1. INTRODUÇÃO
A administração pública com a instituição da Constituição de 1988 sofreu profundas transformações no que diz respeito ao planejamento orçamentário, introduzindo a criação do Plano Plurianual (PPA) e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) como peças indispensáveis de planejamento da gestão pública. Falaremos sobre a Lei Orçamentária Anual, que, apesar de já existir antes da Constituição de 1988, permaneceu vigente como um importante instrumento da execução orçamentária em todas as esferas de governo.
Esses novos instrumentos a partir da Constituição de 1988 inauguram o planejamento como forma de organizar e orientar a aplicação eficiente de políticas públicas com o intuito de atender as demandas da população.
Dessa forma, o objeto de estudo do presente artigo é o planejamento da administração pública por meio do Plano Plurianual (P.P.A), Lei de Diretrizes Orçamentarias (L.D.O) e Lei Orçamentária Anual (L.O.A) à luz da Constituição Federal.
O objetivo desta pesquisa é a identificação dos conceitos do Plano Plurianual (P.P.A), Lei de Diretrizes Orçamentárias (L.D.O) e Lei Orçamentária Anual (L.O) com base nos principios estabelecidos na Constituição Federal de 1988.
O planejamento público começa com a elaboração do PPA que a partir dele começa a integração com outros instrumentos da gestão (LDO e LOA), sendo o PPA uma proposta estratégica para 4 (quatro) anos.
O presente trabalho propõe mostrar como a Constituição Federal de 1988 é um importante instrumento de racionalização do tripé PPA, LDO e LOA na atual sistemática orçamentária.
Também pretendemos esclarecer como se dá a interligação das três peças do orçamento e como se dá o processo de precedência de uma sobre a outra, a fim de produzir uma maior eficiência na administração pública.
O artigo procura mostrar como a Constituição Federal organizou no art. 165 a sistemática orçamentária no Brasil?
Também objetiva esclarecer quais os conceitos básicos do PPA, LDO e LOA?
Em outra perspectiva a obra visa reconhecer como as três peças orçamentárias são importantes para o desenvolvimento estratégico no país?
Em todo o texto vamos mostrar a relação do PPA, LDO e LOA com a Lei de Responsabilidade Fiscal que é um instrumento que norteia todos os entes públicos no país (Executivo, Legislativo e Judiciário), sendo um documento que tem como objetivo obrigar os administradores públicos a executar e planejar de forma responsável o orçamento e metas que são apreciadas pelo Poder Legislativo.
Como referencial bibliográfico vamos utilizar a Constituição da República de 1988 que servirá de base para trazer os conceitos fundamentais para o estudo da presente obra: PPA, LOA e LDO. A Lei de Responsabilidade Fiscal será aduzida como forma de integrar alguns instrumentos da administração pública como determinado na Constituição Federal. Vamos colacionar lições de um dos mais abalizados juristas do tema que é GIACOMONI, James por meio da obra Orçamento Público e de ensinamentos do professor BURKHEAD, Jesse. Valemo-nos de lições extraídos do site da Câmara dos Deputados, a fim de conceituar temas básicos sobre o assunto. Também utilizaremos a obra Contabilidade Pública na Gestão Municipal do mestre Andrade, Nilton e o Manual Técnico do Tesouro Nacional Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal dos professores Edson Ronaldo Nascimento e Ilvo Debus.
1.1 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL COMO INSTRUMENTO INAUGURAL DA PPA E LDO
O planejamento na administração pública por muito tempo se confudiu com a figura do próprio orçamento, no entanto, ele é uma ferramenta a orientar os gastos públicos.
O professor Jesse Burkhead cita na obra Orçamento Público que em 1217 foi outogarda pelo Rei João Sem Terra a Carta Magna Inglesa que no artigo 12 menciona os primeiros registros sobre planejar o setor público. Aduz que:
Nenhum Tributo será instituído no Reino, senão pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu montante. (1971, p. 04.)
Na mesma obra Burkhead (1971, p. 04) consigna que em 1831 na França teve início a consolidação de algumas regras referentes ao orçamento público, dentre elas: a anualidade do orçamento; a votação do orçamento antes do início do exercício; que o orçamento deve conter todas as previsões financeiras para o exercício (princípio da universalidade); e a não vinculação de itens da receita a despesas específicas (princípio da não-afetação das receitas).
No Brasil a partir da Constituição de 1988 o orçamento ficou sujeito ao Plano Plurianual que tem como fonte de integração a Lei de Diretrizes Orçamentárias, ou seja, atualmente o tripé orçamentários no país é formado por esses três elementos: LDO,PPA e LOA.
O artigo 165 da Constituição Federal institui de forma expressa o Plano Plurianual que de acordo com Giacomoni:
o Plano Plurianual (PPA) passa a se constituir na síntese dos esforços de planejamento de toda a administração pública, orientando a elaboração dos demais planos e programas de governo, assim como do próprio orçamento anual (2005, p. 200)
Assim nos termos do artigo 165 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
(BRASIL, 1988, art. 165)
A Constituição Federal informa no art. 174 que a função de planejar é uma obrigação do Estado com previsão perempetória para a administração pública e indicativa para o privado. Aduz que:
Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado (BRASIL, 1988, art. 174)
O § 1º do inciso XI do art. 167 da Constituição Federal expressa de maneira categórica que a execução de quaisquer políticas públicas sem previsão no PPA caracteriza crime. Assim sendo: “Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade”.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) possui a finalidade de estabelecer parâmetros dos recursos previstos na Lei Orçamentária Anual (LOA), com vistas a garantir a realização das metas e objetivos estabelecidos no PPA. Assim sendo é função da LDO ajustar as ações dentro de possibilidades de execução, dentro daquilo que está estatuído no PPA, que entrará em vigor no orçamento seguinte, conforme previsto no § 2º do art. 165 da CF:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. (BRASIL, 1988, art. 165)
Podemos observar que a prioridade é compreendida pelo grau de precedência de uma ação sobre outra, sempre levando em consideração a gravidade ou importância de determinados problemas com vistas a realização de objetivos no campo social e econômico.
