não se tendo ainda candidatos propriamente ditos, e se assim não se entendesse, a lei seria letra morta nessa parte.
Ainda quanto à legitimidade, ressaltam dois pontos em que é uníssona a jurisprudência do TSE: o primeiro é no sentido de rejeitar seja concorrente a legitimidade dos partidos e das coligações que eles integrem; o sentido é de não confundir legitimidade com capacidade postulatória, sendo, portanto, com exceção das ações interpostas pelo Ministério Público, necessária a presença de advogado constituído. Em sede doutrinária, menciona o autor Marcos Ramayana 3 que a doutrina é firme em rejeitar a legitimidade dos partidos e coligações para a impugnação de registros de candidatos integrantes dos seus próprios quadros. O momento de interposição da ação é logo após a publicação, na imprensa, dos pedidos de registro de candidaturas, mais precisamente nos cinco dias subsequentes à sua publicidade (art. 3º, LC nº 64/90), sendo preclusivo o referido prazo.
No que concerne à finalidade da ação, depreende-se esta do efeito que se pretende obter com a sentença, qual seja, a declaração negativa do direito público subjetivo do pré-candidato ao registro perante a Justiça Eleitoral. Especificando, a finalidade da AIRC é a constituição de impedimento à participação do indivíduo no processo eleitoral, seja porque presente condição de inelegibilidade seja porque ausente algum dos documentos reputados essenciais pela lei eleitoral, para fins de registro perante o Poder Judiciário.
O segundo instrumento jurisdicional que mencionaremos consiste numa ação de elevada importância para a manutenção da lisura do processo eletivo, e bastante presente na atual conjuntura: a Ação de Investigação Judicial Eleitoral - AIJE, prevista no art. 22. da Lei das Inelegibilidades. Trata-se de mecanismo ímpar, dotado de diversos efeitos que podem postergar-se no tempo, para atingir a candidatura da pessoa contra a qual restar constatado o uso indevido, o desvio ou abuso do poder econômico ou do poder de autoridade, ou ainda o uso indevido de veículos ou dos meios de comunicação social, em desfavor da liberdade de voto. O seu objetivo é, portanto, o reconhecimento das condutas abusivas, com vistas à cassação do registro do candidato e à declaração de inelegibilidade, pelos três anos posteriores, daquele e de todos os envolvidos na prática do ato, além da remessa dos autos ao Ministério Público para fins de persecução penal, quando antes do pleito; e ainda, constituirá subsídio para a interposição de Recurso contra a Diplomação ou Ação de Impugnação de Mandato Eletivo, quando julgada somente após a eleição do candidato, tudo com vistas a impedir a perpetuação da cultura de corrupção sempre latente no Brasil, no que se refere ao processo de eleições.
Como se nota, portanto, a lei não conferiu à AIJE um prazo determinado para interposição, justamente porque sua sentença pode produzir efeitos diferidos no tempo; assim, mesmo que não seja mais possível atingir o mandato eletivo, pode ainda a ação subsidiar a persecução criminal pelo Ministério Público. Quanto à legitimação ativa, foi esta novamente conferida aos candidatos, partidos, coligações e representantes do Ministério Público; atente-se, no entanto, para o fato de que a Resolução nº 20.105/98 – TSE trouxe ampliação ao rol legal, ao incluir também o eleitor como legitimado a oferecer representação à Justiça Eleitoral para a apuração de abuso de poder econômico ou político.
