Editar normas não é planejamento urbano. A simples elaboração da lei que institui um Plano Diretor não nos leva à cidade que queremos ter, nem mesmo a cidades mais inclusivas, mais participativas e socialmente justas.

Editar normas não é planejamento urbano. A simples elaboração da lei que institui um Plano Diretor não nos leva à cidade que queremos ter, nem mesmo a cidades mais inclusivas, mais participativas e socialmente justas. Todas as cidades, sejam as que elaboraram seus planos diretores, as que compraram ou copiaram de algum município, TODAS ELAS, não resolveram seus problemas de ocupação desordenada do solo urbano, de disponibilização de serviços públicos básicos de água e esgoto, de moradias irregulares, de trânsito caótico, COM A SIMPLES EDIÇÃO DA LEI. O maior problema de TODAS as cidades brasileiras não está em elaborar o Plano Diretor ou sua lei de uso e ocupação do solo, mas sim em garantir a sua aplicabilidade através da fiscalização.

O ano de 2016 foi o marco, para grande parte das cidades brasileiras, de revisão de seus planos diretores. Mais uma vez, os gestores municipais depararam com uma obrigação legal, imposta pela legislação federal (que abuso!), de rever uma lei municipal. 

Pois bem. Adoro. Rever algo que os gestores não tem ideia do que seja. Não tem ideia, não porque não querem, não porque não tem equipe para tal (na maioria das vezes a verdade é que não tem), mas, não tem ideia porque o primeiro, feito lá em 2006, não tem a mínima coerência, não refletiu a realidade do Município e não foi seguido (e muitas vezes não teria como sê-lo). 

Não raras vezes, quando chego em Municípios e o que escuto dos gestores é sempre a mesma história. Planos diretores copiados, planos diretores não planejados para aquela cidade, planos diretores que são uma verdadeira colcha de retalhos. Como resolver este problema?

Sem sombra de dúvidas, a primeira medida para darmos o primeiro passo em direção a uma cidade com padrões mínimos de acesso para todo cidadão, tais como água, esgoto, pavimentação, energia elétrica, o mínimo mesmo, é abandonarmos a hipocrisia e entender que somente o agir do Estado, aqui entendido como Município, no sentido de sair da inércia e exercer o seu poder/dever de fiscalizar e o exigir o cumprimento das leis é que poderá nos retirar do círculo vicioso produção desenfreada de leis, não cumprimento de leis produção desenfreada de mais leis e não cumprimento de leis. 

O Plano Diretor é instrumento e, portanto, não resolverá, por si, o problema de ocupação desordenada do solo urbano. Não há como continuar a iludir a comunidade fazendo-a acreditar que estamos resolvendo os problemas da cidade, do Estado ou do Brasil, com a edição de leis. Isso não é verdade. 

A maioria esmagadora da doutrina sobre Plano Diretor o descreve como a solução mágica para os problemas da cidade, mas, na prática o que ocorre é exatamente o contrário. Caso continuemos a fazer planos diretores como estamos fazendo Brasil afora, principalmente nas pequenas e médias cidades, ele se tornará, como já se tornou para muitas cidades, mais um grande problema do município. 

Muitos planos diretores hoje são armas utilizadas pelo Ministério Público para coibir os gestores públicos municipais a realizar e implantar políticas e instrumentos que, na “vida real”, são inaplicáveis, seja por inviabilidade financeira, seja por inviabilidade técnica e prática.

Mas teria uma solução? Pensem nesta situação: Imagine sua casa. Ela está uma bagunça, louça suja, sapatos espalhados, banheiro imundo, camas desarrumadas, restos de comida nos quartos, toalha molhada na cama, tudo fora do lugar. As regras básicas da casa estão postas desde sempre, seu marido e seus filhos estão sabendo que se come na mesa da cozinha, que quem suja a louça deve lavar, que a toalha deve ser estendida e que as camas devem ser arrumadas. Você e seu marido, chegam exaustos, lavam alguma coisa, ajeitam outras, mas não exigem que seus filhos façam a parte deles. Você perdeu o controle da casa, mas sonha com a casa arrumada, aconchegante, um lar justo e limpo.

