A Província Cisplatina era regida pela Constituição Politica do Imperio do Brazil quando declarou sua independência, em 1825. Apesar da instabilidade política dos primeiros trinta anos, o país recebeu sua primeira constituição em 1830 [URUGUAY, 2019, s.p.], poucas décadas após a dos Estados Unidos, e o nome de Estado Oriental do Uruguai. Dentre as características do texto constitucional estavam o plebiscitarismo, a eleição indireta para presidente, a não referência aos direitos de reunião e associação – que afetou a existência de partidos políticos – e o voto aberto, censitário e excludente de mulheres, escravos e analfabetos [CONSTITUCIÓN..., 2019, s.p.]. O nome oficial foi alterado para República Oriental do Uruguai em sua segunda constituição (1918) e atualmente vige a sexta constituição [URUGUAY, op. cit., s.p.] (1967, com reformas referendadas em 1989, 1994, 1996 e 2004) [URUGUAY, 2005, s.p.].
Desde o início, o Uruguai teve a cena política dividida entre blancos – conservadores, representantes da elite rural – e colorados – liberais, comerciantes, urbanos –, com os últimos predominando no poder até 2005, quando foi eleito o primeiro presidente pelo Frente Amplio. Devido a esse predomínio liberal, há um significativo sentimento anticlerical nas bases do Estado, evidente na ausência de religião oficial, na educação laica, obrigatória e gratuita (1877) e no direito ao divórcio (1917); atualmente, o Uruguai é considerado o país mais secular da América [Ibid., s.p.].
Além da pequena influência católica, outro fato atípico em relação aos vizinhos latino-americanos é que o Uruguai já detinha bons indicadores sociais ao final do século XIX, comparáveis aos europeus. Como consequências que se refletem nos dias atuais, sua transição demográfica começou na década de 1920, três décadas antes do início na América Latina, e ostenta hoje os menores índices de analfabetismo e de percepção da corrupção do subcontinente, além do segundo menor Índice de Gini; está em terceiro nos ranques de Índice de Desenvolvimento Humano e de renda per capita e em quarto no de expectativa de vida [Ibid., s.p.].
Tais fatos são parcialmente atribuíveis à estruturação política atípica em relação à latino-americana: é um Estado unitário, e não federalista, modelo compatível com seu pequeno território e a população razoavelmente homogênea, sem grupos minoritários expressivos ou conflitos religiosos, étnicos e linguísticos [OLIVEIRA, 2006, p. 310]. No campo político, o Uruguai é considerado uma democracia plena pelo The Economist, com a segunda maior nota da América [THE RETREAT..., 2019, s.p.], não ocorrendo há algum tempo situações relevantes de decadência democrática, abuso constitucional ou autoritarismo velado.
Mas é necessário retroceder aos anos 1940 para demonstrar o que há em comum entre o Uruguai e seus vizinhos. Recém-saído de uma ditadura civil e declaradamente neutro durante a II Guerra, o país alcançou com a substituição das importações a prosperidade econômica, interrompida na década seguinte pela queda internacional do preço de exportação das commodities. As condições de vida da população pioraram devido à estagnação e surgiu como resposta o ativismo de estudantes e trabalhadores, ocasionando a reação cada vez mais marcante das Forças Armadas.
Mesmo sob essa situação, promulgou-se em 1967 a sexta constituição uruguaia. Contudo, a polarização da cena política intensificou-se em seguida e minou a possibilidade de coordenação, desestabilizando a democracia. Começou um período de abusos contra a constituição e de decadência democrática, no qual ocorreram a decretação de estado de emergência e a suspensão das liberdades civis, culminando na dissolução da Assembleia Geral, no golpe de Estado civil-militar de 1973 e na interrupção da vigência da constituição: de 1968 até 1985 o país foi essencialmente regido por medidas prontas de seguridad, equivalentes no Brasil aos atos institucionais [SCHELOTTO, 2015, p. 2-3].
Em 1980 tentou-se promulgar uma constituição ditatorial, que não foi referendada pela população. O regime ficou enfraquecido e, legando um ônus aproximado de 180 mortos e 140 desaparecidos, chegou ao fim em 1985 após a eleição do colorado Sanguinetti para a Presidência da República – por votação direta, em dois turnos, para mandato de cinco anos –. Seu governo trouxe de volta a constituição de 1967 e consolidou a democracia uruguaia, mesmo que tenha ensejado a Ley de Impunidad para perdoar os militares que transgrediram direitos humanos entre 1973 e 1985. Ainda sob sua gestão tentou-se anular essa lei por plebiscito, sem êxito.
Vásquez, o primeiro Presidente do Frente Amplio, obteve algumas conquistas tardias em justiça de transição, alcançadas devido à nova interpretação de um artigo da Ley de Impunidad. Esta finalmente foi declarada inconstitucional pela Suprema Corte de Justicia – que tem poderes para controle abstrato e concreto de constitucionalidade – apenas em 2009.
