4. MINISTÉRIO PÚBLICO ESPECIAL
A Constituição Federal de 1988 não previu estruturalmente o Ministério Público especial. Suas disposições vêm da lei orgânica n° 8.443/92 e do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União. Porém, o órgão é dotado de reconhecimento constitucional – artigo 130.
A lei orgânica do Tribunal de Contas da União, em seus artigos 80 e 81, conceitua o parquet especial como encarregado da missão de guarda da lei e fiscal de sua execução, ao qual aplicam-se os princípios institucionais da unidade, da indivisibilidade e da independência funcional.
O Ministério Público especial não possui todas as funções institucionais do artigo 129, referente ao Ministério Público ordinário. Atua exclusivamente na competência das Cortes de Contas, de acordo com o artigo 71 da Lei Magna. São essas competências o limitador dos dois órgãos.
Sua denominação de "Ministério Público especial" surgiu para diferenciar do órgão "Ministério Público comum". Usaram essa diferenciação Jorge U. J. Fernandes, Carlos Britto, Celestino Goulart, entre outros. Outra expressão usada foi "parquet sui generis" - Recurso Especial nº 120.970-4/RO. 24
Sua importância reside na natureza jurídica, conforme expõe Élvia L. C. Branco (1981, p. 20 et seq.):
(...) a de fiscal da lei e promotor de sua fiel execução na defesa dos interesses da Administração, da Fazenda Pública, e de certos direitos individuais que se poderiam classificar entre os indisponíveis especialmente tutelados pelo Estado: o justo provento da inatividade e o justo valor das pensões devidas aos órfãos e às viúvas. Não atuam nunca como advogado do Governo e não raro lhes cabe impugnar contas e atos dos administradores quando lesivos à Fazenda ou infringentes de lei.
A tarefa do Ministério Público especial limita-se a um campo restrito do direito, mas nem por isso, todavia, menos profundo. O grau de especialização de seus membros é altíssimo, como não poderia deixar de ser, tendo em vista as dificuldades existentes na atividade de fiscalização e a importância de atuar como custos legis.
4.1. ESTRUTURA
Atualmente, o parquet especial no Tribunal de Contas da União possui um Procurador-Geral, três Subprocuradores-Gerais e quatro Procuradores, nos termos do caput do artigo 80 da lei orgânica do Tribunal de Contas da União.
Tem capítulo próprio (VI) na referida lei orgânica – artigos 80 a 84 –, bem como no regimento interno (XII) – artigos 58 a 64.
Art. 80. O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, ao qual se aplicam os princípios institucionais da unidade, da indivisibilidade e da independência funcional, compõe-se de um procurador-geral, três subprocuradores-gerais e quatro procuradores, nomeados pelo Presidente da República, dentre brasileiros, bacharéis em direito.
(...)
Art. 81. Competem ao procurador-geral junto ao Tribunal de Contas da União, em sua missão de guarda da lei e fiscal de sua execução, além de outras estabelecidas no regimento interno, as seguintes atribuições:
I - promover a defesa da ordem jurídica, requerendo, perante o Tribunal de Contas da União as medidas de interesse da justiça, da administração e do erário;
(...)
Art. 84. Aos membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União aplicam-se, subsidiariamente, no que couber, as disposições da lei orgânica do Ministério Público da União, pertinentes a direitos, garantias, prerrogativas, vedações, regime disciplinar e forma de investidura no cargo inicial da carreira.
Art. 58 (...)
§ 2º Em caso de vacância do cargo de procurador-geral, o Presidente do Tribunal encaminhará ao Presidente da República lista contendo o nome de todos os integrantes da carreira do Ministério Público, por ordem de antigüidade e com a indicação dos seus respectivos cargos.
(...)
§ 5º A promoção ao cargo de subprocurador-geral far-se-á, alternadamente, por antigüidade e merecimento.
(...)
Art. 60. Em caso de vacância e em suas ausências e impedimentos por motivo de licença, férias ou outro afastamento legal, o Procurador-Geral será substituído pelos subprocuradores-gerais e, na ausência destes, pelos procuradores (...)
Art. 62. Compete ao Procurador-Geral e, por delegação prevista no art. 82 da Lei nº 8.443, de 1992, aos subprocuradores-gerais e procuradores:
(...)
III – dizer de direito, oralmente ou por escrito, em todos os assuntos sujeitos à decisão do Tribunal, sendo obrigatória sua audiência nos processos de tomada ou prestação de contas, nos concernentes aos atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadoria, reforma e pensão, bem como nos incidentes de uniformização de jurisprudência e nos recursos, exceto embargos de declaração e pedido de reexame em processo de fiscalização de atos e contratos;
(...)