Para resolver o problema você então decide fazer um regramento bem detalhado de como a casa deve ser organizada, com uma riqueza maior de detalhes. Para dar certo, chama seus três filhos para participar da feitura das novas regras. Somente um vem, pois os outros dois estão muito ocupados jogando no computador. Você então, junto a um apenas dos filhos, define, de forma escrita e inteligível, que, além de lavadas, as louças devem ser minuciosamente guardadas no armário, que a partir de agora os quartos só poderão ser usados para dormir, que as toalhas devem ser estendidas na parte da manhã. 

Decide também dar mais instrumentos para seus filhos, como vassouras novas, um rodo mais possante, um varal melhor para estender as toalhas, um aspirador de pó. Por fim, define as penalidades para quem infringir as regras. 

Pois bem, regras feitas e coladas na geladeira. Você chama seus outros dois filhos e dá a devida publicidade. Você pode até pensar que seus problemas estão resolvidos, mas na verdade não estão. 

Um de seus filhos tentou lavar a louça por dois dias, mas os outros só sujaram, com isso ele desistiu de continuar. As toalhas molhadas continuam na cama e a casa continua uma bagunça, mesmo diante daquelas regras minuciosas. 

Sabe qual é a solução para este problema? No português claro, chamar os filhos na regulagem, impor limites e colocar de castigo caso não resolva.

Dentro de poucos meses sua casa estará bem mais organizada, mas infelizmente sempre existirá o que ser corrigido, limites a impor. Como pais, quem de nós nunca se lamentou ou pelo menos constatou como é difícil educar....

Agora pense que esta casa hipotética é a sua cidade, os pais são a Administração Pública Municipal e os filhos, os munícipes. Vcs realmente acham que é possível organizar uma cidade sem que a Administração Pública, antes de editar qualquer nova norma (como o Plano Diretor, por exemplo), exija que os  munícipes cumpram regras básicas já conhecidas e postas há anos,  como a não invasão de terras públicas, de áreas de APP, a não abertura de loteamentos irregulares, etc? 

Na verdade não é necessária a edição de novas regras para barrar os principais males da ocupação desordenada do solo.  Está certo que é possível que tenhamos regras mais minuciosas para o ordenamento do solo, que criemos importantes novos instrumentos de gestão, mas a verdadeira solução para nosso problema está na fiscalização. Como os pais de nossa história, o Estado deve passar a exigir pelo menos o básico, fiscalizando e barrando o crescimento desordenado das nossas cidades. 

Faticamente e infelizmente, como na nossa história, o problema das cidades hoje está muito mais relacionado com a ineficiência fiscalizatória do Estado do que com a necessidade de produção de novas leis.

Então, temos a grande verdade sobre a elaboração de planos diretores, qual seja:

O maior problema de TODAS as cidades brasileiras não está em elaborar o Plano Diretor ou revisá-lo, mas sim, em garantir a sua aplicabilidade através da fiscalização. O problema está na INCAPACIDADE fática, ausência de pessoal, de treinamento, de material, de equipamentos dos municípios brasileiros para fiscalizar o que as leis definem. 

Portanto, o primeiro desafio é estruturar um setor de Desenvolvimento Urbanístico que reúna fiscalização e planejamento. O segundo não vive sem o primeiro.

  Em todos os livros e artigos existentes sobre Plano Diretor, ou mesmo na página oficial do Ministério das Cidades, a definição de plano diretor é a mesma, qual seja: instrumento de planejamento do desenvolvimento e crescimento urbano. Ou seja, toda a doutrina encara o Plano Diretor como a norma que deve orientar todas as ações concretas de intervenção sobre o território do município, tanto da área urbana quanto da rural, já que o crescimento da cidade sempre se dá em direção à zona rural . 

