Sumário: I – Introdução. II – Razões do Parecer da CCJ. II.1. A facultatividade do Senado Federal na execução da atribuição constitucional. II.2. Hermenêutica jurídica sobre o resíduo legal e suas conclusões: alicerces da resolução suspensiva. II.3. O emprego de argumentação lógico-jurídica como subsídio do ato resolutivo. II.4. Correlação da resolução senatorial aos efeitos concretos das decisões do STF. II.5. Considerações acerca da atuação senatorial. II.6. Contextualização das políticas públicas de desoneração tributária para o setor exportador nacional. III – A Resolução nº 71, de 26 de dezembro de 2005. III.1. Natureza do ato normativo suspensivo. III.2. Conteúdo, forma e estrutura. III.3. Oportunidade e discricionariedade para edição da resolução senatorial. III.4. Natureza e significado da expressão preservadora. III.5. Alcance da ressalva contida no art. 1º, in fine. III.6. Obrigatoriedade de observância pelos Três Poderes. III – Conclusão.
O Senado Federal publicou, em 27/12/2005, no Diário Oficial da União, Seção 1, pág. 1, a Resolução nº 71, de 26/12/2005, que "suspende, nos termos do inciso X do art. 52 da Constituição Federal, a execução, no art. 1º do Decreto-Lei nº 1.724, de 7 de dezembro de 1979, da expressão "ou reduzir, temporária ou definitivamente, ou extinguir", e, no inciso I do art. 3º do Decreto-Lei nº 1.894, de 10 de novembro de 1981, das expressões "reduzi-los" e "suspendê-los ou extingui-los"."
O texto promulgado foi assim editado:
RESOLUÇÃO Nº 71, DE 2005
Suspende, nos termos do inc. X do art. 52 da Constituição Federal, a execução, no art. 1º do Decreto-Lei nº 1.724, de 7 de dezembro de 1979, da expressão "ou reduzir, temporária ou definitivamente, ou extinguir", e, no inciso I do art. 3º do Decreto-Lei nº 1.894, de 10 de novembro de 1981, das expressões "reduzi-los" e "suspendê-los ou extingui-los".
O SENADO FEDERAL, no uso de suas atribuições que lhe são conferidas pelo inc. X do art. 52 da Constituição Federal e tendo em vista o disposto em seu Regimento Interno, e nos estritos termos das decisões definitivas do Supremo Tribunal Federal,
Considerando a declaração de inconstitucionalidade de textos de diplomas legais, conforme decisões definitivas proferidas pelo Supremo Tribunal Federal nos autos dos Recursos Extraordinários nº 180.828, 186.623, 250.288 e 186.359,
Considerando as disposições expressas que conferem vigência ao estímulo fiscal conhecido como "crédito-prêmio de IPI", instituído pelo art. 1º do Decreto-Lei nº 491, de 5 de março de 1969, em face dos arts. 1º e 3º do Decreto-Lei nº 1.248, de 29 de novembro de 1972; dos arts. 1º e 2º do Decreto-Lei nº 1.894, de 16 de dezembro de 1981, assim como do art. 18 da Lei nº 7.739, de 16 de março de 1989; do § 1º e incisos II e III do art. 1º da Lei nº 8.402, de 8 de janeiro de 1992, e, ainda, dos arts. 176 e 177 do Decreto nº 4.544, de 26 de dezembro de 2002; e do art. 4º da Lei nº 11.051, de 29 de dezembro de 2004,
Considerando que o Supremo Tribunal Federal, em diversas ocasiões, declarou a inconstitucionalidade de termos legais com a ressalva final dos dispositivos legais em vigor, RESOLVE:
Art. 1º
É suspensa a execução, no art. 1º do Decreto-Lei nº 1.724, de 7 de dezembro de 1979, da expressão "ou reduzir, temporária ou definitivamente, ou extinguir", e, no inciso I do art. 3º do Decreto-Lei nº 1.894, de 10 de novembro de 1981, das expressões "reduzi-los" e "suspendê-los ou extingui-los", preservada a vigência do que remanesce do art. 1º do Decreto-Lei n.º 491, de 5 de março de 1969.Art. 2º
Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.Senado Federal, em 26 de dezembro de 2005
Senador RENAN CALHEIROS
Presidente do Senado Federal
Trata-se de ato normativo de competência exclusiva do Senado Federal, atribuído pela Constituição Federal, que vem suspender a execução das expressões atingidas pelas decisões judiciais transitadas em julgado do Supremo Tribunal Federal, conferindo efeito erga omnes à declaração de inconstitucionalidade de partes de leis federais.
