Sumário: Introdução. 1. A parceria com a Iniciativa Privada e os Investimentos no Setor Prisional. 2. Experiências Brasileiras. 3. Base normativa. Considerações finais.
Introdução
É momento histórico de avançar na gestão de presídios, observando a supremacia do interesse público sobre o particular1, mas buscando alianças e projetos em parceria com os mais diversos setores da sociedade. É necessário atrair investimentos privados e fomentar a participação crescente dos segmentos sociais sem fins lucrativos na implementação de projetos estrategicamente vitais à sociedade.
Dentre as necessidades mais prementes da atualidade, a questão prisional é uma das mais pulsantes. O sistema prisional brasileiro encontra-se permanentemente à beira do caos, daí a importância de novas alternativas. Tal constatação, já tornada pública pelos órgãos de imprensa, é oficial2. No Rio Grande do Sul3, que é um dos Estados mais bem situados no ranking dos melhores sistemas, segundo relatório da Superintendência dos Serviços Penitenciários (Susepe)4, faltariam 6.327 (seis mil, trezentos e vinte e sete) vagas nos presídios, e a previsão é de que a população carcerária continuasse crescendo além das vagas criadas, até mesmo em decorrência dos 1.820 (mil oitocentos e vinte) mandados de prisões não cumpridos, apenas no ano de 20035. No Brasil, em geral, o panorama é bastante complicado, para não dizer extremamente delicado, considerando os alarmantes dados oficiais. São 328.776 (trezentos e vinte e oito mil setecentos e setenta e seis) presos, com um déficit de 67.746 (sessenta e sete mil, setecentas e quarenta e seis) vagas no sistema. Em muitos Estados, como, por exemplo, Minas Gerais ou Rio de Janeiro, há uma enorme quantidade de presos que, no ano de 2005, ainda se encontra em Delegacias de Polícia ou nas chamadas Cadeias Públicas, sob a responsabilidade da Polícia Civil. Tal espécie de distorção, além de produzir pior qualidade ao ambiente carcerário, deturpa as funções policiais e produz facilidades à corrupção do sistema. Os motins, de qualquer sorte, independentemente da forma de encarceramento, "pipocam" por todos os cantos em nosso imenso país, e o crime organizado se alimenta da podridão do sistema, gerando, do lado de fora, ainda mais insegurança e violência.
Nesse contexto deficitário, direitos fundamentais dos presidiários6, inclusive o de ressocialização7, são desrespeitados em todo o País, em face dos gigantescos problemas estruturais8 que afetam o sistema prisional, independentemente do fato de possuirmos uma Lei de Execuções Penais teoricamente moderna9 e em conformidade com as atuais concepções sobre a função dos estabelecimentos carcerários e das penas.
Ocorre que, diante do déficit histórico de políticas públicas e investimentos na área prisional, os Estados federativos não têm logrado atender as crescentes demandas sociais por vagas e direitos. Tal lacuna, que remonta a um processo histórico complexo e distante no tempo, não pode ser suprida no curto ou sequer no médio prazo, comportando, no entanto, atenuações. As carências sociais são múltiplas e os Estados se encontram asfixiados por dívidas e compromissos de toda espécie. Desnecessário aludir aos problemas relacionados ao apertado orçamento público e aos estreitos limites para investimentos. São dificuldades históricas e estruturais que têm impedido os Estados de realizarem os investimentos necessários na ampliação de vagas na rede prisional, bem assim na qualificação das condições ambientais e humanas dentro dos presídios.
É imperiosa, pois, a busca de soluções criativas e inovadoras, que rompam a lógica tradicional de um Poder Público isolado na construção de fórmulas clássicas, tais como aquelas que envolvem maciços investimentos de dinheiro público na criação de vagas no sistema prisional. Sem abandonar as alternativas tradicionais, sempre válidas e necessárias, pode-se avançar rumo a novos instrumentos, permitindo a construção de caminhos criativos e ágeis na ampliação e qualificação da rede prisional.
Assim, no cumprimento da competência constitucional que os Estados tem de legislar concorrentemente com a União em matéria de Direito Penitenciário, ramificação do Direito Administrativo, entendemos possível enfrentar um problema crônico, criando novos instrumentos e alternativas.
Deve-se pretender, numa política de curto, médio e longo prazos, propor medidas que realmente possibilitem ao Estados atuar com agilidade e eficiência, gerenciando um sistema prisional cada vez mais congestionado, com novas e melhores perspectivas.
1. A Parceria com a Iniciativa Privada e os Investimentos no Setor Prisional - Novas Alternativas
O cenário caótico do sistema prisional brasileiro é causa e conseqüência de numerosos problemas, dentro e fora dos presídios.