Mas antes que se torne lei, identifico pelo menos 4 grandes questões que devem ser respondidas pelos envolvidos, antes, durante e depois da elaboração de um Plano Diretor. Antes, durante e após a elaboração do projeto de lei de um Plano Diretor, especialmente em pequenas e médias cidades, é preciso que a equipe consiga responder a quatro grupo de perguntas, quais sejam:

1 – Nós conhecemos a realidade da ocupação territorial urbana hoje, a geografia local, hidrografia, vegetação, solos, áreas de preservação e conservação ambiental, as áreas de riscos para ocupação urbana (áreas propensas a escorregamento, erosão, inundação, contaminação do subsolo? Temos plantas atualizadas e confiáveis? Temos planta georreferenciada do município? Temos a planialtimetria do atual espaço caracterizado faticamente como urbano? Sabemos exatamente a realidade da infraestrutura urbana existente e as deficiências? Conhecemos as atividades econômicas do município? Conhecemos o patrimônio ambiental e cultural do município? E assim por diante.... A pergunta fundamental é: Nós conhecemos o hoje para que sejamos capazes de planejar o que é possível termos a partir de então? Se a pergunta para esta resposta for não, você está prestes a fazer um Plano Diretor ineficaz e inaplicável para o seu município. 

2 – O conteúdo mínimo do Plano Diretor está descrito no Art 42 do Estatuto das Cidades e na Resolução 34/2005. E, neste item, temos que enfrentar uma questão complicada. O Estatuto das Cidades foi pensado para as grandes metrópoles, disto não resta a menor dúvida, pois até mesmo o Ministério das Cidades tem promovido discussões a respeito da necessidade de pensamento de políticas para pequenas cidades...

O Estatuto das Cidades previu a obrigatoriedade de existência de instrumentos que, com certeza, os pequenos e médios Municípios não tem nem necessidade, nem expertise para usar. E aí, resta a pergunta. Devemos prever numa lei instrumentos que não sabemos como utilizar ou que não precisamos? E aqui é importante fazer uma crítica à política federal que, diuturnamente, elabora leis inaplicáveis aos pequenos e médios municípios, que hora os sobrecarregam financeiramente a ponto de fali-los, que hora os impõe obrigações esdrúxulas, esquecendo a Federação que os municípios abaixo de 20 mil habitantes representam 73% do número de municípios da nação.

Mas, voltando aos instrumentos, é importante responder a algumas perguntas, tais como:

A – Nossa equipe sabe o que é IPTU Progressivo no Tempo? Hoje este instrumento é interessante para minha cidade? Diante da atual estrutura administrativa, nossa equipe consigue implementá-lo? 

O INSTRUMENTO: Caso um proprietário mantenha um imóvel abandonado ou um terreno vazio a prefeitura pode aumentar progressivamente o valor do IPTU de um ano para o outro até o limite de 15% do valor do imóvel no final de 5 anos. 

B- Nossa equipe sabe o que é Parcelamento, edificação ou utilização compulsórias? Estes instrumentos são interessantes e compatíveis com o tamanho e características da minha cidade?  Diante da nossa atual estrutura administrativa, é possível implementá-lo? 

O INSTRUMENTO: Obriga o proprietário a dar uma destinação social a seu imóvel, estabelecendo um prazo para que o mesmo providencie o parcelamento da área, construa ou dê uma utilização à propriedade não ocupada. 

C – Nossa equipe sabe o que é Desapropriação para efeitos do Estatuto das Cidades? Hoje este instrumento é interessante para minha cidade e compatível com o tamanho do Município e número de populção? Diante da nossa atual estrutura administrativa, é possível implementá-lo? 

O INSTRUMENTO: Este instrumento permite que o poder público possa utilizar imóveis vazios ou não utilizados, com a devida indenização a seus proprietários para a construção de moradias e equipamentos públicos que beneficiam a população de baixa renda.

D – Nossa equipe sabe o que é Direito de preempção? Hoje este instrumento é interessante para minha cidade? Diante da nossa atual estrutura administrativa, é possível implementá-lo? 

O INSTRUMENTO: Confere ao município a preferência na compra do imóveis localizados em áreas delimitadas por lei municipal. 

E – Nossa equipe sabe o que é Direito de superfície? Hoje este instrumento é interessante para minha cidade? Diante da nossa atual estrutura administrativa, é possível implementá-lo? 

O INSTRUMENTO: Permite que o proprietário conceda a outra pessoa o direito de uso do seu terreno por tempo determinado ou indeterminado, sem perder a propriedade, desde que seja registrado as condições no cartório. 