As decisões, muito embora tenham reconhecido a inconstitucionalidade das expressões em questão, somente geraram efeitos concretos entre as partes litigantes no alcance das respectivos acórdãos. Isso porque os recursos foram submetidos ao crivo da Corte Suprema por meio de controle difuso de constitucionalidade, ou seja, a via de exceção foi levantada nos autos de processos em andamento, gerando procedimento incidenter tantum, o que somente produziu efeitos inter partes e ex tunc.
Assim, a fim de estender a eficácia dessas declarações, cujo mérito – a inconstitucionalidade da delegação ministerial nos referidos Decretos-Leis – já era há muito discutido e estava pacificado pela jurisprudência do próprio Tribunal e do extinto TFR, o Supremo, em atenção ao disposto no inc. X do art. 52 da Constituição, comunicou ao Senado Federal suas decisões a fim de que a Câmara Alta desse vazão à sua competência, suspendendo por fim a execução das expressões inconstitucionais destacadas nas respectivas normas federais.
Agindo, portanto, em conformidade com o art. 178 do RISTF [01], o Presidente do Supremo Tribunal Federal encaminhou ao Presidente do Senado Federal as respectivas decisões judiciais. No Senado, os comunicados foram recebidos sob a forma dos Ofícios "S" nº 11, 15 e 17, de 2002, e 11, de 2003, contendo cada um cópia das normas federais apreciadas nos julgamentos, dos pareceres da Procuradoria-Geral da República, das versões dos registros taquigráficos do julgamentos, das certidões de trânsito em julgado e dos acórdãos proferidos, conforme assim determina o RISF (art. 387).
Uma vez lidos em Plenário, os Ofícios "S" foram encaminhados à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, a quem compete apresentar o respectivo Projeto de Resolução do Senado (RISF, art. 388 c/c art. 101, inc. III). Lá tramitaram em conjunto, tendo como derradeiro relator o eminente senador Amir Lando, parlamentar vanguardista em matéria de cumprimento da excepcional atribuição constitucional.
O senador ofertou relatório e voto favorável à apresentação da resolução senatorial, o qual fora aprovado à unanimidade pela CCJ em decisão terminativa. No entanto, exercendo a competência constitucional excepcionalíssima, houve por bem consignar no texto do ato normativo o reconhecimento da vigência do crédito-prêmio do IPI, justamente em um momento em que o setor exportador viu falecer no Superior Tribunal de Justiça suas esperanças em reverter um resultado desfavorável em disputas judiciais de décadas com a Receita Federal.
A simples suspensão da execução das expressões inconstitucionais nos respectivos Decretos-Lei por si só reacenderia debates, ao menos nos julgamentos de recursos que ainda se fundamentam nessa tese, especialmente quanto aos seu efeito ex nunc ou ex tunc.
Entretanto, não bastasse a polêmica em torno da decisão do STJ que chancelou a tese fazendária de extinção do estímulo fiscal a partir de 30 de junho de 1983 – o "Plano B" da Receita Federal –, o Senado criou uma situação nova e ao mesmo tempo inesperada, ao consignar expressamente a preservação de vigência do crédito-prêmio de IPI.
Para compreendermos o que motivou aquele órgão legislativo e com que propósito assim agiu, afigura-se crucial analisar o parecer apresentado pelo senador Amir Lando.
II.1. A facultatividade do Senado Federal na execução da atribuição constitucional.
O parecer da Comissão de Constituição, Cidadania e Justiça do Senado Federal revela-se um profundo estudo de hermenêutica jurídica, que veio retratar com precisão a opinião mais justa e correta acerca da vigência do estímulo fiscal. Deixou claro, ainda, que a edição da resolução apresentada pressupunha exercício necessário e anterior de interpretação normativa para que o Senado pudesse exercer sua função constitucional. Como se verá adiante, os argumentos lógico-jurídicos para o cumprimento desse poder-dever são facilmente identificáveis.
