Se é reconhecido o direito do cidadão de eleger e reeleger os seus representantes, por que não se dá o poder de destituí-los?

Os estudiosos costumam dizer que o voto distrital e o recall são a solução para as amarguras do cotidiano por que passa o eleitor. Se é para mudar, sem que haja um rompimento institucional, a saída institucional seria a adoção desses institutos.

Vejamos, em síntese, alguns desses institutos.


I – O VOTO DISTRITAL

A história do voto distrital, por sua vez, tem importante marco na reforma eleitoral de 1855, conhecida como Lei dos Círculos, que fazia parte do programa de Conciliação Política promovida pelo Gabinete do Marques de Paraná. O mesmo entusiasmo que motivava os liberais a participarem das eleições, parecia animar o eleitorado, o qual atribuía ao voto distrital o poder de aproximar o candidato do eleitor e de acabar com a imposição das chapas fechadas dos partidos, contendo muitos nomes que escapavam a seu conhecimento. na reforma eleitoral de 1855, conhecida como Lei dos Círculos, que fazia parte do programa de Conciliação Política promovida pelo Gabinete do Marques de Paraná.

Em verdade, a história do voto distrital está marcada, como se viu na Velha República, pelo favorecimento às oligarquias, a classe dos proprietários territoriais. Veja-se a Lei 1.269, de 15 de novembro de 1904, chamada de Lei Rosa e Silva, que revogou a legislação anterior, conservou o sistema distrital mas elevou para cinco o número de deputados por Distrito, instituindo o voto cumulativo, que facultava o eleitor a acumular seus votos no mesmo candidato, menos um, isso com vistas a garantir a representação das minorias adotando o voto a descoberto.

Até que, em 1930, houve uma Revolução que trouxe, em 1932, a chamada Justiça Eleitoral e novas regras com o Código Eleitoral. Na República, com a eleição direta e sufrágio geral para homens maiores de 21 anos, o sistema eleitoral majoritário da base distrital  continuou, o que já era no Império, uma farsa.

Observe-se, que, no Império, várias Leis eleitorais foram editadas, mas todas foram, dentro de uma perspectiva de voto censitário, mantenedoras do poder das elites: veja-se o Decreto de 1842. a Lei 387, que deu regulamentação nova à junta qualificadora, a Lei 1.082, de 18 de agosto de 1860, conhecida como segunda lei dos círculos. A primeira Lei dos Círculos dividiu as Províncias em tantos Distritos (Círculos) uninominais quanto fosse o número de seus deputados à Câmara dos Deputados, que eram eleitos por maioria absoluta dos votantes em cada Círculo reunidos em Assembleias Paroquiais, pois as eleições eram indiretas, introduzindo o principio das incompatibilidades, que vedava a candidatura a ocupantes de  determinados cargos públicos. Já a Segunda Lei dos Círculos, criava Distritos(Cìrculos) plurinominais, com três Deputados cada eleitos por maioria simples e, sem que houvessem mudanças significativas, ampliou as incompatibilidades, suprimiu os suplementes previstos na Lei Anterior – de modo que se houvesse vacância, se faria nova eleição, mas acabou favorecendo os potentados locais em detrimento dos partidos políticos, que não eram independentes dessas forças de dominação local.

Por sua vez, o voto distrital misto é uma combinação do voto proporcional e do voto majoritário. Teriam os eleitores dois votos: um para candidatos no distrito e outro para as legendas (partidos). Os votos em legenda (sistema proporcional) são computados em todo o estado ou município, conforme o quociente eleitoral. Já os votos majoritários são destinados a candidatos do distrito, escolhidos pelos partidos políticos, vencendo o mais votado.

Franco Montoro (in Themistocles Brandão Cavalcanti e outros, O Voto Distrital no Brasil – Estudo em torno da conveniência e da viabilidade de sua adoção, pág. 334) considerou o sistema distrital misto o mais aconselhável porque aproveita também as lideranças tradicionais, pois seria erro não aproveitá-las, conciliando sua experiência com a renovação das novas lideranças que esse sistema, por seu aspecto de voto de lista, propiciará.

