CONSIDERAÇÕES FINAIS
Sabe-se que o objetivo máximo da sistemática regional de proteção aos direitos humanos é a efetiva garantia de resguardo do ramo, levando-se em conta as particularidades de seus estados membros.
Em assim sendo, não se poderia admitir a limitação mais abrangente de direito fundamental por força do disposto em tratado quando sua limitação prevista pelo ordenamento jurídico interno fosse menos abrangente. Até por isso, dispõe o próprio Pacto de San José da Costa Rica, em seu artigo 29, que nenhuma disposição da Convenção pode ser interpretada no sentido de limitar o gozo ou exercício de direitos já reconhecidos mais amplamente pelos Estados-partes.
Nestes casos, a legislação infraconstitucional, ainda que incompatível com o tratado de direitos humanos (e com a própria Constituição), se mais favorável, segundo o princípio pro homine, deve prevalecer, ante a sistemática protetiva dispensada por estes próprios possíveis reguladores (Pacto e CF).
Ademais, os direitos humanos de primeira dimensão – como os políticos – são aqueles que defendem o cidadão ante ao arbítrio estatal. Por essa razão, a interpretação às suas hipóteses de limitação deve ser cautelosa, visto que, ao ponderar uma suposta prevalência de qualquer interesse público ante ao interesse político subjetivo pode o hermeneuta acabar por violar essa razão de ser dos direitos fundamentais.
Esclarecidos tais pontos, e diante do exposto em todo o presente, vê-se serem os direitos políticos integrantes do ramo de direitos fundamentais e também humanos, incidindo sobre eles as disposições dos tratados internacionais de proteção, especificamente à Convenção Americana de Direitos Humanos. Concorda-se, por sua vez, que quanto a esta, em específico, e aos tratados, em geral, aplica-se o regramento constitucional atual, no sentido de serem suas normas, de todo modo, possuidoras de status constitucional, o qual acarreta, na prática, a possibilidade do exercício de controle de convencionalidade à lei brasileira (e até às normas constitucionais) que desrespeite (m) norma do Pacto.
Neste sentido, os ensinamentos do mestre:
Vale lembrar que os direitos políticos são direitos humanos fundamentais. Se é certo que tratado e convenção internacionais sobre direitos humanos e também sobre direitos e garantias fundamentais possuem status constitucional, é de se concluir que podem igualmente veicular causa de inelegibilidade. E se também assim é, por igual razão lícito presumir que podem extinguir ou obstar causa de inelegibilidade prevista na Constituiçãoou em lei complementar.
Resta agora, a necessidade de verificar, in concreto, se os direitos políticos negativos previstos em nosso ordenamento jurídico-eleitoral harmonizam-se com o Sistema Interamericano de Proteção aos Direitos Humanos.
Vê-se que a Convenção trata de hipóteses de regulação (nas palavras do presente autor, limitação) ao exercício dos direitos políticos, exclusivamente em razão de idade; nacionalidade; residência; idioma; instrução; capacidade civil ou mental e condenação criminal por juízo competente. Poder-se-ia entender que, nesses termos, o Estado estaria autorizado a limitar livremente o gozo destes direitos.
Todavia, no sentir do presente autor, em razão do princípio odiosa restringenda favorabilia amplianda, ou seja, que as restrições a direitos (quanto mais a direitos fundamentais) devem sempre ser entendidas de forma estrita, a norma interamericana deve balizar tanto as hipóteses de exercício quanto as de gozo, uma vez que aquele que não goza de um direito jamais poderá exercê-lo. Ou seja, qualquer hipótese de regulação ao gozo, automaticamente refletiria sobre o exercício dos direitos políticos.
Como já abordado, nosso ordenamento jurídico-eleitoral limita, na modalidade impedimento, o gozo daquele ramo (e, consequentemente, seu exercício), em razão de idade (Constituição Federal, artigo 14, § 1º); nacionalidade (CF, 14, § 2º); domicílio eleitoral (Código Eleitoral, 42) e Impossibilidade de expressão de vontade (implícito pela CF, 15, II).
