Com a assinatura do Decreto 9.685/2019, o presidente Jair Bolsonaro começa a cumprir talvez a principal de suas promessas de campanha eleitoral: facilitação do acesso às armas de fogo aos cidadãos.
O direito à aquisição e ao uso de armas de fogo pela população civil é tema de intensa controvérsia não só Brasil, mas em todo o mundo. Em síntese, há aqueles que entendem a disponibilidade de armas de fogo é inerente à faculdade de autotutela, que é um direito reconhecido pelo Direito a qualquer cidadão, sendo o exemplo mais conhecido desse modelo a extrema permissividade presente na sociedade norte-americana ao uso de armas pelos cidadãos. Por outro lado, os partidários da restrição da comercialização apontam como principal objeção à facilidade de acesso o incremento de crimes violentos e letais pela maior circulação de armas de fogo entre a população civil.
No presente texto, não se pretende adentrar na discussão entre estas correntes de pensamento. Muito embora o autor entenda que o acesso dos cidadãos comuns às armas de fogo deva ser mantido sobre rígido controle estatal, pretende-se apenas criticar a forma adotada pelo governo recentemente empossado para promover a flexibilização das normas legais que restringem a compra de armas, tendo em vista que são perceptíveis sérios problemas de invasão pelo Poder Executivo em esfera de deliberação exclusiva do parlamento.
O ponto de destaque da ampliação do acesso às de fogo advinda do Decreto 9.685/2019 é a redução, ou mesmo eliminação em muitas situações, da discricionariedade que a Lei 10.826/2003 outorgava à Polícia Federal quando da análise de pedidos de aquisição de armas de fogo.
Para obter autorização para compra de armas de fogo, com utilização restrita ao âmbito familiar, os cidadãos devem atender alguns requisitos de natureza bem específica fixados na lei, tais como: idade mínima de 25 anos; idoneidade pessoal, atestada pela ausência de antecedentes criminais, residência fixa e ocupação lícita; e capacidade técnica e aptidão psicológica para manuseio de armamento, comprovada mediante parecer de profissionais credenciados.
Além disso, o artigo 4o. Da Lei 10.826/2003 estabelece que o pretendente à aquisição de arma de fogo deveria demonstrar junto à Polícia Federal qual a “efetiva necessidade” que justificaria sua intenção de dispor de armamento em sua residência, estando neste ponto a principal dificuldade para o acesso às armas de fogo que o decreto presidencial pretendeu contornar.
O decreto presidencial fixou uma interpretação exageradamente alargada do que se deve entender como “efetiva necessidade” na análise dos pedidos de aquisição de armas, ou seja, o presidente da república fez uso de seu poder de emitir decretos para “fiel” execução da lei para externar uma interpretação de um elemento normativo de fundamental importância para a política nacional de regulação do comércio de armas de fogo, promovendo assim uma alteração sensível nas opções políticas fixadas na Lei 10.826/2003.
O primeiro tópico de inconstitucionalidade que se observa no Decreto 9.685/2019 está na utilização do poder normativo do chefe do poder executivo para emitir norma infralegal de finalidade eminentemente interpretativa do texto da lei objeto de regulamentação, pois tal uso, por si só, já extrapola a esfera de competências que a Constituição Federal outorga à Presidência da República na expedição de decretos.
A edição de normas jurídicas com a finalidade de interpretar outras normas jurídicas já existentes, conceituada pela doutrina como uma das formas de “interpretação autêntica”, é admitida apenas quando a norma interpretativa provém do mesmo ente federativo e, sobretudo, é de igual ou superior hierarquia da norma interpretada. Estas condições de validade são de evidente compreensão, pois admitir o contrário implicaria uma subversão de hierarquia normativa que poderia, se tornada prática comum, quebrar a integridade do ordenamento jurídico, tal como é o ensinamento de consagrada doutrina: “sendo a lei interpretativa uma norma de direito objetivo, um comando estatal da mesma natureza da interpretada, requer à sua vez entendimento e está sujeita ao processo interpretativo. Por outro lado, o escalonamento hierárquico deve ser observado por tal jeito que uma lei constitucional somente pode receber interpretação autêntica por via de uma outra lei constitucional. O legislador ordinário pode votar lei interpretativa de outra lei ordinária, etc. Mas o Executivo não pode baixar um decreto interpretativo de uma lei, nem é possível à União votar lei interpretativa de lei estadual ou municipal ou vice-versa1”.
Não é compatível com as competências constitucionais da presidência da república a emissão de decretos que, sob o pretexto de regulamentar a execução de uma lei federal, venham a conter pronunciamento de natureza interpretativa de expressões constantes do texto de lei, pois a interpretação das leis é atividade que deve se desenvolver na aplicação de suas normas às situações concretas. Assim, no caso de leis que regulam no âmbito do Direito Administrativo as atividades privadas, é atribuição das autoridades a quem a própria lei outorga o poder de conceder autorizações administrativas a interpretação dos requisitos legais e a verificação de sua ocorrência nos casos concretos, cabendo ainda ao Poder Judiciário a solução final de eventuais controvérsias sobre a aplicação da lei aos casos concretos.
Ora, a doutrina constitucional brasileira é uníssona na advertência de que a expedição de decretos regulamentares não devem inovar originariamente no ordenamento jurídico. Observa-se que o poder executivo incide neste vício de constitucionalidade quando introduz “algo cuja existência não se pode conclusivamente deduzir da lei regulamentada, verificando-se inovação proibida toda vez que não seja possível afirmar-se que aquele específico direito, dever obrigação, limitação ou restrição não estavam estatuídos na lei regulamentada2”.