Projeto do Deputado Oscar Corrêa (Projeto 1.036/1963) previa que em cada Estado haveria, além de candidatos indicados pelos respectivos Distritos, representantes gerais federais e estaduais eleitos por votação em todo o território do Estado. O número de deputados eleitos por votação geral era fixo em função da totalidade da representação estadual na Câmara dos Deputados e na Assembleia Legislativa. O eleitor votaria em um dos candidatos a deputado federal ou estadual por votação geral e em um candidato pelo Distrito ou pelo Subdistrito(este para Deputado Estadual).

Por sua vez, o então Deputado Franco Montoro apresentou o Projeto de Lei 2.152/1964, que adotava o sistema misto de representação distrital e proporcional semelhante ao adotado na Alemanha, pelo qual cada Estado seria dividido em Distritos em número igual à metade dos lugares a preencher; os partidos apresentariam um candidato para cada Distrito e uma lista partidária para todo o Estado, aprovada em convenção partidária. O eleitor disporia de dois votos: o primeiro atribuído a um dos candidatos do Distrito, assinalando um nome, e outro a uma das listas partidárias, assinalando um nome e outro a uma das listas partidárias, assinalando uma legenda. Outra proposta, dentre outras, de forma semelhante, foi apresentada pelo Deputado Gustavo Capanema e pelos Deputados Cantídio Sampaio(Projeto 5.076/1978), Jorge Arbage(Projeto 1.239/1979) e Rubem Figueiró(Projeto 1.369/1979). Os três últimos já na vigência da Constituição de 1969, que admitia o sistema misto, independentemente de emenda específica.

Com o fim das eleições proporcionais, adotado o voto distrital, por óbvio, haverá o fim das coligações partidárias nas chamadas eleições proporcionais e que possibilitavam a sobrevivência de pequenos partidos - partidos nanicos - que não tinham participação no Congresso Nacional ou se tinham eram mínima.

Há quem acuse que, no distritão, os partidos perdem a importância e o candidato fica mais individual do que coletivo. Os que defendem o sistema alegam que, ao contrário, os partidos terão que encontrar bons candidatos para apresentar aos eleitores, porque os puxadores de votos não irão eleger mais ninguém com eles, como ocorre com o sistema proporcional. 

 Estará o eleitor brasileiro devidamente informado com relação a esses sistemas? É fundamental para o exercício da Democracia no Brasil, para a efetividade do Estado Democrático de Direito, que assim seja ele informado de todas as nuanças e aspectos deles.


II – RECALL

Rudolph Smend, jurista alemão a que se deve a chamada teoria da integração, procurando assentar as bases de uma nova teoria do Estado, eminentemente social-democrática, dizia que “o Estado é uma permanente realidade que se renova com a participação e a adoção de todas as consciências, as quais, enquanto partícipes da finalidade comum e em seu sentido orientadas, representam a própria realidade do Estado expressa em atos e funções”.

Dizia ele:  “O Estado vive de um plebiscito que se repete todos os dias. Este fato da vida estatal é, por assim dizer, a sua substância medular, e é este fato que eu denomino integração”.

Ou seja: o governante deve se legitimar junto ao povo, todos os dias.

Com o termo integração, no estudo de uma democracia social, Smend indicou a adequação constantemente renovada pelos indivíduos e grupos, por meio de atos e funções, à ideia diretora da comunidade, aos valores ou às “imagens espirituais coletivas”.

Pois bem: como cidadãos brasileiros, poucos meses após as eleições gerais de 2014, grupos de oposição ao governo com discurso de esquerda, que foi reeleito, voltarão às  ruas, no dia 16 de agosto  corrente, assim como fizeram em no idos de abril,  para protestar contra a corrupção, a Presidente da República e seu Partido.

Necessário discutir sobre os instrumentos políticos existentes para a retirada de mandatários que perdem a legitimidade junta a população por condutas que ferem a legalidade.