Mujica substituiu Vásquez em 2010 e por ele foi sucedido em 2015; apesar de não serem do mesmo partido, os dois consumaram pautas progressistas como a legalização do aborto, do consumo de Cannabis sativa e das uniões homoafetivas, além da criminalização da homofobia e da permissão de adoção por famílias homoparentais.
Voltando à década de 1980, o retorno à vigência da constituição de 1967 deu-se com uma reforma em 1989 e mais outras três, desde então. Diferentemente do desenho constitucional brasileiro, o uruguaio permite a reforma constitucional – engatilhável inclusive por iniciativa popular [SCHNEIDER; CRISTÓVAM, 2016, p. 118] – mesmo que seja dos países latino-americanos mais rígidos em relação às mudanças formais:
Para iniciar um projeto de reforma, é necessário ou a assinatura da maioria absoluta dos membros da Assembléia Geral, ou a assinatura de 10% dos eleitores uruguaios, ou a assinatura de 2/5 da Assembléia, que solicitarão um plebiscito. A aprovação de uma emenda exige uma maioria de 2/3 da Assembléia [...]. [OLIVEIRA, op. cit., p. 318]
Quanto ao conteúdo, Oliveira [Ibid., p. 318] acrescenta:
A Constituição uruguaia igualmente apresenta inúmeros temas – sociais, políticos e econômicos – tratados de forma detalhada. A característica mais nítida da Constituição uruguaia é a defesa dos organismos estatais. Direitos individuais, da família e da educação também aparecem aqui, mas o que se destaca nela é a ampla regulamentação dos serviços estatais, dos monopólios do Estado e da política industrial.
No Uruguai, a Assembleia Geral é eleita por votação proporcional em lista fechada e utiliza uma forma bicameral assimétrica, na qual a Câmara de Representantes – escolhida a partir de distritos – é mais poderosa que a Câmara de Senadores – votada nacionalmente –. Em um país pequeno e homogêneo, esse desenho fortalece os partidos e evita a possibilidade de vetos recíprocos entre as Casas [Ibid., p. 312-314]. Curiosamente, o Poder Legislativo uruguaio pode destituir ministros e fazer o impedimento do Presidente por crimes comuns, além dos de responsabilidade.
Para o Executivo, a iniciativa legislativa restringe-se às questões econômicas e de gastos públicos. Ele não dispõe de leis delegadas ou decretos de necessidade e urgência, como as medidas provisórias, mas tem poder para pedir urgência na tramitação de matérias específicas à Assembleia Geral e de vetar parcial ou totalmente as leis nela aprovadas [Ibid., p. 326-328].
Analisando o Uruguai – ainda que a Província Cisplatina tenha sido parte do Brasil – suas características sociais parecem a de um país muito distante; por outro lado, sua evolução político-econômica é mais próxima da brasileira, pois foram afetados por eventos históricos semelhantes. Nada obstante, chamam a atenção as muitas diferenças no desenho constitucional ao se comparar os dois países, duas repúblicas democráticas presidencialistas latino-americanas: o Estado unitário, o Legislativo bicameral assimétrico, os partidos fortes, as restrições aos poderes legislativos do Executivo, a vedação à reeleição do Presidente, a longevidade constitucional mediante reformas e o status de democracia plena são alguns fatores que distinguem o Uruguai.
Embora os países presidencialistas tenham constituições mais parecidas entre si que os parlamentaristas, no sul da América Latina há diversidade onde parece haver homogeneidade. Por caminhos diferentes pode-se chegar à mesma conclusão de Oliveira [Ibid., p. 337]: “para conhecer o processo político efetivo dessas democracias seria necessário analisar outras variáveis”, mas a partir dos aspectos abordados neste estudo já é percebível que “os sistemas presidencialistas latino-americanos apresentam desenhos institucionais muito diversos”.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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RABELO NETO, Luiz Octavio. O mito da incompatibilidade entre democracia e constitucionalismo: análise do pensamento de Stephen Holmes. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 3074, 1 dez. 2011. Disponível em: jus.com.br/artigos/20532. Acesso em: 3 jul. 2019.
SCHELOTTO, Magdalena. La dictadura cívico-militar uruguaya (1973-1985): militarización de los poderes del estado, transición política y contienda de competências. Diacronie, [s.l.], n. 24, documento 14, abr. 2015. Disponível em: journals.openedition.org/dia cronie/3808?lang=es#quotation. Acesso em: 02 jul. 2019.
SCHNEIDER, Maxime dal Molin; CRISTÓVAM, José Sérgio da Silva. A possibilidade de apresentação de propostas de emendas constitucionais por iniciativa popular: a democracia, a cidadania e a soberania popular. Revista da Esmesc. Florianópolis, v. 23, n. 29, p. 105-126, 2016. Disponível em: www.egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/141-276-1-sm.pdf. Acesso em: 30 jun. 2019.
The retreat of global democracy stopped in 2018. Or has it just paused?. The Economist, [London], 8 jan. 2019. Disponível em: www.economist.com/graphic-detail/2019/01/08/the-retreat-of-global-democracy-stopped-in-2018. Acesso em: 02 jul. 2019.
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