Assim, quando a Lei 10.826/2003 previu que as autorizações para compra de armas estavam condicionadas à avaliação pela autoridade competente de um requisito legal descrito por meio de uma expressão de conteúdo impreciso, tal como é o elemento normativo “efetiva necessidade”, estamos diante de uma decisão de fundamental importância para a política pública estabelecida no Estatuto do Desarmamento. Aliás, não se deve desprezar que a Lei 10.826/2003 recebeu esta denominação oficial precisamente porque o sentido da decisão política tomada pelo poder legiferante foi promover o “desarmemto”, ou seja, instituir uma política de restrição do acesso às armas de fogo pela população civil.
É certo que a exigência da comprovação de “efetiva necessidade” traz como consequência a previsão de um campo de discricionariedade, mas este é um dado essencial para a política mais restritiva de acesso às armas de fogo que foi implementada com o Estatuto do Desarmamento. Ademais, pela análise das alterações implementadas pelo Decreto 9.685/2019, neste ponto específico da lei, a conclusão a que se chega é que este elemento normativo foi inteiramente esvaziado de conteúdo prático, de modo que o decreto suprimiu os poderes discricionários previstos no texto original de lei e transformou o ato de autorização em vinculado, pelo menos para aquisição de até quatro armas de fogo.
É que os critérios objetivos estabelecidos no decreto para que se tenha como “presumida” a “efetiva necessidade” são de tal modo abrangentes que, para a aquisição da expressiva quantidade de até 4 armas, todo e qualquer cidadão brasileiro passou a estar dispensado de expor com base em sua situação individual a motivação para sua pretensão de adquirir armas de fogo.
O decreto estabeleceu uma presunção de ocorrência da efetiva necessidade para todos as pessoas que residem em zonas rurais, bem como para os cidadãos residentes em zonas urbanas “com elevados índices de violência, assim consideradas aquelas localizadas em unidades federativas com índices anuais de mais de dez homicídios por cem mil habitantes, no ano de 2016”, tendo como referência os dados do Atlas da Violência, levantamento estatístico anual produzido pelo IPEA. Ora, quando se analisam os dados tomados como referência, constata-se que nenhum estado brasileiro teve taxa de assassinatos inferior ao índice fixado no decreto (10 homicídios/100 mil habitantes). Na verdade, percebe-se que a escolha do índice coincide quase exatamente com a mais baixa taxa de mortes violentas intencionais encontrada entre todos os entes da federação, que é a do Estado de São Paulo, com 10,88 mortes por grupo de 100 mil habitantes.
O Brasil apresenta, de fato, uma das maiores taxas de mortes violentas no mundo, ocupando o sétimo lugar entre os países das Américas. Entretanto, os dados estatísticos apresentam uma considerável discrepância entre as regiões do país, tanto assim que a média nacional registrada no ano de 2016, tomado como referência no decreto presidencial, foi de 30,3 mortes/100 mil habitantes. O Atlas da Violência também revela que há uma grande concentração das mortes violentas nos grandes centro urbanos, pois as cidades com mais de 100 mil habitantes registraram em 2016 uma taxa média de mortes violentas de 54,7 por 100 mil habitantes, quase duas vezes maior do que a média nacional3.
Uma análise mais acurada do Atlas da Violência revela, portanto, que o decreto presidencial não se baseia em critérios minimamente razoáveis para identificar as regiões do país mais afetadas por taxas de homicídios. É possível concluir, portanto, que a decisão política que emerge da leitura do decreto presidencial foi simplesmente abarcar todo o território nacional na permissividade para a aquisição de armas de fogo, pois nenhuma região geográfica ficou de fora da abrangência da “presunção de efetiva necessidade4”. É evidente, portanto, o excesso em que incidiu o presidente da república.
O aumento da taxa de homicídios é uma realidade concreta nas últimas décadas no Brasil. Este fato social pode ser considerado motivação para a alteração da política nacional sobre o acesso de armas de fogo? A ampla discussão que o tema suscitou no último período eleitoral indica que o tema deve sim ser levado ao debate público. Porém, a intensa controvérsia e as sérias consequências que o problema acarreta não comporta uma alteração tão drástica, como a que foi resultado do Decreto 9.685/2019, por meio de uma decisão política exclusiva do Poder Executivo.
O local adequado para a discussão sobre uma eventual flexibilização da política nacional sobre armas e munições é evidentemente o Poder Legislativo, sendo muito temerário que o Presidente da República tente lançar mão de uma figura jurídica inexiste em nossa ordem constitucional (o “decreto interpretativo”) para alterar a Lei 10.826/2003.
1Caio Mário da Silva Pereira. Instituições de Direito Civil – volume I, 24a. edição, página 161.
2Celso Antônio Bandeira de Melo, Ato Administrativo e Direitos dos Administrados, pág. 98
3Dados obtidos no site <http://www.ipea.gov.br/atlasviolencia/>
4“Se a necessidade deve ser ‘efetiva’, segundo a lei, não pode ser simplesmente ‘presumida’ pelo decreto” (Marcelo Semer, A Farsa da Pátria Armada, artigo disponível em <https://revistacult.uol.com.br/home/farsa-da-patria-armada/>