Transpondo-nos para um outro momento do processo eleitoral, vislumbramos na lei eleitoral por excelência – o Código Eleitoral de 1967 – a previsão do Recurso contra a Diplomação, o qual, a despeito de ostentar errônea denominação, configura-se como típica ação eleitoral de impugnação. A respeito de sua natureza, Adriano Soares da Costa 4 posiciona-se com maestria, em orientação que merece ser transcrita. Senão vejamos:
(...) os recursos são impugnativas manejadas, dentro da mesma relação processual, contra decisão judicial. Dessarte, se o ato contra o qual é exercitado o remédio jurídico não for uma decisão judicial, restará claro não se tratar ele de recurso, mas de uma verdadeira ação autônoma. (...) A atividade de julgar pressupõe que o juiz declare sua vontade, por meio de cognição condicionada pelo pedido da parte ou requerente, aplicando o direito objetivo ao caso concreto deduzido. Na diplomação o juiz nada julga: comunica conhecimento quando proclama os resultados; e certifica tal resultado, para os candidatos eleitos e suplentes, mediante o diploma. (...) Mas há ainda outros argumentos que militam em favor da tese de que não há recurso, mas ação contra a diplomação. (...) Quem "recorre" contra a diplomação não recorre contra o ato de expedição do diploma em si, mas contra situações anteriores que viciaram o resultado da eleição, vale dizer, o ato certificado pelo diploma. (...) Questionado o resultado certificado, com a sua nulidade, obviamente que se esvazia o ato certificador (o diploma). (COSTA, 1997, pgs. 416. a 417) (Grifos acrescentados)
Compreendida a natureza jurídica do instituto, devemos trazer à baila as hipóteses de cabimento, definidas no art. 262. do Código Eleitoral, ou seja, os fatos que podem ensejar a propositura da ação: a) inelegibilidade ou incompatibilidade de candidato; b) errônea interpretação da lei quanto à aplicação do sistema de representação proporcional; c) erro de direito ou de fato na apuração final quanto à determinação do quociente eleitoral ou partidário, contagem de votos e classificação de candidato, ou a sua contemplação sob determinada legenda; e d) concessão ou denegação do diploma em manifesta contradição com a prova dos autos, nas hipóteses do art. 222. e do art. 41-A da Lei nº 9.504/97. Quanto à legitimidade para agir, remetemos às demais ações, posto que legitimadas as mesmas pessoas já citadas. Quanto ao prazo, devemos dizer que, por ter tratado erroneamente o instituto em tela como recurso, e, ao mesmo tempo, não ter-lhe fixado o dies a quo, deve este ser interpretado como o período dos três dias após a diplomação, conforme a regra geral do art. 258. do Código Eleitoral.
Por derradeiro, sem embargo de instrumentos igualmente importantes, como a Ação de Captação Ilícita de Sufrágio (art. 41-A da Lei nº 9.504/97), procuraremos deitar os aspectos mais importantes acerca da Ação de Impugnação de Mandato Eletivo - AIME. Ação de origem constitucional, trazida ao ordenamento através do art. 14, § 10º da Constituição de 1988, corresponde ao último instrumento de que se pode lançar mão, no âmbito do processo eleitoral, com vistas à declaração da inelegibilidade do cidadão, agora já empossado no mandato eletivo para o qual foi eleito.
Devido ao momento previsto para a sua propositura – 15 dias após a diplomação – a AIME não visa atacar o diploma, mas sim a impugnação do próprio mandato, em decorrência da prática de atos anteriores que, reconhecidos, deveriam ter impedido a continuidade do candidato na disputa do pleito eleitoral. Daí a necessidade de ser instruída com provas do abuso do poder econômico, corrupção ou fraude, de onde decorre a obrigatoriedade de julgamento positivo de anterior AIJE proposta contra o mesmo agente. Novamente trazendo a lição do eminente Adriano Soares da Costa, extrai-se que a AIME proposta após a AIJE possui como finalidade a cassação dos efeitos do diploma do candidato já anteriormente decretado inelegível, enquanto que à AIME proposta em face dos casos de corrupção ou fraude cabe a finalidade de decretar a inelegibilidade cominada daquele cuja eleição está maculada com o benefício trazido pelos ilícitos praticados.
Finalmente, deve-se dizer que a CF/88 foi omissa acerca do rol dos legitimados para a AIME, e, diante de tal lacuna, a doutrina mais abalizada colocou-se em prol da aceitação da legitimação de qualquer eleitor - constituindo o que rotularam de "verdadeira ação popular eleitoral" -, bem como do mesmo rol de legitimados constante nas demais ações citadas (Ministério Público, candidatos, partidos e coligações).