Analisando pormenorizadamente o parecer, o relator expôs, logo de início, a importância e o alcance da atribuição conferida pelo inc. X do art. 52 da Constituição, discorrendo ainda sobre a natureza jurídica da resolução senatorial e seus efeitos. Citou também precedente seu, quando relatou outro Ofício "S" em que se posicionou pelo arquivamento da resolução senatorial, dando margem a discussões sobre a discricionariedade do Senado em atender ao comunicado do STF, segundo critérios políticos de interesse público e social relevantes.
Mais adiante, o eminente parlamentar, já se antecipando a polêmicas, deixou claro que o texto resolutivo não se prestaria a modificar o conteúdo das decisões do STF, estando aquele órgão legislativo plenamente consciente dos limites de sua atuação constitucional:
"Por fim, temos relevante também destacar que, uma vez inclinado pela aprovação da resolução, o Senado Federal em hipótese alguma poderá modificar o conteúdo da decisão judicial, afetando, mediante a resolução senatorial suspensiva, lei ou parte de lei que não tenha sido objeto da decisão do Supremo, sob pena de extrapolar sua atribuição constitucional, pelo que agiria como legislador positivo diante de declaração de inconstitucionalidade de lei."
Aqui se faz necessário um pequeno comentário: sabe-se que o STF, ao exercer o controle de inconstitucionalidade, atua como legislador negativo, eis que extirpa do ordenamento jurídico nacional lei, no todo ou em parte, que afronte a Constituição formal e/ou materialmente. No entanto, o parecer adverte que não estaria a agir como "legislador positivo". Após a sua leitura na íntegra, bem assim analisando o projeto de resolução do Senado que apresentou, verifica-se que a advertência antecipa-se à ressalva que seria inserida após o comando de suspensão.
Não obstante, retomando o viés político que permeia todos os atos do Congresso Nacional, consignou ainda, em relação à atuação daquela Câmara política:
"Pode, outrossim, quando do ato suspensivo, firmar sua posição diante do contexto histórico, econômico e social em que esteja inserido o objeto normativo da lei declarada inconstitucional, quando disciplinado por outros diplomas legais não afetados pela decisão do Supremo."
Dessa forma o ilustre senador introduziu a controvertida matéria em seu relatório, colacionando o conjunto de normas federais que, de alguma forma, disciplinam o crédito-prêmio do IPI, e, ainda, apresentando diversos entendimentos doutrinários e jurisprudenciais, todos favoráveis à tese de plena vigência do estímulo fiscal.
Segundo extrai-se do parecer, o Senado Federal detém o poder constitucionalmente atribuído, o direito de agir, ou facultas agendi nas palavras do relator. Formalmente, aquele órgão pode agir se e quando quiser, sem que nada ou ninguém possam intervir. Autorizam esse comportamento o postulado constitucional da tripartição e harmonia dos poderes e o princípio da reserva legal. Como bem advertiu o parlamentar:
"Trata-se, sem dúvida, de facultas agendi, pelo que a Constituição sabiamente não disciplina qualquer sanção pela recusa à projeção erga omnes de decisão judicial declaratória de inconstitucionalidade que lhe competiria conceder. Se assim fosse, certamente estaria prejudicada a conciliação dos postulados insertos na Lei Maior que delineiam a harmonia e independência dos Poderes estatais, requisito fundamental – paralelamente à submissão do Estado à lei e à enunciação de direitos e garantias fundamentais – para a boa constituição de um Estado Democrático de Direito."
Todavia, o seu relatório deixou claro que o Senado Federal tem o dever, não legal nem constitucional, mas institucional de posicionar-se diante da declaração de inconstitucionalidade das expressões destacadas dos DL 1.724/79 e 1.894/81, face ao resíduo legal disciplinador do combatido benefício fiscal, sem, contudo, extrapolar os limites da sua competência constitucional.
E assim o fez, com amplo respaldo institucional, social, moral e constitucional.
Conforme consignou o relator, a controvérsia agora levantada cinge-se a discussões jurídicas sobre o que remanesce no ordenamento jurídico após a suspensão da eficácia normativa da delegação ministerial para "extinguir, reduzir ou suspender" o crédito-prêmio de IPI. Trata-se, pois, de imprescindível exercício de hermenêutica jurídica, diante da nebulosidade de normas que expressamente confiram ou retirem vigência do benefício fiscal.