A lição de Meirelles Teixeira, exposta em seu Curso de Direito Constitucional, 1991, está cada vez mais presente quando ensinou sobre a reeleição. Disse que os autores, em sua generalidade, entendem que ela deve ser proibida para os cargos executivos, isto é, da administração, e permitida para os legislativos. E conclui: “é que em relação aos primeiros existe em grau muito maior o perigo de usarem-se aqueles meios e recursos poderosos, de que dispõe a Administração, em favor de candidatos à reeleição, ao passo que os membros do Legislativo não dispõem diretamente daqueles meios e, quando reeleitos, supõe-se que essa prova de confiança do eleitorado resulte de sua atuação anterior, mas não nos esqueçamos: presunção essa sempre de acordo, com a cultura e a mentalidade, o grau de discernimento do próprio eleitorado.”

No Brasil, a matéria da reeleição é regida pela Emenda Constitucional nº 16, de 4 de junho de 1997.

Se o Brasil convive com o instituto da reeleição não adotou instituto como o recall que diz respeito a revogação de mandatos, inerente a um controle democrático que é encontrado em países como Estados Unidos da América.

O recall, ou revogação, apresenta-se como um direito, atribuído ao povo, de suprimir os efeitos dos mandatos de seus representantes.

Afinal, dizia Robespierre, em plena Revolução Francesa: “todos os funcionários públicos nomeados pelo povo podem ser removidos por este”>

Veja-se que o recall floresceu no universo democrático americano. No Estado de Oregon, por exemplo, se um certo numero de eleitores, solicita, mediante petição, a revogação do mandato ou das funções de um representante do povo ou de um funcionário eletivo, o assunto será submetido à votação popular. Se, realizada esta, a maioria optar pela revogação, esta será levada a efeito, realizando-se nova eleição para o preenchimento da vaga.

Costuma-se dizer que sua origem, nos Estados Unidos, está na Carta de Los Angeles, por Theodore Roosevelt.

Ensinou Bonavides(Curso de direito constitucional, 2000, pág. 292) que “doze Estados-membros da União americana aplicam o recall, que tem mais voga na esfera municipal do que na estadual. Cerca de mil municípios americanos a adotam. A instituição inexiste no plano federal”.

No Estado da California, em 2003, houve aplicação do instituto.

Na Alemanha, a deposição do próprio chefe do Executivo, pelo voto popular, era admitida pela Constituição de Weimar(artigo 41), desde que o propusesse um terço do Reichstag. Na Espanha, antes do chamado período de Franco, em 1931, também tal deposição era prevista, desde que partisse da iniciativa de 3/5 do Congresso. Na Suíça, em 7 cantões, certo número de eleitores pode pedir a dissolução e reeleição do legislativo local, antes de expirado o mandato de seus membros.

Nos Estados Unidos, no Estado do Colorado, sabe-se que se admitiu a aplicação do recall às próprias decisões do Judiciário, o que me parece um absurdo.

No Brasil, sob a influência de José Bonifácio, então vice-presidente de São Paulo, o Decreto de 16 de fevereiro de 1822, que criou o Conselho dos Procuradores-Gerais das Províncias do Brasil, estabeleceu a possibilidade de destituição dos eleitos, por iniciativa dos eleitores, caso não cumprissem suas obrigações. Era um misto das ideologias traçado pelo mandato imperativo como as do recall, propriamente dito, mas que viria a ser instalado nos Estados Unidos, como visto.

Malgrado sua curta duração, esse mecanismo de 1822 foi a primeira forma de intervenção direta do eleitor na representação política de que se tem notícia[8].

As primeiras constituições republicanas de alguns Estados (Rio Grande do Sul, Goiás, Santa Catarina e São Paulo) expressamente introduziram o princípio do recall.

Em 1987, sob o nome de “voto destituinte”, tentou-se, na Constituinte, implantar o recall, sem sucesso.

Projeto de Emenda à Constituição nº 73/2005 tentou voltar à discussão da matéria.

Ora, o povo é fonte do poder, pois todo poder emana do povo. Isso a Constituição determina, mas se é reconhecido o direito do cidadão de eleger e reeleger os seus representantes, não se dá o poder de destituí-los.

O Estado Democrático de Direito deve conviver com o instituto da revogação dos mandatos.


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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

ROMANO, Rogério Tadeu. Voto distrital e recall . Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 25, n. 6090, 4 mar. 2020. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/79697. Acesso em: 30 jul. 2021.

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