Art. 63(...)
§ 2º O Procurador-Geral remeterá à Presidência do Tribunal, no mês de dezembro de cada ano, cópia da escala de férias anual e, quando ocorrerem, as suas alterações, para as devidas anotações nos respectivos assentamentos individuais. (grifo nosso)
4.2. PRINCÍPIOS, GARANTIAS E VEDAÇÕES
Sendo Ministério Público especial um órgão constitucionalmente assegurado, podemos dizer que
é a partir do perfil institucional; da similitude de funções, deveres, direitos e garantias com as instituições afins (em especial o Ministério Público Ordinário); e da dignidade constitucional outorgada pela Carta Constitucional, que se extrai toda a principiologia informadora do elenco de direitos, prerrogativas, garantias e deveres do Ministério Público Especial e de seus membros. (GOULART; GUIMARÃES, 1995).
Para se chegar a esses princípios, devemos buscar a análise comparativa com o parquet comum; evolução histórica do parquet especial; suas competências constitucionais; natureza e objetivos do artigo 130 da Carta; modelo federativo e o sistema republicano. Sem olvidar, é claro, que tudo isso deve estar em consonância com as funções e dignidade da Corte de Contas.
Diga-se, en passant, que a Carta adotou um paralelo pelo qual os membros dos Tribunais de Contas se equiparam à magistratura, já o regime jurídico dos membros do Ministério Público especial aos do parquet comum.
Vejamos os princípios do Ministério Público comum, que aplicáveis, no que couber, ao instituto em estudo.
Pelo princípio da unidade, o Procurador-Geral dirige um só órgão que é integrado pelos promotores. Acresça-se o da indivisibilidade, onde temos:
O Ministério Público é uno porque seus membros não se vinculam aos processos nos quais atuam, podendo ser substituídos uns pelos outros de acordo com as normas legais. Importante ressaltar que a indivisibilidade resulta em verdadeiro corolário do princípio da unidade, pois o Ministério Público não se pode subdividir em vários outros Ministérios Públicos autônomos e desvinculados uns dos outros. (DECOMAIN, apud. MORAES, 2001, p. 488)
Já o princípio da independência funcional revela-se de importância ímpar à desenvoltura de suas funções. O órgão do Ministério Público é independente, não fica sujeito a ordens de ninguém, somente deve prestar contas de seus atos às leis e à sua consciência. 25
As ordens dadas pelos Procuradores-Gerais não têm o condão de impor-lhes um facere; são apenas orientações sobre suas funções, jamais com um caráter normativo. Aqui, a hierarquia, chefia única do Procurador-Geral, difere de subordinação funcional, sendo apenas de caráter administrativo.
Entendemos cabível o princípio do promotor natural. Tal princípio é a garantia constitucional de livre atuação do promotor de acordo com as atribuições legais predeterminadas do órgão de execução em que é titular. O Supremo Tribunal Federal já o reconheceu no sentido de vedar designações específicas pelo Procurador-Geral, evitando assim, o promotor de exceção. Fazemos constar o posicionamento contrário da Ministra Ellen Gracie, segundo a qual o princípio do promotor natural é incompatível com o da indivisibilidade, pelo qual todos os membros do Ministério Público são reciprocamente substituíveis, tornando o órgão uma totalidade homogênea. 26
Dentro desse contexto, e atentando-se para a peculiaridade do Ministério Público especial, entendemos também possível a aplicação das funções do artigo 129, inciso II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia, e ainda do inciso VI – requisitar informações e documentos para instruir os procedimentos administrativos.
Dentre as garantias existentes para assegurar o pleno exercício de suas funções, encontramos as referentes à instituição e aos membros. Quanto à instituição, as veremos no subitem "7".
As garantias dos membros, por sua vez, apresentam-se nas modalidades de liberdade e de imparcialidade ou vedações. 27
A primeira garantia de liberdade apontada pela doutrina é a vitaliciedade, que é adquirida após dois anos de efetivo exercício da carreira. Significa que um membro do Ministério Público somente poderá perder seu cargo por decisão judicial com trânsito em julgado.
Pela inamovibilidade, segunda garantia de liberdade, uma vez titular do respectivo cargo, o membro do Ministério Público somente poderá ser promovido ou removido por iniciativa própria, salvo por motivo de interesse público, mediante decisão do órgão colegiado competente do Ministério Público, por voto de dois terços de seus membros, assegurada ampla defesa, ex vi do disposto no artigo 128, §5º, I, b da Constituição Federal.
Por fim, temos a irredutibilidade de subsídios, que objetiva evitar pressões ao membro no exercício de suas atribuições.