A sistemática interamericana de proteção aos diretos humanos não obsta, como visto, nenhuma destas limitações, por autorizar a regulação pelos critério etário, de nacionalidade residência (domicílio) e capacidade (daquele não pode exprimir sua vontade). Aqui, cabe inclusive o enaltecimento da legislação brasileira, visto que, segundo a CIDH, poder-se-ia limitar os direitos políticos dos incapazes (já que o pacto não identifica o grau da incapacidade); enquanto nosso ordenamento, como visto, garante ao relativamente incapaz “expressável” seu gozo e exercício.
Ainda em relação às limitações na modalidade impedimento, mas agora, ao exercício, são previstos o serviço militar obrigatório (CF, 14, § 2º); alistamento (CE, 6º); e recusa a cumprir obrigação a todos imposta (CF, 15, IV).
Quanto ao alistamento, embora não previsto pelo artigo 23, item 2 da CIDH, entende o presente autor estar implícito no texto do Pacto sua admissão. Ora, se a Convenção admite a possibilidade de que o Estado regule (limite) o exercício de direitos políticos, deve a mesma admitir que, de algum modo, realize o Estado a separação daquele que pode e daquele que não pode exercê-los. A tal finalidade, presta-se o alistamento.
Já em relação à vedação ao alistamento por parte do conscrito, não há como agasalhar tal hipótese pela sistemática da Convenção. Ora, como visto as razões que amparam o impedimento ao exercício dos direitos políticos por parte dos conscritos são, no mínimo, nebulosas. A neutralidade e a essencialidade do serviço militar obrigatório não devem, no sentir do presente autor, justificar a mitigação ao exercício de garantia tão importante quanto a da soberania popular. Como também já abordado, estando diante de cláusula mais vantajosa ao homem, advinda de metanorma supranacional, deverá esta prevalecer em face inclusive da norma constitucional originária, sendo esta (CF, 14, § 2º, segunda parte), no presente, inconvencional.
Situação semelhante ocorre com a recusa a cumprir obrigação a todos imposta como causa de impedimento. A mesma encontra amparo na redação do artigo 5º, VIII, da CF o qual determina que “ninguém será privado de direitos... ...salvo se as invocar para eximir-se de obrigação legal a todos imposta e recusar-se a cumprir prestação alternativa, fixada em lei”.
Assim, embora nossa Carta autorize a privação de direitos, não identifica, a mesma, a quais direitos seriam privados no caso de recusa à prestação. Assim, estando tal norma em incompatibilidade com a CIDH, e ainda sendo possível, em respeito ao inciso VIII a privação de outro feixe de direitos que não estes, políticos, fundamentais, tem-se a inconvencionalidade da limitação ao alistamento do conscrito.
Quanto as causas limitantes na espécie restrição ao exercício dos direitos políticos, foram abordadas a idade (14, § 3º, VI, CF); domicílio eleitoral (6º, II, b, CE); filiação partidária (14, § 3º, V, CF; cumulado com 87, CE); instrução (14, § 4º, CF); inerrelegibilidade (14, § 5º, CF); incompatibilidade (14, § 6º, CF; entre outros); parentesco (14, § 7º, CF) e as hipóteses de inelegibilidade da Lei Complementar 64/90: Sanções políticas e por abuso de poder; condenação criminal; indignidade militar; rejeição de contas; liquidação de estabelecimento de crédito, financiamento ou seguro; condenação por ilícito eleitoral; renúncia artificiosa; inelegibilidade decorrente de improbidade administrativa; infração ético-profissional; desfazimento artificioso de vínculo conjugal; demissão do serviço público; doação eleitoral ilegal e inelegibilidade funcional do MP e do Magistrado.
A idade, como visto, é critério limitador aos direitos políticos autorizado pela Convenção. O mesmo pode-se dizer sobre o domicílio eleitoral, e ainda sobre a instrução.
