A implementação dos Direitos sociais nas Leis Orçamentárias
Tendo em vista a imensa relevância das leis orçamentárias na efetivação dos direitos sociais e a burla do poder executiva para não se vincular de forma imperativa a todas as premissas que nelas foram postas por sua própria iniciativa e chancela do legislativa é premente a necessidade de se saber se a lei orçamentária é lei com caráter vinculativo ou apenas autorizativo como defende uma parte da doutrina tradicional.
Vejamos o que diz Harrison leite (2017, p. 79) sobre:
(...) podemos separar as normas da lei orçamentária em normas orçamentárias e normas pré-orçamentárias. As primeiras nasceram no orçamento público e são autorizativas. As últimas nasceram antes do orçamento e vinculam-se à sua efetivação, chamadas de impositivas. As normas constantes do orçamento que versam sobre gastos com pessoal, transferências constitucionais, gastos na educação e na saúde, dentre outras, são impositivas, obrigatórias e devem ser cumpridas, não porque veiculadas no orçamento, mas, sim porque previstas em outros instrumentos com força normativa mais vinculante do que as normas orçamentárias.
Portanto, ao se fazer uma análise da estrutura normativa que faz parte da lei orçamentária percebe-se que a lei é um instrumento de veículo de dotação de despesas antevistos em leis anteriores que tem caráter normativo com poder vinculativo, desta forma não seria lícito aos responsáveis pela execução das leis orçamentárias não efetiva-las.
Exemplos de normas com efeito vinculante dentro da lei orçamentária seriam a previsões com transferências obrigatórias que devem contar no orçamento e tem previsão constitucional. Ainda poderia pensar em despesas previstas com educação e saúde consignadas nos artigos 212 e 198, § 2° da CF de 88 respectivamente.
Perceba que quando há um ato de descumprimento ou afronta a uma norma prevista no texto constitucional, a lei ou ato normativo que veiculou tal afronta a Lei maior é imediatamente submetido a um controle de constitucionalidade perante o STF, por meio das ações diretas de inconstitucionalidade - ADC. Caso essa norma seja declarada inconstitucional, pela corte suprema do pais, a mesma perderá sua efetividade perante o ordenamento jurídico.
No caso das leis orçamentárias, por haver dentro da mesma, comandos previstos constitucionalmente, seria mais do que razoável que as mesmas, quando não observadas fossem também submetidas ao crivo do controle de constitucionalidade.
Não há dúvida que a lei orçamentária é composta também por normas de caráter vinculante, porém por existir um verdadeiro jogo de interesse políticos, que infelizmente não permitem que essas leis sejam assim consideradas esse controle não é exercido de forma cogente.
O não entendimento pelo poder executivo do caráter obrigatório da execução do orçamento acarreta em um verdadeiro desperdícios de dinheiro público e como consequência total ineficácia na efetivação dos direitos sociais.
Porém com os insistentes questionamentos acerca do tema e contribuindo com ideia sobre o caráter vinculativo da lei orçamentária, foi aprovada em 2015 a emenda Constitucional n°86, que emprestou caráter impositivo as emendas parlamentares posto nas leis orçamentárias, tornando obrigatório o seu cumprimento.
Apesar de incipiente, a aprovação desta emenda à constituição, assume um importante grau de relevância, não pelo impacto provocado na vinculação da execução da lei orçamentária, mas sim por ser um viés de mudança de pensamento acerca do tema.
Conclusão:
Embora se reconheça que a lei orçamentária teve um notório avanço, tanto no aspecto normativo propriamente dito, deixando de ser vista apenas no seu sentido contábil, como uma peça de direito formal que prevê receitas e, por conseguinte fixa despesas, contemplando, na atualidade os outros sentidos, não tão menos importantes, como o político, econômico e jurídico, ainda é preciso dar um passo à frente no sentindo de compreender o seu aspecto vinculativo, ao menos no que tange às normas constitucionais que ela veicula.
Não faz sentido que outras leis, que se submetam a processos legislativos legítimos, sendo aprovadas e sancionadas por quem tenha legitimidade para tais atos, estejam submetidas a um controle de constitucionalidade pelo poder judiciário, tanto no seu aspecto formal como no material e as leis orçamentárias, que impacta de forma substancial na implementação de políticas públicas que visam promover um Estado Social de Direitos, não.
Isto posto, apesar de o entendimento majoritário da doutrina de ser a lei orçamentária, apenas lei com caráter formal, desprovida de abstração, generalidade e impessoalidade, sendo norma de caráter concreto, o que impossibilitaria, em um primeiro momento, o seu controle concentrado de constitucionalidade pelo poder judiciário, dando azo às arbitrariedades na afetação dos recursos público pelo poder executivo, neste momento de crise institucional, torna-se imprescindível a retomada das discussões sobre a necessidade da implementação do modelo impositivo da lei orçamentária.
A mudança sobre a perspectiva do caráter vinculativo da lei orçamentária perpassa muito mais por um viés interpretativo dos poderes executivo, legislativo e judiciário do que normativo propriamente dito. Nesse sentindo, no que tange ao poder executivo estaria a incumbência, do mesmo, de se submeter ao que foi confiado e pactuado com o povo através do orçamento participativo, evitando-se a todo custo o excesso de contingenciamento sobre as receitas que lhes são confiadas, ao poder legislativo a prerrogativa de encarar com seriedade a real necessidade de redução (ou não) de recursos destinados para programas sociais de políticas públicas de caráter prestacionais, deixando de lado o interesse meramente político que nas demais das vezes prevalece e, por fim, ao poder judiciário a mudança de paradigma sobre a possibilidade de recepção de ações diretas de inconstitucionalidade que visam promover um efeito decisório uniforme perante toda a sociedade.
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