Quanto aos membros do Ministério Público especial do Tribunal de Contas da União, no que tange à remuneração, a Constituição Federal nada dispôs, restando às Constituições Estaduais ou à legislação infraconstitucional decidirem a respeito 28. Ressaltamos o dispositivo do artigo 58, § 3º, do respectivo regimento interno:
Art. 58. O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, (...) compõe-se de um procurador-geral, três subprocuradores-gerais e quatro procuradores (...)
§ 3º A carreira do Ministério Público junto ao Tribunal é constituída pelos cargos de subprocurador-geral e procurador, este inicial e aquele representando o último nível da carreira, não excedendo a dez por cento a diferença de subsídio de uma classe para outra, respeitada igual diferença entre os cargos de subprocurador-geral e procurador-geral. (grifo nosso)
Os deveres do Ministério Público especial consistem na dedicação à função de agente de controle, respondendo aos anseios da sociedade, na lealdade para com a instituição e zelo no trato das informações. Os demais deveres podem ser encontrados na legislação do Ministério Público comum, em códigos de ética específicos do tribunal.
Em análise ao artigo 128, §5º, II da Constituição Federal, empreendemos as vedações aos membros do Ministério Público.
Assim, é vedado receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários, percentuais ou custas processuais; participar de sociedade comercial, na forma da lei; exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra função pública, salvo uma de magistério; exercer atividade político-partidária, salvo exceções previstas em lei; exercer a advocacia.
Especificamente quanto à proibição de exercício da advocacia, ressaltamos que ela não se aplica aos promotores que tomaram posse antes da promulgação da Carta de 05 de outubro de 1988.
4.3. ACESSO AOS CARGOS NO PARQUET ESPECIAL
A investidura se dá por concurso público de provas e títulos 29, assegurada a participação da Ordem dos Advogados do Brasil, e a nomeação pelo Presidente da República, observada a ordem de classificação (artigo 80, § 3° da lei orgânica do Tribunal de Contas da União).
O Procurador-Geral deve ser escolhido dentre integrantes da própria carreira, de seu corpo funcional, através de lista tríplice, tal como ocorre com o parquet comum. A escolha não pode ficar nas mãos do Poder Executivo, pela livre nomeação, a fim de impossibilitar a defesa do interesse público 30.
Observe-se que a lista tríplice é elaborada pelo próprio órgão
(...) aliás, em se tratando de investidura no cargo de Procurador-Geral, no Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado, ela há de observar, também, o disposto no § 3º do art. 128 c/c art. 130, competindo à própria instituição a formação de lista tríplice para sua escolha, depois, por nomeação pelo Chefe do Poder Executivo, para mandato de dois anos, permitida uma recondução. 31
Impõe o artigo 130 da Constituição Federal a adoção da mesma solução dada ao Ministério Público ordinário – artigo 128, inciso II, §§ 1° e 3° – seja para procurador, seja para Procurador-Geral, Procurador-Chefe. Soma-se, ainda, a reafirmação do artigo 80 da lei orgânica do Tribunal de Contas da União e regimento interno da Corte (resolução n° 155/02).
Nesse sentido, ressaltamos que:
a Constituição fala em mandato dos Procuradores-Gerais, mas o regime dessa investidura não é de mandato. Não se trata de representação, nem mesmo em relação aos Procuradores-Gerais dos Estados, Distrito Federal e Territórios, provenientes de eleição dos integrantes da carreira. Não representam estes eleitores. A eleição aí é mero elemento de ato complexo de investidura. Esse tipo de "mandato" é, na realidade, mera investidura a tempo certo(...) (SILVA, 1997, p. 55)
4.4. FORO ESPECIAL
Outra questão refere-se à competência para julgamento dos membros do Ministério Público especial, o que não vem definido expressamente no artigo 105, inciso I, a, da Constituição Federal, que trata da competência do Superior Tribunal de Justiça:
Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça:
I - processar e julgar, originariamente:
a) nos crimes comuns, os Governadores dos Estados e do Distrito Federal, e, nestes e nos de responsabilidade, os desembargadores dos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, os membros dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, os dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais Regionais Eleitorais e do Trabalho, os membros dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios e os do Ministério Público da União que oficiem perante tribunais;
Há julgado no sentido de atribuir foro especial aos membros do Ministério Público dos Tribunais de Contas dos Estados:
EMENTA: RHC - CONSTITUCIONAL - PROCESSUAL PENAL - MEMBRO DO MINISTÉRIO PÚBLICO - JUÍZO NATURAL - NULIDADE - A Constituição da República estatui ser da competência do STJ processar e julgar os membros do Ministério Público da União que oficiem perante Tribunais (art. 105, I, a). Aos membros do Ministério Público, junto aos Tribunais de Contas, aplicam-se as disposições da referida seção (art. 130). Em conseqüência, o Procurador que atua no Tribunal de Contas do Estado tem, como juízo natural, o Tribunal de Justiça do Estado. 32 (grifo nosso)
Assim, os membros do Ministério Público especial não podem ser julgados pelo Superior Tribunal de Justiça, vedado a interpretação analógica do artigo, cujo rol é taxativo. Por outro lado, querer retirá-los dos Tribunais de Justiça dos Estados seria ferir a Magna Carta, a razoabilidade e o bom senso.