Segundo os termos de conhecidos relatórios e denúncias que se apuram em todo o país, observam-se, como causas específicas das rebeliões 10 e mortes nos presídios e penitenciárias, os problemas da falta de infra-estrutura adequada, más condições de trabalho dos agentes carcerários, corrupção, abusos, violência de representantes do Estado, atendimento médico precário, deficiência na assistência jurídica e demora na análise dos processos de progressão de regime, além de outros fatores, em contextos de superlotação.
Além do excesso de presidiários, ora sentenciados, ora provisórios, repita-se, temos o problema dos mandados de prisão a serem cumpridos, mandados que estão nas ruas e que, segundo cálculos recentes, totalizam, em todo o Brasil, mais de 250.000 (duzentos e cinqüenta mil) 11. É claro que o cumprimento imediato desses mandados poria em colapso o sistema, já combalido.
Importante referir, a esta altura, que a questão carcerária, mercê dos problemas que todos conhecem, tem sido objeto de profundas e permanentes discussões no cenário brasileiro, em inúmeras áreas 12. Não estamos a caminhar sobre terras virgens. Seria ilusório imaginar que as alternativas inovadoras poderiam surgir num deserto de idéias 13. Em realidade, essas soluções têm sido debatidas e buscadas com vigor, a partir, sobretudo, do final da década dos anos 90 (noventa), é dizer, muito recentemente. Precisamente o universo das concessões e das parcerias público-privadas, recentemente reguladas, constitui-se como um dos mais importantes instrumentos da nova gestão pública brasileira 14, e começam a ser abordadas pela doutrina 15.
Preliminarmente, num primeiro plano, devem ser focados pelos modernos gestores os seguintes tópicos e diretivas:
a) aumento de investimentos, com a criação de novas vagas, com ou sem a necessidade de alocação de novos recursos públicos; b) otimização dos recursos públicos utilizados para a manutenção do sistema prisional; c) cumprimento da pena e guarda provisória, nos termos da Lei de Execuções Penais; d) gerenciamento das unidades prisionais, de forma a permitir que o Estado cumpra sua função indelegável nas questões de execução penal, mas que a administração das unidades prisionais possa ser efetivada sem prejuízo das atividades próprias da polícia científica ou judiciária.
A criação de um instrumento legal de parceria entre o Estado e a iniciativa privada 16, experiência já estabelecida em inúmeros países e continentes, como a América do Norte e na Europa 17 não é, evidentemente, excludente da possibilidade de que o próprio Estado construa e administre com exclusividade seus presídios. Estamos a tratar de uma alternativa, não de uma imposição ao administrador.
Nesta esteira, as empresas privadas poderão fazer as seguintes atividades: a) construção de unidades prisionais, nos moldes, condições e prazos previstos em edital e na Legislação pertinente; b) prestação de serviços em novas unidades e nas já existentes, com a conservação dos prédios e acessórios e a execução de reparos e reformas necessárias ao pleno e integral cumprimento dos seus fins; c) fornecimento de alimentação aos internos, em quantidades e em qualidade definidas no edital de licitação; prestação de assistência social, médica, odontológica, psicológica e psiquiátrica aos internos, em caráter gratuito, com a manutenção de unidades ambulatoriais, em razão a ser definida em regulamento, garantida a assistência regular e ainda a prestação de serviços médicos complementares de urgência e emergência, conforme previsão em edital; d) educação profissionalizante aos internos, diretamente ou através de convênio com entidades estatais ou privadas, na forma do regulamento e nos termos do edital;e) esporte e recreação ao interno, nos moldes e limites definidos no edital e nas normas de segurança estabelecidas e fiscalizadas pelo Poder Público; f) prestação de assistência jurídica gratuita aos presos, ressalvadas as atribuições e prerrogativas constitucionais e institucionais da Procuradoria-Geral do Estado e da Defensoria Pública.
Há que se examinar, sem embargo, as experiências nacionais nessa seara, com uma ótica realista e vinculada à resolução de problemas, o que se fará no ponto seguinte.
2. Experiências Brasileiras
A primeira experiência de administração prisional, em um contexto público-privado, ou, ao menos de gestão compartilhada, data de 12 de novembro de 1999, oportunidade em que foi inaugurada a Prisão Industrial de Guarapuava - PIG, a qual está localizada no Município de Guarapuava, distante 265 (duzentos e sessenta e cinco) km da Capital do Estado do Paraná, Curitiba.
A PIG 18 foi construída com recursos dos Governos Federal e Estadual, numa parceria estratégica. O custo total, incluindo projeto, obra e circuito de TV, foi no valor de R$5.323.360,00 (cinco milhões, trezentos e vinte e três mil, trezentos e sessenta reais), sendo 80% provenientes de convênio com o Ministério da Justiça e 20% do Estado.