Para tanto, o parecer apresentou tese própria, segundo a qual as decisões do STF e a subseqüente suspensão da execução dos textos inconstitucionais, no tocante à delegação ministerial, implicam a realização de um exercício de interpretação incidente sobre o resíduo legal disciplinador do crédito-prêmio de IPI, conduzindo necessariamente a duas conclusões que serão detalhadas a seguir.
Primeiramente, a de que o legislador tanto previu a extinção como a manutenção do estímulo fiscal, conforme o arbítrio ministerial para aumentá-lo, reduzi-lo ou suspendê-lo – essa ilação tem amplo apoio doutrinal e jurisprudencial.
Nesse sentido, o relatório evidenciou que as normas fatalistas restaram derrogadas pela norma delegatória e essa foi declarada parcialmente inconstitucional, sobrevivendo apenas a competência do Ministro da Fazenda para aumentar o estímulo fiscal, uma vez que aquelas não se restabeleceram em razão do fato de a repristinação de normas não ser admitida em nosso sistema jurídico.
Em segundo lugar, concluiu o relator que a resolução suspensiva somente encontra vez na medida em que se considera vigente o estímulo fiscal antes totalmente dependente do arbítrio ministerial. De fato, não haveria razão para suspender a execução dos textos inconstitucionais acaso não se considerasse vigente o crédito-prêmio de IPI. Esse foi, inclusive, o entendimento que sobejou nos acórdãos encaminhados ao Senado Federal pelo STF.
Com a promulgação da norma resolutiva do Senado, remanesceu ainda a delegação de competência ao Ministro da Fazenda para aumentar o estímulo fiscal, eis que não afetada pelas decisões judiciais da Alta Corte. Assim, fosse outro o entendimento do eminente relator, não se faria necessário suspender a execução de textos legais que conferem ao órgão ministerial competência para manipular um benefício fiscal inexistente.
Ora, que sentido haveria em permitir a sobrevivência apenas da competência legal para aumentar um estímulo fiscal revogado? Certamente nenhum.
II.3. O emprego de argumentação lógico-jurídica como subsídio do ato resolutivo.
Podemos observar facilmente que os trabalhos parlamentares reverberam um misto de argumentações, que, uma vez identificadas e analisadas, esclarecerão com ainda maior presteza a intenção do Senado Federal e a necessidade de editar tal norma.
Cada inferência detectada no parecer encerra uma conclusão plausível, fruto de exercícios de pura lógica jurídica. Devemos reconhecer que, na busca pelo esclarecimento do resíduo legal que disciplina o crédito-prêmio de IPI, o senador Amir Lando agiu com bastante cautela, posto que se valeu de diversas formas de raciocínio lógico-jurídico e de diferentes recursos de hermenêutica jurídica para ir dar na resolução que o Senado aprovou.
Agiu, pois, contrariamente a decisões judiciais recentemente proferidas que usaram de singulares recursos de hermenêutica jurídica, particularmente a sobrevalorização da intentio legislatoris, generalizando o processo exegético ao desprezo da advertência de Carlos Maximiliano [02]:
"Em toda escola teórica há um fundo de verdade. Procurar o pensamento do autor de um dispositivo constitui um meio de esclarecer o sentido deste; o erro consiste em generalizar o processo, fazer do que simplesmente um dentre muitos recursos da Hermenêutica – o objetivo único, o alvo geral; confundir o meio com o fim. Da vontade primitiva, aparentemente criadora da norma, se deduziria, quando muito o sentido desta, e não o respectivo alcance, jamais preestabelecido e difícil de prever."
O relator, ao contrário, reuniu argumentos dos mais diversos, para concluir que, de início, o fato então examinado – vigência do crédito-prêmio de IPI – somente poderia ser regulamentado por normas que, sucessivas ou não, fossem, sobretudo, compatíveis entre si. Caso contrário, incidiria a revogabilidade em favor da lei mais recente, particularmente no critério cronológico, segundo o qual lex posterior derogat legi priori.
Notadamente, podemos observar lá presentes algumas espécies de raciocínio lógico-jurídico, embasadas nos seguintes argumentos:
(i)Argumentação a coherencia [03]:
Segundo concluiu o parecer da CCJ, não poderia o legislador que editou o DL 1.658/79 também ter pretendido, ao editar o DL 1.724/79, que ambos coexistissem no ordenamento jurídico à plena vigência. Isso porque ou se extingue definitivamente o crédito-prêmio de IPI ou se manipula esse benefício à discricionariedade ministerial. No caso concreto, verifica-se que o DL 1.724/79 derrogou tacitamente o DL 1.658/79 na questão da sobrevivência do crédito-prêmio de IPI, conforme a própria doutrina reconhece.
