I – O FATO
A Estação Ecológica de Tamoios (Esec Tamoios), que o presidente Jair Bolsonaro quer transformar em uma "Cancún brasileira", ocupa menos de 6% da baía de Angra dos Reis (RJ) e abriga espécies ameaçadas de extinção. O conjunto de ilhas também serve como refúgio para animais marinhos e como laboratório natural, que já foi usado em mais de 130 pesquisas nos últimos 11 anos.
De acordo com o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), mais de 200 espécies de peixes vivem ali. Além da fauna marinha, o instituto registra ainda a presença de aves e plantas raras, como alguns tipos de orquídeas e bromélias.
A estação é formada por 29 ilhas e um raio de 1 km de mar ao redor de cada uma, na baía de Ilha Grande, ao longo de Angra dos Reis e Paraty, na Costa Verde Fluminense. O que torna essa região única é o mar pontilhado, cheio de ilhas, ilhotas, lajes e rochedos.
II – AS ESTAÇÕES ECOLÓGICAS
As estações ecológicas são áreas representativas de ecossistemas brasileiros, destinadas à realização de pesquisas básicas e aplicadas de ecologia, à proteção do ambiente natural e ao desenvolvimento da educação conservacionista. Noventa por cento ou mais de cada estação ecológica serão destinados, em caráter permanente, à preservação integral da biota. Na área restante, desde que haja um plano de zoneamento aprovado, poderá ser autorizado a realização de pesquisas ecológicas que venham a acarretar modificações em ambiente natural.
A ESEC Tamoios é uma Unidade de Conservação federal de proteção integral, criada em 1990, para atender dispositivo legal que determina que todas as usinas nucleares deverão ser localizadas em áreas delimitadas como estações ecológicas. Tem o objetivo de preservar o riquíssimo ecossistema insular e marinho da Baía da Ilha Grande, bem como permitir o monitoramento de sua qualidade ambiental.
Criada pelo Decreto nº 98.864, de 23 de janeiro de 1990, com o objetivo de proteção integral para a realização de pesquisa e monitoramento dos ambientes marinhos e das ilhas da Baía da Ilha Grande, a ESEC Tamoios está localizada entre os municípios de Angra dos Reis e Paraty. Sua área inclui 29 áreas emersas e seus respectivos entornos marinhos com raio de 1km, representando 5,69% da Baía da Ilha Grande.
É composta pelas seguintes ilhas, ilhotes, lajes e rochedo:
Na Baía da Ribeira: ilha Araçatiba de Fora; ilha Araçatiba de Dentro; ilha do Sabacu; ilha do Tucum; ilha do Pingo d´Água; e ilha Tucum de Dentro.
Na Baía da Ilha Grande: ilha Sandri; ilha Samambaia; ilha do Algodão; ilha Araraquara; ilha Jurubaíba; ilha Araraquarinha; Rochedo de São Pedro; ilha Queimada Grande; ilha Queimada Pequena; ilha Imboassica; ilha das Cobras; ilha dos Búzios; ilha dos Búzios Pequena; laje entre ilha das Cobras e ilha dos Búzios Pequena; laje Pedra Pelada; ilha Zatin; laje do Cesto; ilhote Pequeno; ilhote Grande; ilha Comprida (Tarituba); ilha das Palmas; ilha do Catimbau.
Integram a Estação Ecológica de Tamoios o entorno marinho e os parcéis de cada uma das ilhas, ilhotes, lajes e rochedo citados, dentro do raio de 1 km de extensão, a partir da arrebentação das ondas do mar nas praias e encostas das ilhas, das lajes e do rochedo.
Observe-se que no caso se refere à estação ecológica como entorno da usina nuclear, que, pelo Decreto nº 84.973, de 29 de julho de 1980, determinou-se que as usinas nucleares deverão ser localizadas em áreas delimitadas como estações ecológicas.
O governo brasileiro usou como fundamento do decreto as seguintes razões:
- Necessidade de conservação do meio ambiente e uso racional dos recursos naturais;
- Imperativo de continuidade do programa nuclear brasileiro;
- Necessidade de que as instalações nucleares incluam avaliações pormenorizadas que fazem parte das atividades desenvolvidas em uma estação ecológica;
- A colocalização da central nuclear com a estação ecológica estabelecerá excelente mecanismo para acompanhamento preciso das características do meio ambiente. Se a área é delimitada como estação ecológica, o regime jurídico é de estação ecológica, sob a égide da Lei nº 6.902/81.