A unidade foi concebida e projetada objetivando o cumprimento das metas de ressocialização do interno e a interiorização das unidades penais (preso próximo da família e local de origem), política esta adotada por aquele Estado, que busca oferecer novas alternativas para os apenados, proporcionando-lhes trabalho e profissionalização 19, viabilizando, além de melhores condições para sua reintegração à sociedade, o benefício da redução da pena.
Nesta prisão, a administração da penitenciária foi terceirizada, mas não de modo total. A empresa contratada é a Humanitas Administração Prisional S/C, na verdade um sub-ramo da empresa Pires Segurança. O trabalho exercido por tal empresa envolve "o atendimento aos presos no que se refere à alimentação, necessidades de rotina, assistência médica, psicológica e jurídica dos presidiários" 20.
Por seu turno, o governo do Paraná "é responsável pela nomeação do diretor, do vice-diretor e do diretor de disciplina, que supervisionam a qualidade de trabalho da empresa contratada e fazem valer o cumprimento da Lei de Execuções Penais". 21
A Penitenciária Industrial de Guarapuava (PIG) tem capacidade para 240 (duzentos e quarenta) presidiários. Tem 117 (cento e dezessete) funcionários, sendo que, em média, de 10% a 12% encontram-se em licença médica. O contrato estabelecido entre a empresa de administração penitenciária Humanitas e o Poder Público tem duração estabelecida em dois anos, podendo ser renovado 22. O Estado paga à empresa a quantia mensal de R$ 297.000,00 (duzentos e noventa e sete mil reais), o que equivale a cerca de R$ 1.200,00 (mil e duzentos reais) por preso.
Em abril de 2004, encontravam-se 237 23 (duzentos e trinta e sete) presos na penitenciária de Guarapuava. O perfil dos criminosos que lá se encontram, segundo relatório mensal 24 obtido junto à direção do presídio de Guarapuava, apresenta traços peculiares, denotando a vocação do estabelecimento à tutela dos delitos de maior lesividade. Grande parte dos criminosos que estão em Guarapuava praticaram delitos de maior potencial ofensivo, como homicídio (35% do total), tráfico de entorpecentes (21% do total), latrocínio (20% do total) e estupro (15% do total). Para os demais crimes, restam apenas 9%. Dos ingressos no estabelecimento criminal, 181 (cento e oitenta e um) são primários, e 58 (cinqüenta e oito) reincidentes. A média de idade concentra-se entre 21 e 35 anos, abarcando 145 (cento e quarenta e cinco) detentos (60% do total).
No Estado do Paraná, considerando a pioneira experiência exitosa, as iniciativas se multiplicaram. Além de Guarapuava, outros presídios já foram implantados sob a égide deste novo paradigma, tais como a Casa de Custódia de Curitiba, a Casa de Custódia de Londrina, as prisões de Piraquara 25 e Foz do Iguaçu. 26
Salta aos olhos o índice de reincidência criminal dos egressos do presídio de Guarapuava, que chega a ínfimos 6% 27. Em Maringá, no mesmo Estado, tal índice alcança 30%. A média nacional é gritante: 70% de reincidência criminal.
Conforme dados veiculados no sítio eletrônico do Departamento Penitenciário Nacional, o nível de reincidência é ainda mais baixo em Guarapuava: meros 2%. 28 Urge concluir que, com mais investimento em estrutura e redes de apoio, os presos não voltarão a reincidir ou reincidirão em percentuais ínfimos, reduzindo-se a violência urbana relacionada ao retorno de pessoas perigosas ao convívio social.
Evidente é que o modelo paranaense apresenta problemas, os quais não podem ser ignorados nem subestimados pelos gestores públicos 29. A conhecida ocorrência de greve, no Presídio de Piraquara, é um dos fatores negativos, porquanto a falta de controle sobre os agentes empregados no sistema conduziu a sérios danos e riscos à sociedade. Além disso, há notícia no sentido de que o Estado do Paraná, por meio de sua Secretaria de Justiça, estaria realizando concurso público para substituir os agentes penitenciários das empresas terceirizadas por servidores públicos, em alguma das unidades 30, como forma de enfrentar o assunto. Porém, trata-se de reconhecer, pura e simplesmente, a importância de mecanismos de controle da obrigatoriedade dos serviços públicos, tidos como essenciais, serem contínuos, permanentes e ininterruptos.