De fato, o benefício somente veio a ser fatalmente afetado, posteriormente ao DL 1.658/79, pela Portaria MF nº 960/79, através da qual o Ministro da Fazenda estabeleceu a suspensão do crédito-prêmio por tempo indeterminado, já no exercício de sua novel atribuição legal. Em seguida, nova disposição infralegal atingiu o estímulo fiscal, dessa vez com suporte no DL nº 1.724/79: o Ministro da Fazenda emitiu a Portaria MF nº 176/84, impôs a extinção gradativa do benefício, que seria extinto a partir de maio de 1985.
Ora, se o legislador manda aplicar a uma nova situação à isenção prevista no art. 1º do Decreto-lei n. 491, de 1969, é porque esse dispositivo não foi derrogado [04].
A conclusão, portanto, é a de que o legislador executivo, mediante a edição sucessiva das duas normas – extintiva e delegatória –, disciplinou o estímulo fiscal de maneira a sobreviver no ordenamento jurídico apenas a norma delegatória, derrogando a anterior por incompatibilidade. Ao assim fazer, permitiu a sobrevivência do crédito-prêmio de IPI.
(ii) Argumentação apagógica [05]:
Quanto à argumentação ao absurdo, partiremos da premissa (equivocada) de que a mens legislatoris seria suficiente para dirimir a controvertida interpretação do arcabouço legal residual que rege o crédito-prêmio de IPI para então realizarmos o seguinte questionamento: se realmente tivesse intencionado extinguir o malfadado benefício fiscal, por que razão o legislador editou uma norma posterior – incompatível e, pois, derrogatória – para delegar ao Ministro da Fazenda competência para manipular o crédito-prêmio? Certo é que não se pode aumentar, extinguir, reduzir ou suspender algo que não existe e esse argumento independe da psicologia legislativa, conforme se deduz dos trabalhos do eminente senador relator.
Escaparia à lógica racional a conclusão de que o legislador executivo teria editado o DL 1.724/79 com outro propósito senão o de revogar o fatalista DL 1.658/79, pois, simplesmente, não se poderia manipular um estímulo fiscal revogado. Tal entendimento foi explicitamente lapidado no parecer senatorial.
Esse raciocínio lógico-jurídico adquire importância na medida em que o argumento contrário fora amplamente utilizado pela Primeira Seção do STJ, quando julgou o Resp 541.239-DF que entendeu por extinto o benefício fiscal a partir de 1983.
Demais disso, ainda que o DL 1.724/79 tivesse sido editado em data anterior ao termo fatal da vigência do crédito-prêmio de IPI (30/06/1983), ainda permaneceu plenamente em vigor até a promulgação da Resolução nº 72/05 (26/12/2005) do Senado Federal, quando a execução de partes de sua redação foi suspensa por estarem contaminadas pela inconstitucionalidade.
E, diante do expresso reconhecimento do vício de nulidade por desapego às normas constitucionais, a lei derrogada não voltou à vigência. Isso porque, muito embora seja remansoso o entendimento de que a declaração de inconstitucionalidade produz efeitos desde a entrada em vigor da norma declarada inconstitucional, implicando excepcionalmente a revalidação das normas que a lei viciada eventualmente tenha revogado, não estamos diante de controle abstrato de constitucionalidade, mas concreto.
Além disso, conforme bem demonstrou o relator, resta ainda vigente a delegação ministerial para "aumentar" o incentivo, vez que sua inconstitucionalidade não foi apreciada em nenhuma esfera do Poder Judiciário nem atingida pela resolução senatorial.
Ora, retoma-se o raciocínio ao absurdo há pouco delineado: se resta agora, mesmo após a promulgação da Resolução 71/05, ainda em vigor a atribuição de competência para o Ministro da Fazenda "aumentar" o incentivo fiscal, permanece o efeito derrogatório do DL 1.724/79 sobre o DL 1.658/79, que, repise-se, sequer atingiu sua validade plena, posto que previa efeitos para datas futuras, mas foi revogado antes disso.