Já no que concerne à filiação partidária, tal restrição desperta importante e atual discussão quanto à vedação à candidatura avulsa. Para além daquilo que alguns costumam chamar de “ditadura dos partidos” (LOGAN, 2018), é necessário repensar a estrutura partidária atual, com todas as suas vantagens e também vicissitudes. Estará este sistema realmente efetivando a soberania popular? Será a escolha dos candidatos satisfatória e transparente? Isso posto, resta evidente a inconvencionalidade da presente condição de elegibilidade perante o regramento interamericano, até pelo exposto na alínea c do item 1 do artigo 23 da CIDH.
Quanto à vedação às reeleições sucessivas, deve-se, ao analisar tal hipótese, relembrar-se que, sendo de mesma estatura tanto as normas convencionais quanto as constitucionais, prevalecerá, in concreto, aquela mais favorável ao homem, uma vez que estas devem, em última análise, atender a valores supranacionais, ainda que não positivados. Resta evidente que a soberania popular integra estes valores. E como poderá ser alcançada a efetiva e lisa soberania popular sem a igualdade entre os candidatos?
Outrossim, sem dúvida alguma violaria esta igualdade a possibilidade de que se perpetuasse indefinidamente aquele detentor de mandato eletivo. Tal princípio (igualdade entre os candidatos – como condição à plena soberania popular) encontra guarida, inclusive, no mesmo citado item 1 do artigo 23 do Pacto de San José. Assim, embora não previsto expressamente no item subsequente, autorizado está o intérprete a considerar tal hipótese agasalhada pela Convenção, e ainda que não fosse, compatível com o valor da igualdade, e, portanto, constitucional e convencional.
Já se consignou que os direitos humanos, materializados no presente tema pelo tratado internacional, configuram-se em defesa do homem em face do Estado. Assim, a princípio, no sentir deste autor deve prevalecer sua proteção ante à disposição inclusive do poder constituinte originário, por ser este também uma materialização dessa proteção supranacional.
Assim, só se poderia admitir que uma hipótese de limitação aos direitos políticos não prevista expressamente pela CIDH (como a inerrelegibilidade, em tela) prevalecesse se também pudesse ser atrelada aqueles princípios supranacionais que, se incidem na Constituição, incidem também na sistemática dos direitos humanos. In casu, a soberania popular é, logicamente, metanorma que influencia a própria disposição do Pacto de San José, que, assim, de modo implícito, albergaria tal hipótese de limitação na modalidade restrição.
As mesmas razões justificam que seja a previsão constitucional e legal de incompatibilidade e a causa de inelegibilidade consistente em parentesco ambas tidas como convencionais, por atenderem justamente a esta metanorma supranacional de igualdade. Estas se propõem a evitar o desvio de finalidade da máquina pública tendente a benefício de candidato em detrimento da isonomia – o que poria em risco à própria autenticidade e a representatividade democrática, como instrumentos à soberania popular.
Na seara da Lei de Inelegibilidade, as sanções políticas não se albergam sob nenhuma das hipóteses da Convenção, assim, uma vez que estas encontram lastro em dispositivos legais complementares editados após a entrada da CIDH em nosso ordenamento, devem tais dispositivos serem considerados inválidos. O mesmo se dá com a hipótese de restrição de direitos políticos por força de rejeição de contas. Ora, o Sistema Interamericano somente autoriza tal limitação quando advinda de processo penal e não, como nos casos, político e civil-eleitoral respectivamente; tornando tais hipóteses inconvencionais e inválidos seus dispositivos.
Já a condenação em decorrência de abuso de poder ou por ilícito eleitoral, são mais complexas de terem sua convencionalidade constatada. A princípio, somente poderia ser tida como compatível com a CIDH a condenação de ilícito eleitoral quando decorrente de crime eleitoral (artigos 299 e 334 do CE, por exemplo, em acordo com a inteligência do artigo 1º, I, j, daquela LC). Se tal condenação, pelo âmbito da justiça eleitoral, adviesse de ilícitoeleitoral-não-criminal (tais como disposições dos artigos 41-A e 73 da LE) ou de abuso de poder seria, em tese, inconvencional perante o Pacto de San José da Costa Rica a restrição aos direitos políticos decorrente.