Outro instrumento de extrema importância para cumprir com os objetivos e princípios da Constituição no que versa aos instrumentos de gestão pública (PPA/LDO/LOA) é a Lei de Responsabilidade Fiscal que nos ensinamentos dos professores Edson Ronaldo Nascimento e Ilvo Debus na obra Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal é conceituado da seguinte forma:
Os instrumentos preconizados pela LRF para o planejamento do gasto público são os mesmos já adotados na Constituição Federal: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA. O que a LRF busca, na verdade, é reforçar o papel da atividade de planejamento e, mais especificamente, a vinculação entre as atividades de planejamento e de execução do gasto público (2001, p. 11)
Dessa forma a Lei Complementar n º 101, de 4 de maio de 2000, visa regulamentar a Constituição Federal, principalmente no que versa as normas gerais de finanças públicas, sendo de cumprimento obrigatório em todos os níveis de governo: municipal, estadual e federal de forma que a LRF atende o estatuído no artigo 163 da Carta Magna, que possui o seguinte texto:
Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo poder público; III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização das instituições financeiras;
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. (BRASIL, 1988, art. 163)
Devemos destacar que a Lei de Responsabilidade Fiscal contempla ao fornecido pelo artigo 165 da CF, em especial o inciso II do parágrafo 9º que traduz: “...Cabe à Lei Complementar estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de Fundos”.
A LRF desde o artigo 68, também cumpre o establecido no artigo 250 da Constituição Federal que assim prescreve:
Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefícios concedidos pelo regime geral de previdência social, em adição aos recursos de sua arrecadação, a União poderá constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei, que disporá sobre a natureza e administração desse fundo (BRASIL, 2000, art. 68)
Agora, mesmo com a Lei de Responsabilidade Fiscal em vigor a participação da sociedade é fundamental para que o gestor divulgue com ampla publicidade os fatos relativos a arrecadação e receita , cumprindo, assim , o “espírito” da Constituição Federal.
2 O PPA COMO PLANO DE GESTÃO DA ADMINISTRAÇÃO DE MÉDIO PRAZO.
Conforme Andrade (2002, p. 317) todas as peças do orçamento relacionam-se entre si. O PPA define as diretrizes, metas e objetivos que são priorizados em cada ano pelo LDO que tem como parte material traduzido na LOA.
Considerando o exposto no site da Câmara dos Deputados a partir da conceituação do Plano Plurianual ficou consignado que é uma proposta confeccionada pelo Executivo com prazo correspondente a 4 (quatro) anos, entrando em vigor no ano seguinte a posse do atual chefe de poder com fim no primeiro ano do mandato seguinte. Nesses termos, é o conceito de Plano Plurianual para a Câmara dos Deputados:
Plano Plurianual (PPA)
O Plano Plurianual (PPA) é um planejamento de médio prazo, que deve ser realizado por meio de lei. Nele, são identificados as prioridades para o período de quatro anos e os investimentos de maior porte. O projeto do PPA é encaminhado pelo Executivo ao Congresso até 31 de agosto do primeiro ano de cada governo, mas ele só começa a valer no ano seguinte. Sua vigência vai até o final do primeiro ano do governo seguinte. Essa passagem do PPA de um governo para outro visa promover a continuidade administrativa, de forma que os novos gestores possam avaliar e até aproveitar partes do plano que está sendo encerrado. (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 201-)
Nele fica definido de maneia coordenada valores financeiros ou orçamentários com os custos, ou seja, o PPA desempenha um papel de organizar e estruturar de forma coordenada toda ação governamental.
Andrade (2002, p. 317) estabelece alguns conceitos relacionados ao PPA que são indispensávei para compreender esse importante instrumento da administração pública:
- Diretrizes de governo: São ações que com base em critérios definidos orientam as diretrizes do governo.
- Programas: São os instrumentos das diretrizes que estabelecem os objetivos executado pelas ações.
- Objetivos: É o que se espera, ou seja, os resultados pretendido por meio das ações.
- Ações: São as atividades primordiais para cumprir os objetivos dos programas que são traduzidos pelas metas.
- Metas: É a quantificação física dos objetivos.
Para compreendermos a importância e dimensão do Plano Plurianual para a administração pública vamos nos socorrer das normas estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal, pois ela em diversos artigos nos informa de maneira categorica que nada acontece sem está disposto no PPA. O Orçamento ao ser elaborado deve ser compatível com o Plano Plurianual e não poderá consignar dotação de investimento com duração superior a um exercicio financeiro que não esteja previsto lá (art. 5º, § 5º LRF). Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não seja compatível com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias. (art. 15, e, 16, inciso II LRF). A despesa obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias. (art. 17, §4º da LRF)
O PPA é a peça mais elevada no tripé orçamentário, pois a própria Constituição Federal aduz no art. 165, § 7º que os orçamentos são obrigados a possuirem compatibilidde com o Plano Plurianual. Já no § 2º o mesmo artigo exige que a LOA deve ser elaborada conforme a LDO. E por último temos o § 3º, inciso I que estabelece que a admissão de emendas ao orçamento, somente são cabíveis se compatíveis com o PPA e LDO.