4.5. MINISTÉRIO PÚBLICO ESPECIAL DIVERSO DO PARQUET COMUM
Durante algum tempo, principalmente logo após a promulgação da Constituição Federal de 1988, revelou-se um debate na comunidade jurídica, em especial no âmbito dos Tribunais de Contas e do Ministério Público ordinário, acerca da posição institucional do parquet atuante nas cortes de contas.
Tal discussão, se o Ministério Público especial é diverso, ou não, do parquet comum, já se encontra superada, tendo em vista o julgamento da ADIN 789-1/DF pelo Supremo Tribunal Federal 33, a qual se ocupou de dispositivos da lei orgânica do Tribunal de Contas da União, bem como pelas vastas argumentações da doutrina. Assim, passaremos a expor a referida divergência, mostrando seus principais pontos.
Na mesma linha, seguem diversas outras decisões da Corte, como aquelas exaradas nas ADINs n° 892-7/RS; 1545-1/SE; 1957-1/AP; 2596-1/PA e 2068-4/MG.
Apontaremos algumas razões que diferenciam os institutos.
Como verificamos anteriormente, o Ministério Público no Tribunal de Contas já pré-existia no ordenamento. A atual Carta não inovou nesse sentido, tão-somente o manteve.
No seu surgimento, em 1892, a instituição já era independente do parquet comum, como pudemos verificar no capítulo I, subitem "3", deste trabalho.
Ambos institutos possuem área de atuação distinta, um no Poder Judiciário, com função essencial à prática da justiça, outro no bojo dos Tribunais de Contas, cuja instituição é administrativa, não contenciosa. Cabe aqui o ensinamento do Prof. Carlos Britto:
(...) é que podemos compreender por que a Magna Lei enuncia que o Ministério Público comum atua junto ao Judiciário ("Juízes e Tribunais"), como órgão externo a esse poder, cumprindo uma função que não é materialmente judicante, ao contrário do Ministério Público especial, que não oficia ao lado do Tribunal de Contas, mas dentro dele, compondo-lhe a intimidade estrutural porque o ofício que lhe incumbe é tão materialmente fiscalizatório, ou de controle, quanto a global atribuição do Colégio de Contas. (apud FERNANDES, 1993, p. 238)
A existência dessa diferenciação, que possibilitou a menção do Ministério Público especial no capítulo IV da Carta, serviu para estender direitos, vedações e forma de investidura, em similaridade com o parquet comum. Obviamente, não o incluiu no rol do artigo 128, ante sua atuação no Tribunal de Contas, cujo tratamento situa-se na seção IX, no capítulo do Poder Legislativo.
Deve-se interpretar os artigos em estudo (73, §2°, I, in fine, 127 a 130) de forma sistemática, e não literal. A exegese correta a ser adotada é aquela que leva à harmonia das disposições constitucionais com os princípios consagrados, com as instituições históricas e a ordem lógica do direito. As práticas dos órgãos são diversas, mas não quebram a unidade teleológica, ambos atuam como custos legis, a ação fiscalizadora da legalidade.
O Ministério Público ordinário tem todos seus atos de implicações financeiras e administrativas subordinadas à Corte de Contas, o que inviabiliza a idéia do Ministério Público ter no corpo do próprio Tribunal um representante seu. Não é minimamente razoável que um subordinado aprecie as contas de seu superior hierárquico.
Não haveria necessidade do artigo 130 da Constituição caso os Ministérios Públicos fossem os mesmos, pois as garantias e vedações aos seus membros já estariam asseguradas, bem como não há palavras inúteis na Carta.
A necessidade de especialização de um parquet é evidente, entretanto o órgão deve ter competência para desempenhá-la, sob pena de ferir o equilíbrio constitucional dos Poderes.