F – Nossa equipe sabe o que é outorga onerosa do direito de construir? Hoje este instrumento é interessante e compatível com as características de nossa cidade? Diante da nossa atual estrutura administrativa, é possível implementá-lo? 

O INSTRUMENTO: Estabelece que os terrenos tenham um coeficiente máximo de aproveitamento previsto na lei. Caso um proprietário pretenda construir uma área além desse coeficiente, terá de recolher um valor à Prefeitura para ter essa autorização. Os recursos arrecadados deverão ser utilizados para o bem coletivo, de acordo com as finalidades previstas no Estatuto. 

G – Nossa equipe sabe o que é Operação Urbana Consorciada? Hoje este instrumento é interessante e factível para nossa cidade? Diante da nossa atual estrutura administrativa, é possível implementá-lo? 

O INSTRUMENTO: É uma operação coordenada pelo município com a participação da sociedade na busca de medidas e intervenções para transformação urbanística atingindo melhorias sociais e ambientais. 

H – Nossa equipe sabe o que é Transferência do direito de construir? Hoje este instrumento é interessante e factível para nossa cidade? Diante da nossa atual estrutura administrativa, é possível implementá-lo? 

O INSTRUMENTO: É a permissão para que o proprietário utilize, em outro local, o potencial construtivo especificado na legislação, desde que haja interesse na preservação do imóvel. Cria o solo virtual.

I – Nossa equipe sabe o que é Estudo de Impacto de Vizinhança? Hoje este instrumento é interessante para nossa cidade? Diante da nossa atual estrutura administrativa, é possível implementá-lo? 

O INSTRUMENTO: Determina que qualquer novo empreendimento, seja ele público ou privado, deverá ser discutido com a vizinhança estabelecida no local, em virtude das alterações e impactos, positivos ou não, que o mesmo possa ocasionar.

Antes de prever estes instrumentos em seu Plano Diretor é imprescindível que a equipe responda a estas perguntas, sob pena de ser editado um “elefante branco”, difícil de carregar.

Por outro lado, existem elementos básicos, corriqueiramente esquecidos em planos diretores. Então é de suma importância perguntar:

Nossa equipe está garantindo no plano diretor, pelo menos, o básico? Temos o zoneamento da área urbana e da urbanizável e das áreas proibidas de urbanização? Temos as definições sobre vias públicas, diretrizes de arruamento, lotes mínimos, taxa de ocupação, como será o uso institucional, espaços verdes, áreas de preservação ambiental e de setores com interesse histórico, cultural, turístico e paisagístico no território municipal? O Plano diretor prevê os meios institucionais necessários à sua implementação, execução, continuidade e revisão? Temos zonas para uso industrial e comercial? Definimos as zonas de especial interesse social, as ZEIS, para que possamos implementar a Regularização Fundiária? Nossa equipe sabe exatamente o que na prática isto tudo significa? 

3 – Nossa equipe está prevendo os meios fáticos para financiar a aplicabilidade do plano diretor? O assunto aqui é, no bom português, dinheiro.  A verdade é que o grande ganho do Estatuto das Cidades é que ele colocou a disposição dos municípios novos instrumentos capazes de fazer dinheiro que reverta em ações efetivas para garantir, AGORA SIM, a aplicação de medidas que vão impactar de verdade na melhora da qualidade de vida na cidade. Então veja: é possível transformar em recursos o uso do solo do município, e usar destes recursos para resolver o problema da ocupação desordenada do solo urbano. Já é necessário e desejável que lei municipal defina ônus para investidores que desejem, por exemplo, fazer novos loteamentos nos municípios. Por lei específica, os investidores devolvem para o município, em melhorias efetivas para a comunidade, o bônus que recebem com a valorização imobiliária de seus terrenos.  Por qual instituto jurídico isso se dará? Temos várias opções, desde tributárias até econômicas e urbanísticas. São as inovações trazidas pelos Arts. 42A e 42B do Estatuto das Cidades. É o que os estudiosos chamam de justa distribuição dos benefícios e ônus do processo de urbanização. Tanto na área urbana quanto na expansão urbana há de haver a definição de mecanismos para garantir a justa distribuição dos ônus e benefícios decorrentes do processo de urbanização do território de expansão urbana e a recuperação para a coletividade da valorização imobiliária resultante da ação do Poder Público.  