Por outro lado, no sentir do presente autor deve, tal conclusão, ser relevada em razão daquele já abordado princípio supranacional de soberania popular, materializado pelo princípio da lisura do pleito. Embora a priori sejam tais hipóteses dissonantes com a Convenção, poderão vir a ser consideradas completamente convencionais quando decorrentes de caso em que esteja em risco a lisura do pleito. A soberania popular, para que seja efetivada, deve ser exercida sem artifícios maliciosos ou imoralidades, somente assim alcançar-se-ia um pleito liso.
Este conceito (lisura) traduz-se, no regramento da Convenção, pela expressão “autenticidade”, prevista pela alínea b do item 1 do artigo 23 da CIDH. Assim, excepcionalmente, no sentir do presente autor, a inelegibilidade (restrição aos direitos políticos), decorrente destes dispositivos encontrar-se-ia compatível com aquele artigo, embora advinda de processo eleitoral (e não criminal), quando a causa de tal ilícito ponha em risco à lisura do pleito, o que, equivale dizer, à sua autenticidade, bem como a própria soberania popular.
Já a inelegibilidade decorrente de condenação criminal e da indignidade militar (artigo 1º, I, alíneas e e f, respectivamente da LC 64/90), estas sim, encontram-se consoantes às disposições expressas do Pacto, por advirem de condenações – justamente – criminais (sejam gerais, ou penais-militares). Por óbvio, quando a declaração de indignidade militar decorrer, antes, de sanção administrativa própria do regime militar, e não de condenação criminal per si, não se sustentará a mesma, face à Convenção, restando inconvencionais.
A liquidação de estabelecimento de crédito, financiamento ou seguro, bem como a renúncia artificiosa também se configuram em hipóteses de limitação totalmente inconvencionais, conquanto não abrangidas expressa nem implicitamente pelo Pacto. Seriam as mesmas, outrossim, inválidas.
Igual regramento se dá a restrição proveniente de improbidade administrativa, visto ser a condenação albergada pela Lei 8.429/92 de natureza cível e não penal. Inviável qualquer outro veredicto que não aquele de que, em última análise, constitui-se inválida (inconvencional) tal inelegibilidade.
O que dizer, outrossim, da hipótese de restrição por infração ético-profissional? O repisado dispositivo convencional relega à condenação por juiz competente em processo penal a possibilidade de limitação ao exercício político-jurídico. Assim, a exclusão do serviço da profissão por parte do órgão profissional competente não possui validade perante a disposição internacional.
Quanto ao desfazimento artificioso do vínculo conjugal, no sentir deste autor, trata-se de hipótese inconvencional. Ora, a hipótese constitucionalmente prevista pelo artigo 14 em seu sétimo parágrafo, como já abordado, resta compatível com a Convenção. Tal compatibilidade, como descrito, não se deve ao lastro de onde provem tal norma, mas sim com sua conformidade ao regramento de igualdade previsto pela CIDH.
Contudo, ante o princípio de odiosa restringenda favorabilia amplianda as limitações a direitos, quanto mais aos fundamentais, comportam interpretação estreitada. Assim, parece ser a inelegibilidade advinda de parentesco convencional na medida em que atende ao ideal de igualdade e autenticidade expresso. Já a inelegibilidade proveniente do desfazimento artificioso desse vínculo parental (conjugal) com a intenção de evitar aquela restrição reputa-se inconvencional, uma vez que o bem (igualdade) já se encontra suficientemente resguardado.