(iii)Argumentações teleológica, sistemática e histórico-evolutiva:
A busca pelo espírito da lei e por sua finalidade também foi realizada pelo parecer senatorial. De fato, a exegese teleológica teve vez na medida em que se buscou definir a ratio legis face à occasio legis. Para tanto, o parecer citou Ferrara e Schlossman para concluir que a intenção da lei e o seu espírito não raro desprendem-se da vontade do legislador, alcançando resultados próprios, pouco importando as exposições de motivos.
Por isso, a melhor interpretação é aquela que foca a finalidade da lei tal qual expressa, apenas sendo complementada pela exegese psicológica. Perelman [06], a esse respeito, já advertiu que o espírito e a finalidade da lei "não são reconstituídos a partir dos trabalhos preparatórios, mas a partir de considerações sobre o próprio texto da lei".
Também foram objeto de laudas de consideração a perseguição do verdadeiro sentido da norma quando inserta num sistema legislativo ordenado e a tentativa de determinar, através das múltiplas e sucessivas normas editadas, qual seria a primitiva intenção do legislador, muito embora o próprio relator deixe claro que a intentio legislatoris não é fator principal, mas secundário, complementa, na determinação do sentido legal rebuscado.
O estudo da CCJ remonta à ordenação jurídico-normativa em que o estímulo fiscal está inserido, desde a Constituição de 1967 à lei ordinária nº 11.051, de 2004. O parecer arrola 12 normas federais que, direta ou indiretamente, demonstram viger o estímulo fiscal, seja pela sua regulamentação explícita, seja pela normatização de outros assuntos de interesse nacional que com ele tenham correlação:
a-Decreto-Lei nº 491, de 5/3/1969 (instituiu o crédito-prêmio de IPI sem determinação de prazo ou vigência, inicialmente voltado às fabricantes e exportadoras de manufaturados);
b-Decreto-Lei nº 1.248, de 29/11/1972 (criou as trading companies, destinadas a atuar na área específica de exportação, mantido o produtor-vendedor – fabricante dos produtos exportáveis – como beneficiário do estímulo fiscal);
c-Decreto-Lei nº 1.456, de 7/4/1976 (estendeu às empresas comerciais exportadoras – trading companies – o direito à fruição do mesmo estímulo fiscal atribuído ao produtor-vendedor);
d-Decreto-Lei nº 1.658, de 24/1/1979 (estabeleceu uma extinção gradativa do estímulo fiscal com data-limite sobre 30/6/1983; foi revogado pelo DL 1.724/79, que delegou ao Ministro da Fazenda a competência para aumentar, reduzir ou extinguir o crédito-prêmio; diante da inconstitucionalidade dessa delegação, a data extintiva restou definitivamente revogada, posto que não há repristinação no ordenamento jurídico nacional);
e-Decreto-Lei nº 1.722, de 3/12/1979 (derrogou o DL 1.658/79, estabelecendo nova data fatal para o crédito-prêmio em 1º/1/1980; todavia, não chegou a ter eficácia plena, pois foi revogado pelo DL 1.724/79 antes mesmo dessa nova data, com a delegação ao Min. da Fazenda da manipulação do benefício);
f-Decreto-Lei nº 1.724, de 7/12/1979 (delegou ao Ministro da Fazenda competência para "aumentar ou reduzir, temporária ou definitivamente, ou extinguir" o estímulo fiscal, tendo sido atingida pelas decisões declaratórias de inconstitucionalidade);
g-Decreto-Lei nº 1.894, 16/12/1981 (embora tenha mantido a delegação de competência para o Ministro da Fazenda – o que foi considerado inconstitucional –, não fixou prazo para a vigência temporal do estímulo fiscal, a qual se tornou indeterminada, sendo a percepção do crédito-prêmio atribuída com exclusividade às empresas comerciais exportadoras; também estendeu o benefício a todos os produtos nacionais, sem qualquer discriminação);
h-Lei nº 7.739, de 16/3/1989 (apesar de dispor sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, a norma alterou o texto da alínea b do § 1° do art. 1º do DL 1.894/81 que assegura o direito à fruição do crédito do IPI, disciplinando sua equivalência; apesar de não tratar especificamente do crédito-prêmio do IPI, a norma, ao derrogar o dispositivo do DL 1.894/81, reproduziu todo o texto do citado art. 1º para atingir somente a alínea b do § 1º, conferindo-lhe nova redação; assim, os incisos I e II daquele artigo foram mantidos vigentes, sendo que o inciso II assegura explicitamente a fruição ao crédito-prêmio do IPI);
i-Lei nº 8.402, de 8/1/1992 (além de restabelecer o direito ao benefício por parte do produtor-vendedor – que era apenas das exportadoras a partir do DL 1.894/81 –, restaurou a duplicidade que havia ao tempo do DL 1.476/76);
j-Decreto nº 3.000, de 26/3/1999 (regulamenta a tributação, fiscalização, arrecadação e administração do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza, permitindo às empresas exportadoras de produtos manufaturados imputar ao custo, para fins de apuração do lucro líquido, os gastos no exterior com marketing de seus produtos);
k-Decreto nº 4.544, de 26/12/2002 (estabelece a Tipi, admitindo o crédito do imposto sobre a produção de mercadorias destinadas à exportação saídas com imunidade ou isenção); e
l-Lei nº 11.051, de 29/12/2004 (essa lei, convertida a partir da MP 219/04, restringe a compensação de créditos por empresas que a declarem nas hipóteses de "crédito-prêmio instituído pelo Decreto-Lei de 1969"; é o reconhecimento expresso e normativo da existência do estímulo fiscal).