 O Estatuto das Cidades traz, então, a outorga onerosa do direito de alteração do uso do solo (OAU), a outorga onerosa do direito de construir (ODC) e a transferência do direito de construir (TDC). Estas são boas notícias, não são? Em termos, isto porque já faz muito tempo nossas legislações preveem mecanismos de justa distribuição dos ônus. Exemplo disto é a contribuição de melhoria e o IPTU extrafiscal progressivo no tempo, mecanismos estes que na maioria dos municípios não são utilizados. Sabe porque? Porque os Municípios não tem capacidade administrativa operacional de introduzir, cobrar e fiscalizar a implementação destes institutos e mais uma vez o problema está no âmbito da execução. 

4 – A EQUIPE DA ATUAL GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL VAI CONSEGUIR IMPLEMENTAR O PLANO DIRETOR QUE ESTÁ SENDO ELABORADO? Se a resposta aqui for “não sei” ou “acho que não”, é importante que a equipe reveja todo o processo. 

Pois bem. Para finalizar é preciso uma reflexão. O processo de expansão urbana é inerente ao ser humano. O processo de urbanização das cidades vem da necessidade e não somente da vontade do ser humano. Desde sempre o ser humano foi impulsionado a escolher o lugar onde viveria pelas oportunidades que este local poderia lhe ofertar. Água, alimento, proteção contra a força da natureza e contra inimigos naturais e necessidade de reprodução, foram os primeiros impulsos das escolhas humanas.

É claro que, com o tempo, as necessidades humanas foram se aprimorando. Este processo gradativo de “preferências” do ser humano é marcado hoje pela evasão do homem do campo para a cidade. As explicações não são intangíveis. Acesso à educação, saúde, emprego, lazer, convivência com os seus semelhantes explicam tranquilamente a razão desta “nova” preferência/necessidade humana. 

No Brasil, segundo o censo do IBGE de 2010, 84,6% das pessoas vivem nas cidades . A movimentação das pessoas para o acesso e fixação nas cidades é um processo natural, inerente a necessidades, que se transformam, na intimidade de cada um, em vontades. Barrar a fixação e a aglomeração dos seres humanos é algo impossível. É tentar barrar a força da natureza humana. 

Mas há como controlar e é este o principal desafio hoje dos municípios brasileiros. Esse processo de fixação é tão inerente à condição humana que não raras vezes deparamos com casas, barracos, casebres, erguidos em um final de semana. Bater laje é uma das festas mais comemoradas nas periferias da cidade. Churrasco, feijoada e toda sorte de bebidas brindam aquela nova moradia; sim, aquela nova residência. Muitos se unem para garantir a uma família um teto para morar. 

Se tem escritura ou não, esgoto, água, energia elétrica, asfaltamento, etc, esta é uma história pra Prefeitura resolver quando estas necessidades baterem a porta destas famílias.

O que é importante destacar é que, hoje, a organização da cidade gera dinheiro para o município. Gera ordem e progresso. 

O Plano Diretor é instrumento e não mágica. Alguém já viu uma enxada bater sozinha? A lei isoladamente, é claro, não resolverá os históricos problemas urbanos. Contudo, com a nova legislação, os Municípios tem a oportunidade de cumprir da melhor maneira, e ativamente, seu papel de sujeitos, responsáveis pela formulação, implementação, avaliação e fiscalização da política urbana, permitindo que, de fato, os moradores de nossas cidades participem do processo e sejam os beneficiários de suas justas ações.


Autor

  • Juliana Fernandino

    Juliana Fernandino Costa é advogada, especialista em Direito Público e Tributário e Diretora de Cursos da empresa Pauta Municipal. Já atuou na elaboração de legislação de ordenamento do solo urbano nos municípios de Jequitibá, Araçaí, Inhaúma, Santana de Pirapama e Nazareno. É assessora jurídica na prefeitura de Ouro Branco e nas Câmaras Municipais de Caetanópolis e Paraopeba. Elaborou a legislação tributária nos municípios de Fronteira e Governador Valadares. É palestrante nas áreas de Tributos Municipais, Gestão do Solo, Obras e Posturas, Meio Ambiente e Processo Legislativo.

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