Por outro lado, surgiram posições contrárias 34, e como já dito, superadas: unidade ministerial e a não inclusão no rol do artigo 128; inexistência de autonomia do Ministério Público especial por não possuir legislação própria, suas regulações funcionais são emanadas pelo Tribunal de Contas; necessidade de especialização dos membros do parquet para atividades contábeis, de fiscalização, orçamentárias do patrimônio público; o Ministério Público especial seria uma promotoria como é a da cidadania, de fundações, de urbanismo; caso a Constituição tivesse criado um novo Ministério Público, diverso do da União e dos Estados, para atuar perante as Cortes de Contas, teria cuidado do processo legislativo para sua organização, atribuições, escolha de Procurador-Geral.
Assim, com o acirramento da discussão, decidiu o Supremo Tribunal Federal na ADIN 789 do Distrito Federal:
ADIN - LEI N. 8.443/92 - MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TCU - INSTITUIÇÃO QUE NÃO INTEGRA O MINISTÉRIO PUBLICO DA UNIÃO - TAXATIVIDADE DO ROL INSCRITO NO ART. 128, I, DA CONSTITUIÇÃO - VINCULAÇÃO ADMINISTRATIVA A CORTE DE CONTAS - COMPETÊNCIA DO TCU PARA FAZER INSTAURAR O PROCESSO LEGISLATIVO CONCERNENTE A ESTRUTURAÇÃO ORGÂNICA DO MINISTÉRIO PUBLICO QUE PERANTE ELE ATUA (CF, ART. 73, CAPUT, IN FINE) - MATÉRIA SUJEITA AO DOMÍNIO NORMATIVO DA LEGISLAÇÃO ORDINÁRIA - ENUMERAÇÃO EXAUSTIVA DAS HIPÓTESES CONSTITUCIONAIS DE REGRAMENTO MEDIANTE LEI COMPLEMENTAR - INTELIGÊNCIA DA NORMA INSCRITA NO ART. 130 DA CONSTITUIÇÃO - AÇÃO DIRETA IMPROCEDENTE. - O Ministério Público que atua perante o TCU qualifica-se como órgão de extração constitucional, eis que a sua existência jurídica resulta de expressa previsão normativa constante da Carta Política (art. 73, par. 2., I, e art. 130), sendo indiferente, para efeito de sua configuração jurídico-institucional, a circunstancia de não constar do rol taxativo inscrito no art. 128, I, da Constituição, que define a estrutura orgânica do Ministério Público da União. - O Ministério Público junto ao TCU não dispõe de fisionomia institucional própria e, não obstante as expressivas garantias de ordem subjetiva concedidas aos seus Procuradores pela própria Constituição (art. 130), encontra-se consolidado na "intimidade estrutural" dessa Corte de Contas, que se acha investida - até mesmo em função do poder de autogoverno que lhe confere a Carta Política (art. 73, caput, in fine) - da prerrogativa de fazer instaurar o processo legislativo concernente a sua organização, a sua estruturação interna, a definição do seu quadro de pessoal e a criação dos cargos respectivos. - Só cabe lei complementar, no sistema de direito positivo brasileiro, quando formalmente reclamada a sua edição por norma constitucional explicita. A especificidade do Ministério Público que atua perante o TCU, e cuja existência se projeta num domínio institucional absolutamente diverso daquele em que se insere o Ministério Público da União, faz com que a regulação de sua organização, a discriminação de suas atribuições e a definição de seu estatuto sejam passíveis de veiculação mediante simples lei ordinária, eis que a edição de lei complementar é reclamada, no que concerne ao Parquet, tão-somente para a disciplinação normativa do Ministério Público comum (CF, art. 128, par. 5.). - A cláusula de garantia inscrita no art. 130 da Constituição não se reveste de conteúdo orgânico-institucional. Acha-se vocacionada, no âmbito de sua destinação tutelar, a proteger os membros do Ministério Público especial no relevante desempenho de suas funções perante os Tribunais de Contas. Esse preceito da Lei Fundamental da Republica submete os integrantes do MP junto aos Tribunais de Contas ao mesmo estatuto jurídico que rege, no que concerne a direitos, vedações e forma de investidura no cargo, os membros do Ministério Público comum. 35 (grifo nosso)
Então, é pacífico que o Ministério Público presente na Corte de Contas é diverso do parquet ordinário.
Seguindo o estudo desse julgamento, podemos retirar dois relevantes aspectos:
O primeiro consiste na assertiva de que o Ministério Público junto ao TCU não dispõe de fisionomia institucional própria, tal entendimento deve ser acolhido em termos, porque diz respeito à ausência de definição pela Constituição Federal. Não que seja instituição sem fisionomia, sem caracteres definidores da sua atuação. No regime federativo, pode e deve cada Constituição Estadual definir essa instituição, ou mesmo lei ordinária, desde que ao faze-lo não invada competência constitucional do ministério público ordinário ou do tribunal de contas;
O segundo, é que a iniciativa de lei, caso a Constituição Estadual, ou Federal não a permitia ao próprio ministério público especial, deve caber aos respectivos tribunais de contas. (FERNANDES, 2003, p. 620)
A questão da inexistência de iniciativa de lei pelos Ministérios Públicos especiais, bem como da autonomia funcional, será tratada com maior profundidade no subitem "7" deste capítulo.