Sabe-se que a Lei nº 6.902/81 deu o arcabouço legal das estações ecológicas. Distinguem-se dos parques nacionais por estabelecer uma divisão uma divisão obrigatória da vocação de seu espaço territorial; noventa por cento para a preservação integral da fauna e da flora e dez por cento para pesquisas ecológicas.
As Estações Ecológicas serão criadas pela União, Estados e Municípios, em terras de seus domínios, definidos, no ato de criação, seus limites geográficos e o órgão responsável pela sua administração.
Sobre a Lei nº 6.902/81 é mister lembrar:
Art . 7º - As Estações Ecológicas não poderão ser reduzidas nem utilizadas para fins diversos daqueles para os quais foram criadas.
§ 1º - Na área reservada às Estações Ecológicas será proibido:
a) presença de rebanho de animais domésticos de propriedade particular;
b) exploração de recursos naturais, exceto para fins experimentais, que não importem em prejuízo para a manutenção da biota nativa, ressalvado o disposto no § 2º do art. 1º;
c) porte e uso de armas de qualquer tipo;
d) porte e uso de instrumentos de corte de árvores;
e) porte e uso de redes de apanha de animais e outros artefatos de captura.
§ 2º - Quando destinados aos trabalhos científicos e à manutenção da Estação, a autoridade responsável pela sua administração poderá autorizar o uso e o porte dos objetos mencionados nas alíneas c , d e e do parágrafo anterior.
§ 3º - A infração às proibições estabelecidas nesta Lei sujeitará o infrator à apreensão do material proibido, pelo prazo de 1 (um) a 2 (dois) anos, e ao pagamento de indenização pelos danos causados.
§ 4º - As penalidades previstas no parágrafo anterior serão aplicadas pela Administração da Estação Ecológica.
Art . 8º - O Poder Executivo, quando houver relevante interesse público, poderá declarar determinadas áreas do Território Nacional como de interesse para a proteção ambiental, a fim de assegurar o bem-estar das populações humanas e conservar ou melhorar as condições ecológicas locais.
Art . 9º - Em cada Área de Proteção Ambiental, dentro dos princípios constitucionais que regem o exercício do direito de propriedade, o Poder Executivo estabelecerá normas, limitando ou proibindo:
a) a implantação e o funcionamento de indústrias potencialmente poluidoras, capazes de afetar mananciais de água;
b) a realização de obras de terraplenagem e a abertura de canais, quando essas iniciativas importarem em sensível alteração das condições ecológicas locais;
c) o exercício de atividades capazes de provocar uma acelerada erosão das terras e/ou um acentuado assoreamento das coleções hídricas;
d) o exercício de atividades que ameacem extinguir na área protegida as espécies raras da biota regional.
§ 1º - O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis, ou órgão equivalente no âmbito estadual, em conjunto ou isoladamente, ou mediante convênio com outras entidades, fiscalizará e supervisionará as Áreas de Proteção Ambiental. (Vide Lei nº 7.804, de 1989)
§ 2º - Nas Áreas de Proteção Ambiental, o não cumprimento das normas disciplinadoras previstas neste artigo sujeitará os infratores ao embargo das iniciativas irregulares, à medida cautelar de apreensão do material e das máquinas usadas nessas atividades, à obrigação de reposição e reconstituição, tanto quanto possível, da situação anterior e a imposição de multas graduadas de Cr$200,00 (duzentos cruzeiros) a Cr$2.000,00 (dois mil cruzeiros), aplicáveis, diariamente, em caso de infração continuada, e reajustáveis de acordo com os índices das ORTNs - Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional.
§ 3º - As penalidades previstas no parágrafo anterior serão aplicadas por iniciativa do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis ou do órgão estadual correspondente e constituirão, respectivamente, receita da União ou do Estado, quando se tratar de multas. (Vide Lei nº 7.804, de 1989)
§ 4º - Aplicam-se às multas previstas nesta Lei as normas da legislação tributária e do processo administrativo fiscal que disciplinam a imposição e a cobrança das penalidades fiscais
Veja-se a contundência trazida pela norma exposta ao assim disciplinar norma proibitiva sobre uso dessas áreas ao dispor:
- A realização de obras de terraplenagem e a abertura de canais, quando essas iniciativas importarem em sensível alteração das condições ecológicas locais;
- O exercício de atividades capazes de provocar uma acelerada erosão das terras e/ou um acentuado assoreamento das coleções hídricas;
- O exercício de atividades que ameacem extinguir na área protegida as espécies raras da biota regional.
III – AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO E DA PRECAUÇÃO
Não há discussão com a sociedade sobre a utilização da área, não houve preocupação com os princípios da precaução e da prevenção, que são basilares no trato da matéria ambiental. Se a decisão sair por decreto, será ilegal, pois confronta Lei na matéria.
O princípio da precaução, formulado na Conferência de Bergen para a Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, realizada de 8 a 16 de maio de 1990, determina que diante de ameaça séria ou irresistível ao meio ambiente, a ausência absoluta de certeza científica não deve servir de pretexto para a demora na adoção de medidas para prevenir a degradação ambiental.
O objetivo do Princípio da Prevenção é o de impedir que ocorram danos ao meio ambiente, concretizando-se, portanto, pela adoção de cautelas, antes da efetiva execução de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras de recursos naturais.
O Princípio da Precaução, por seu turno, possui âmbito de aplicação diverso, embora o objetivo seja idêntico ao do Princípio da Prevenção, qual seja, antecipar-se à ocorrência das agressões ambientais.
Enquanto o Princípio da Prevenção impõe medidas acautelatórias para aquelas atividades cujos riscos são conhecidos e previsíveis, o Princípio da Precaução encontra terreno fértil nas hipóteses em que os riscos são desconhecidos e imprevisíveis, impondo à Administração Pública um comportamento muito mais restritivo quanto às atribuições de fiscalização e de licenciamento das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais.
O Princípio da Precaução (vorsorgeprinzip) surgiu no Direito Alemão, na década de 1970, mas somente foi consagrado internacionalmente na “Declaração do Rio Janeiro”, oriunda da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, realizada em 1992, encontrando-se presente no Princípio 15 daquela, no sentido de que “de modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades” e que “quando houve ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental”.
Também foi o Princípio da Precaução expressamente previsto na Convenção da Diversidade Biológica e na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança Climática.
O Princípio da Precaução está claramente presente no art. 225, §1º, I, IV, V, da Constituição Federal resguardando o objetivo primordial do texto constitucional, qual seja, manter o meio ambiente ecologicamente equilibrado, salvaguardando a sadia qualidade de vida (ao Ser Humano). O fim maior da Carta Constitucional é preservar a dignidade humana, portanto, mantendo o meio ambiente ecologicamente equilibrado isto se torna possível.
Deve ser ainda protegida o entorno da área como é o caso da chamada zona de amortecimento.
A Lei nº 6.938/81 prescreve que se observará como princípios a proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas e a proteção das ameaçadas de desagregação. Por certo, como acentua Paulo Affonso Leme Machado (Direito Ambiental Brasileiro, 12ª edição, São Paulo, Malheiros, pág. 75), a preservação não é estática, de modo que é mister que se atualize e se faça reavaliações para poder influenciar a formulação das novas políticas ambientais, das ações dos empreendedores e das atividades da Administração Pública, dos legisladores e do Judiciário.
A zona de amortecimento fica sujeita a restrições administrativas. Como tal, não podem ser concedidas novas licenças. As licenças anteriores deverão ser cassadas. Fica, assim, reconhecida zona de proteção ao redor da biota.
IV - A EXIGÊNCIA DE LEI FORMAL
A Constituição Federal, no artigo 225, parágrafo primeiro, inciso terceiro, exige lei formal para qualquer alteração nas unidades de proteção ambiental e também para a sua supressão, permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integralidade dos atributos que justifiquem a sua utilização. Assim somente lei federal pode excluir uma unidade de conservação.
Há, para a hipótese, a aplicação dos princípios da preeminência da lei e da reserva de lei.
O princípio da preeminência da lei, princípio da legalidade em sentido amplo, fórmula negativa ou regra da conformidade, traduz-se na proposição de que cada ato concreto da Administração é inválido, se e na medida em que contraria uma lei material.
Por sua vez, o princípio da reserva de lei, princípio da legalidade em sentido restrito, surgiu originalmente com o sentido de que cada ato concreto da administração que intervém na liberdade ou propriedade do cidadão, carece de autorização de uma lei material; mas veio mais tarde a evoluir no sentido de exigir a mesma autorização para todo e qualquer ato administrativo.
Entende-se pela experiência doutrinária que, se o princípio da preeminência da lei representa muito mais a defesa da própria ideia de generalidade numa fase de evolução do poder administrativo concebido essencialmente como uma ampla esfera de autonomia ou mero âmbito da licitude, o princípio da reserva legal desempenha uma função de garantia dos particulares contra as intervenções do poder.