No que se refere à administração do presídio, a inclusão de apenas três funcionários públicos (diretor, vice-diretor e supervisor técnico), mesmo que em instâncias de comando e coordenação, não seria suficiente para efetivamente materializar a submissão da unidade prisional ao Estado, uma vez que os demais funcionários se reportariam a seu chefe imediato, o qual é funcionário da empresa privada. Neste sentido, o funcionário responsável pode omitir ou suprimir fatos não favoráveis à sua empresa, ocorridos no interior do presídio. Uma vez mais, percebe-se a relevância dos mecanismos de controle sobre a qualidade dos serviços prestados, com disciplina e rigor, mesclando funcionários privados com funcionários públicos, num ambiente transparente e exposto às prerrogativas estatais.
Não se imagine, de outra banda, que a ocorrência de motins seja um incidente afeto apenas aos presídios vinculados ao Estado. No Estado do Amazonas 31, ocorreu um, no mês de janeiro de 2004. Naquele Estado, o preço cobrado por preso alcança a monta de R$ 1.100,00 (mil e cem reais). É claro que o problema dos motins pode não ser resolvido num passe de mágica, mas é possível, em ambientes controlados e transparentes, reduzir a níveis mínimos, praticamente zerados, os riscos de rebeliões. Não se olvide do fato de que grande parcela dos motins guarda relação com violência sistemática a direitos dos presos, corrupção e falta de qualidade mínima no cumprimento da pena. Resolvidos tais problemas, reduzem-se os riscos de revoltas. Outros fatores, é certo, especialmente relacionados aos conflitos entre grupos criminosos, podem conduzir a movimentos de rebelião. Porém, um sistema duro de disciplina, com respeito aos direitos humanos e fundamentais dos presos, esvazia consideravelmente essa perspectiva. Resta a superlotação que, por si só, fomenta ambientes de risco. Nesses casos, não apenas a expansão da rede prisional constitui alternativa idônea. Tem-se, ainda, a necessidade de redistribuição dos presos no sistema, a partir de uma gestão pública compartilhada entre Poderes Executivo e Judiciário, aliviando focos de tensão. A criação de novos horizontes, com parcerias qualificadas junto ao setor privado, configura instrumento importante de gestão, visto que não elimina outros espaços ou alternativas de escolhas e ações. Todavia, tampouco constituem, tais parcerias, panacéia para todos os males.
Os custos das parcerias que vêm sendo empreendidas em nosso país, em um primeiro momento, também parecem altos 32. Resta saber se há uma satisfatória relação entre o custo e o benefício da empreitada. Neste panorama, já em um segundo momento, o edital para a seleção da empresa concessionária será importantíssimo ao atendimento dos anseios, tanto do setor público como do privado. Essa questão dos altos ou baixos custos há de ser focada por ocasião do Edital, na ótica de uma gestão pública séria, consistente e fundamentada na legalidade e economicidade dos gastos públicos. Pesquisas de mercado podem ser úteis, com cálculos corretos e razoáveis. A fiscalização dos Tribunais de Contas, Ministério Público e outros órgãos de controle, sejam externos, sejam internos, pode reduzir riscos de gastos excessivos, conduzindo os gestores aos melhores caminhos institucionais, pautando-se pela moralidade administrativa.
Lancemos um olhar comparativo sobre custos globais que têm sido publicados nesses empreendimentos, apenas como exercício de observação.
Em Minas Gerais, existe empresa denominada Emprex, que ofereceu proposta para o Governo estadual, a fim de administrar uma prisão (Unidade Penitenciária Pará de Minas). Em seu orçamento, o custo por preso alcançou a monta de R$1.539,91 (mil, quinhentos e trinta e nove reais e noventa e um centavos), isto em setembro de 2003.
No Ceará, o presídio Estadual do Cariri 33 também é uma realidade 34. A empresa de segurança que administra o presídio do Cariri recebe do governo algo em torno de R$ 1.200,00 (mil e duzentos) por preso 35. Tal valor seria semelhante ao gasto em presídios públicos. Todos os passos dos presos que cumprem pena no estabelecimento prisional são monitorados por 64 (sessenta e quatro) câmeras ligadas dia e noite. Tudo que é gravado no presídio fica arquivado por três dias. Os presos só ficam livres das câmeras em uma situação: quando entram nas celas. Em quase três anos, nenhuma fuga, nenhuma rebelião. E um instrumento contra a corrupção: ocorre rodízio de funcionários por hora e setor e inexiste intimidade com os presos.
Como se vê, as experiências nacionais não são homogêneas, embora apresentem pontos comuns em termos de dificuldades. Os problemas, em geral, circulam no âmbito dos controles sobre os funcionários e dos custos do empreendimento. Trata-se de pauta que pode ser enfrentada com eficácia em editais bem montados e articulados. Não se trata de lacuna legal.