4.6. MINISTÉRIO PÚBLICO ESPECIAL E A PROCURADORIA
A proteção da Fazenda Pública pelo Ministério Público especial é imperiosa. Entretanto devemos entender "Fazenda Pública" por erário público, gastos em conformidade com a lei e em benefício da coletividade. É relevante o afastamento por completo de suposta confusão.
A necessidade dos Estados adotarem o paradigma federal, e mais, a caracterização do órgão-jurídico atuante nas Cortes como legítimo Ministério Público, nos propicia afirmar que o parquet especial não se confunde com os Procuradores do Estado – defensores dos interesses do Executivo.
Construtivo é o direcionamento dado por Élvia L. C. Branco:
Ainda que relegado o aspecto constitucional da matéria, a atribuição da defesa dos interesses da Administração e da Fazenda Pública junto aos Tribunais de Contas aos Procuradores da Fazenda ou das Procuradorias Gerais do Estado é de todo inapropriada. Estão eles diretamente subordinados ao Executivo, cujos atos têm o dever de fiscalizar e não raro impugnar, o que torna extremamente delicada e juridicamente contraditória a posição desses altos agentes administrativos. (1981, p. 25) (grifo nosso)
O Ministério Público especial não atua nas Cortes na defesa dos interesses do Poder Executivo, "mas na defesa dos interesses da Administração e da Fazenda Pública, como fiscal da lei e promotor de sua execução. Tampouco serve aos Tribunais ou os representa" (Ibid., p. 27). Já os Procuradores atuam perante os Tribunais de Contas, não junto a eles.
Do mesmo modo "a nomeação de Procuradores em comissão enfraquece as Cortes de Contas porque representa ingerência do Executivo, na sua organização e nas suas atividades-fim" (Ibid., p. 29).
Soma-se a isso o modo de investidura dos membros, que é diverso, assim como as competências constitucionais que lhes foram atribuídas.
4.7. INSTITUCIONALIZAÇÃO DO PARQUET ESPECIAL
Antes de adentrar a questão, transcrevemos a recente publicação da decisão proferida na ADIN n° 2378 do Estado de Goiás.
Decisão: Após os votos dos Senhores Ministros Relator, Joaquim Barbosa e Cezar Peluso, julgando procedente a ação e declarando a inconstitucionalidade da expressão. a que se aplicam as disposições sobre o Ministério Público, relativas a autonomia administrativa e financeira, a escolha, nomeação e destituição do seu titular e a iniciativa de sua lei de organização, constante do. 7. do artigo 28 da Constituição do Estado de Goiás, introduzida pela Emenda Constitucional n. 23, de 09 de dezembro de 1998, e do voto do Senhor Ministro Marco Aurélio, julgando-a improcedente, pediu vista dos autos o Senhor Ministro Carlos Britto. Ausente, justificadamente, neste julgamento, o Senhor Ministro Celso de Mello. Presidência do Senhor Ministro Mauricio Correa. Plenário, 17.03.2004. Decisão: O Tribunal, por maioria, vencidos os Senhores Ministros Marco Aurélio e Carlos Britto, julgou procedente a ação e declarou a inconstitucionalidade da expressão. a que se aplicam as disposições sobre o Ministério Público, relativas a autonomia administrativa e financeira, a escolha, nomeação e destituição do seu titular e a iniciativa de sua lei de organização, constante do. 7. do artigo 28 da Constituição do Estado de Goiás, introduzida pela Emenda Constitucional n. 23, de 09 de dezembro de 1998. Votou o Presidente. Ausentes, justificadamente, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa e, neste julgamento, o Senhor Ministro Carlos Velloso. Presidiu o julgamento o Senhor Ministro Nelson Jobim, Vice- Presidente no exercício da Presidência. Plenário, 19.05.2004. 36 (grifo nosso)
Disposição da Constituição do Estado de Goiás atribuiu autonomia administrativa e financeira, à escolha, nomeação e destituição do titular do Ministério Público especial, bem como a iniciativa de lei de sua organização.
Foi proposta ação declaratória de inconstitucionalidade que, após discussão, foi julgada procedente para afastar a referida previsão.