A hipótese de demissão do serviço público como causa de inelegibilidade poderá ter-se como convencional somente quando advinda de processo penal. Quando oriunda de processo administrativo, não se pode conciliar tal restrição com a Convenção, sendo o dispositivo da alínea o do inciso I do artigo 1º da Lei Complementar inválido. Igual regramento deve ser estendido aos membros da magistratura e do ministério público aposentados compulsoriamente; sentenciados à perda do cargo; e aqueles exonerados ou aposentados na pendência de processo administrativo disciplinar. Nesta hipótese, a restrição só será albergada pelo Pacto de San José da Costa Rica quando a inelegibilidade for proveniente de processo penal.
A doação eleitoral ilegal, finalmente, configura-se em convencionalidade por ferir de morte a igualdade e autenticidade tidas pela Convenção Interamericana como direito de todos os cidadãos. Assim, concilia-se tal restrição com as possibilidades admitidas pelo tratado internacional.
Por fim, passemos às hipóteses de privação aos direitos políticos em nosso ordenamento jurídico eleitoral, quais sejam: o cancelamento da naturalização (artigo 15, I, Constituição Federal); a incapacidade civil relativa daquele que não pode exprimir sua vontade (inteligência do quanto implícito pelo Código Eleitoral e pelo artigo 15, II, CF); Condenação criminal (15, III, CF); recusa a cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa (15, IV, CF); e a Improbidade administrativa (15, III, V). Vejamos.
Sendo a nacionalidade critério apto, segundo a disposição da Convenção Americana de Direitos Humanos, a regular o exercício de direitos políticos, consoante o presente dispositivo constitucional, o qual deve ser tido como convencional.
Igualmente, a privação implícita consistente na suspensão daquele que torna-se incapaz de exprimir sua vontade encontra guarida na previsão de balizamento dos direitos políticos por critério de “capacidade civil/mental” da Convenção Americana. A condenação criminal, desde que proferida por juízo competente, igualmente reputa-se totalmente convencional perante a sistemática interamericana.
Em contrapartida, a recusa a prestar obrigação a todos imposta ou sua respectiva prestação alternativa reveste-se de inconvencionalidade, como já abordado, já que, além de não conhecida pela Convenção, não se justifica em nenhum valor supranacional dos direitos do homem. Outrossim, deve prevalecer a norma internacional em face do dispositivo constitucional em tela.
Finalmente, também como já enfrentado, a suspensão dos direitos políticos por força da condenação por improbidade administrativa (processo de natureza cível) não poderia vir a ensejar limitação aquele ramo jurídico, por vedação da CIDH, reputando-se, novamente, incompatível tal norma constitucional, ainda que proveniente do poder originário, por afronta aos valores da constituição material de Bachof.
Pode-se perceber de modo mais profundo as nuances das diversas hipóteses de incidência de direitos políticos negativos. Tal ramo, como direitos humanos de primeira dimensão, recebem ampla proteção proveniente não só do ordenamento jurídico interno, mas também da sistemática internacional de proteção, em nosso caso, materializada pela Convenção Americana.
Com o intuito de preservar este importantíssimo elenco de direitos, limita a Convenção suas hipóteses de regulação. Paralelamente, como visto, tal instrumento (Pacto de San José) possui, por força do processo de internacionalização de direitos humanos e da previsão de nossa Lei Maior, hierarquia constitucional. Ademais, como possuidora desta, e por representar justamente as metanormas suprapositivas internacionais atreladas à evolução histórica do ramo, em sendo suas disposições mais favoráveis, deve a Convenção, nos casos de incompatibilidade acima listados, prevalecer inclusive diante das previsões negativas aos direitos políticos advindas de poder constituinte originário.
Diante o exposto, deve-se verificar, concretamente¸ não só a norma mais favorável segundo o princípio protetivo pro homine, mas também a adequação entre os valores protegidos pela sistemática interamericana e as garantias buscadas pelo ordenamento constitucional-eleitoral brasileiro em suas causas de limitação. Assim, norma que limite direitos políticos em desprezo do que dispõe o Bloco Constitucional nacional, deverá ser reputada ineficaz.