Os Ministros entenderam que a Constituição Federal apenas estendeu aos membros do Ministério Público especial as disposições pertinentes aos direitos, vedações e forma de investidura do Ministério Público ordinário. Consideraram uma ofensa ao artigo 73 da Carta Magna, pois o parquet especial é parte da Corte de Contas. Desse modo, esta última é competente para a iniciativa das leis referentes à estrutura e composição do órgão do Ministério Público que nela atua.
Porém, os Ministros Marco Aurélio e Carlos Britto votaram de forma contrária aos demais, no sentido de que a disposição atacada encontra-se correta, ante ao fim buscado pela norma constitucional. Segundo eles, a autonomia conferida buscou atribuir uma atuação independente do Ministério Público especial, corroborado pela constituição (artigos 25, 130 e 127 da Constituição Federal) 37.
Assim, são duas as posições. Uma, defendo a institucionalização do parquet especial atuante nas Cortes de Contas, mediante interpretação extensiva do artigo 130.
Segundo essa posição, há a necessidade de se institucionalizar, normatizar e instrumentalizar os Ministérios Públicos especiais. A Constituição Federal não vedou tal possibilidade, apenas não mencionou. Porém, devemos ter em mente que o fim que o legislador originário quis dar ao Ministério Público especial foi de uma instituição independente, forte, livre de interferências externas, assim como o Ministério Público comum.
D’outro lado encontra-se o posicionamento adotado no julgamento da ADIN 789-1/DF, já mencionada anteriormente, que dispôs que o Ministério Público especial está consolidado na intimidade estrutural da Corte de Contas. A similitude institucional de natureza orgânica, objetiva, em relação ao Ministério Público comum, não reside no artigo 130 da Constituição Federal; em tal norma há somente a extensão de direitos e prerrogativas institucionais, de caráter subjetivo.
Analisemos agora as autonomias relativas ao Ministério Público comum e Tribunal de Contas.
A autonomia funcional, já devidamente tratada em subitem próprio, significa que os membros do Ministério Público submetem-se apenas aos limites impostos pela Constituição Federal, pelas leis e pela sua própria consciência.
A autonomia administrativa é garantida ao parquet comum. Consiste em propostas de leis ao Poder Legislativo, criação e extinção de cargos e serviços auxiliares, realização de concursos públicos, bem como dispor acerca de remuneração e planos de carreira.
A autonomia administrativa, em relação a esse parquet, permite a prática de atos próprios da gestão. Podemos citar alguns, como: elaborar seu regimento interno; organizar secretarias e serviços auxiliares; propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e dos relativos aos seus serviços auxiliares, bem como fixação e reajuste de vencimentos; editar atos de aposentadoria, exoneração, entre outros; elaborar folhas de pagamento; adquirir bens e contratar serviços.
Essa autonomia administrativa traduz-se, no plano financeiro, pela prerrogativa do Ministério Público comum elaborar sua proposta orçamentária – a Constituição Federal lhe deu novo atributo, ou seja, o parquet comum é ordenador de despesas (artigo 127, § 3º da Carta).
O constituinte não repetiu a expressão "autonomia financeira" expressa com relação ao Judiciário, pois a idéia já está contida na referida disposição do parquet. O Ministério Público não dispõe de recursos próprios, porém elabora proposta orçamentária que revela os valores necessários às suas despesas. 38
Segundo o saudoso administrativista Hely Lopes Meirelles,
autonomia financeira é a capacidade de elaboração da proposta orçamentária e de gestão e aplicação dos recursos destinados a prover as atividades e serviços do órgão titular da dotação. Essa autonomia pressupõe a existência de dotações que possam ser livremente administradas, aplicadas e remanejadas pela unidade orçamentária a que foram destinadas. Tal autonomia é inerente aos órgãos funcionalmente independentes, como são o Ministério Público e o Tribunal de Contas, os quais não poderiam realizar plenamente as suas funções se ficassem na dependência de outro órgão controlador de suas dotações orçamentárias. (grifo nosso) 39
Quanto aos Tribunais de Contas já restou claro que estes também possuem autonomias funcional, administrativa e financeira.
A independência funcional é uma característica básica do Tribunal de Contas, tanto da União, quanto dos Tribunais estaduais, pois os estaduais devem seguir o modelo do Tribunal da União, em suas linhas básicas, ex vi legis do artigo 75 da Constituição da República, como já visto. Como conseqüência dessa independência, o Supremo Tribunal Federal já reconheceu aos Tribunais de Contas estaduais o poder de iniciativa do processo legislativo.
Conforme preleciona Antonio Roque Citadini, a autonomia não consiste somente em ter uma normatividade própria, mas em produzir suas normas. Implica na produção legislativa própria. Essa autonomia, que não pode faltar ao Estado, exige que ele tenha iniciativa para desencadear o processo legislativo de sua Lei Orgânica.
Segue o autor dizendo que, no Brasil, as Cortes gozam da mesma autonomia administrativa assegurada ao Judiciário, podendo encaminhar projetos de lei sobre pessoal, administrando seus recursos e serviços, bem como provendo os cargos de seus servidores, em conformidade com o artigo 73 da Magna Carta. Ademais, também competiria aos Tribunais fixar seus roteiros de fiscalização, sua abrangência e os meios pelos quais promoverá o controle. 40
Fixadas essas premissas, que dão tanto aos Tribunais de Contas, quanto ao Ministério Público ordinário, autonomias administrativa e financeira, vejamos o caso do Ministério Público especial.
Ao parquet especial está assegurada tão-somente a autonomia funcional, o que constitui fator de independência, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal na ADIN 789/DF, através do voto do Ministro Néri da Silveira, no sentido de que o órgão do Ministério Público especial não está hierarquicamente subordinado ao Presidente da Corte, pois há de ter faixa de autonomia funcional, em conformidade com a natureza do ofício ministerial em referência, e que, além disso, decorre da sua própria essência como parquet.
Porém, a ausência de autonomia financeira pode vir a comprometer a própria autonomia funcional e administrativa, o que foi observado pelo legislador goiano ao atribuí-las ao parquet especial.
O artigo 130 da Constituição é considerado como norma de princípio institutivo ou de princípio orgânico ou organizativo, segundo José Afonso da Silva:
O legislador constituinte reconhece a conveniência de disciplinar certa matéria, relativamente à organização de instituições constitucionais, mas, ao mesmo tempo, por razões várias e até de pressão, limita-se a traçar esquemas gerais (princípios) sobre o assunto, incumbindo ao legislador ordinário a complementação do que foi iniciado, segundo a forma, os critérios, os requisitos, as condições e as circunstâncias, previstos na norma mesma. Conforme já observamos, essas normas deixam menor ou maior campo a atuação discricionária do legislador ordinário, mas sempre há um mínimo que um poder mais elevado – o constituinte – quer ver atendido; quando mais não seja, abre-se, ao menos, uma possibilidade para o órgão legislativo atuar de certa forma. 41
E acrescenta que as "normas, desde que entram em vigor, são aplicáveis até onde possam, devendo notar-se que muitas delas são quase de eficácia plena, interferindo o legislador ordinário tão-só para aperfeiçoamento de sua aplicabilidade." 42
Interessante foi o reconhecimento do princípio do "promotor natural" ao parquet comum sem a necessidade de lei integrativa, o que poderíamos lançar como um paralelo. Dentre as interpretações imagináveis deve prevalecer a que empregue ao dispositivo legal alguma eficácia, e não a que o torne inócuo, potencializando-se, com isso, o princípio fundamental nele inserido e que está voltado à segurança jurídica. 43
A atribuição das autonomias administrativa e financeira, tal qual como lançada ao parquet comum – artigo 127, § 2°, e a regulamentação da instituição, depende de simples lei ordinária, pois a Carta não reclama lei complementar (artigo 130).
Na regulamentação, entendemos que a iniciativa dessa lei é do Procurador-Geral do Ministério Público especial, caso opte o legislador local pela total independência, concedidas num primeiro momento.
No caso da ADIN do Estado de Goiás, a Assembléia Legislativa atribuiu as autonomias, o que abriria caminho para a regulação do parquet especial naquela unidade da Federação.
O parquet especial, instituição com grande responsabilidade e objetivos, não pode desenvolver suas funções caso esteja sendo dificultado por ingerências, interferências e obstáculos funcionais e administrativos impostos pelos Poderes, ou ainda pela própria Corte de Contas, que compartilha a mesma intimidade de jurisdição. A intenção da Constituição "artigo 130" foi atribuir-lhes garantias, instrumentos e impedimentos a fim de que desempenhassem suas funções com independência.
Hoje, a tomar por base o Ministério Público especial do Tribunal de Contas da União, a Corte de Contas gerencia em alguns pontos o cotidiano dos promotores. Temos como exemplos: a concessão de licença, férias e outros afastamentos; propor ao Congresso Nacional a fixação dos subsídios; a competência do Presidente do Tribunal de dar posse aos membros do parquet, de expedir atos concernentes às relações jurídico-funcionais.
Assim, a norma do artigo 130 é de eficácia jurídica de um mínimo de aplicabilidade imediata, independe de norma infraconstitucional. Ao legislador é defeso editar normas no sentido oposto do que restou assegurado pela constituição, antes até da possível norma integradora, que atribuirá aplicabilidade plena ao instituto.