Muitas dessas normas, muito embora não disciplinem o crédito-prêmio em si, foram mencionadas pelo eminente senador com o intuito de demonstrar, de maneira inequívoca, que o legislador, em diversas ocasiões, reconhece a existência do estímulo fiscal no ordenamento jurídico, pois a ele se refere reiteradamente nos muitos textos legais. Como se trata aqui de um exercício de interpretação normativa, essas referências são úteis para nortear o hermeneuta.
Esses foram, pormenorizadamente, os argumentos principais do parecer da CCJ que revelaram, de forma complementar e sistêmica, a vigência do crédito-prêmio de IPI. Tal conclusão legitimou o Senado Federal para editar a norma resolutiva suspensiva, inclusive quanto à necessária ressalva ao final do art. 1º.
II.4. Correlação da resolução senatorial aos efeitos concretos das decisões do STF.
Visando contribuir para a mitigação da controvérsia jurídica, o Senado Federal houve por bem agir com ineditismo na apresentação da resolução senatorial – muito embora também com total amparo constitucional, legal e regimental – fazendo constar, além da precisa atribuição constitucional suspensiva, a indicação da legislação que remanesce em vigor, relativamente ao estímulo fiscal controvertido, como, aliás, deixou claro:
"Assim, parece-nos de bom alvitre que, ao suspender a execução das normas acoimadas de inconstitucionais em conformidade com os Ofícios "S" sub examine, seja definitivamente esclarecida e ressalvada a legislação que permanece em vigor, não alcançada pelas decisões referenciadas."
Agiu dessa forma não somente pelas muitas razões acima expostas, mas também pelo que se observou nas decisões encaminhadas pelo STF, proferidas em controle difuso de constitucionalidade, ou seja, em sede de exame in concreto, por via incidental.
Assim agiu sobretudo pela conseqüência prática dos julgamentos dos seguintes recursos: (i) Recurso Extraordinário nº 180.828, no qual foi declarada a inconstitucionalidade da expressão "ou reduzir, temporária ou definitivamente, ou extinguir", constante do art. 1º do Decreto-Lei nº 1.724/79, e das expressões "reduzi-los" e "suspendê-los ou extingui-los", constantes do inc. I do art. 3º do Decreto-Lei nº 1.894/81; (ii) Recurso Extraordinário nº 186.623; (iii) Recurso Extraordinário nº 250.288; e (iv) Recurso Extraordinário nº 186.359 – nesses três últimos, o Supremo declarou a inconstitucionalidade da expressão "ou extinguir", constante do artigo 1º do Decreto-Lei nº 1.724/79.
Nesses julgados, o STF reconheceu às empresas litigantes o direito à compensação pelo crédito-prêmio de IPI. Isso, por si, já legitimaria a apresentação da Resolução n.º 71/2005 da forma como o fez o Senado Federal, com o indicativo do que remanesceu vigente após a suspensão da execução dos textos legais.
Além disso, corrobora esse raciocínio o fato de que, acaso estivesse de fato revogado o estímulo fiscal em questão desde 1983, os processos que motivaram a discussão na Alta Corte padeceriam de uma das condições da ação: o interesse de agir. Note-se que o Supremo Tribunal Federal, no exercício do controle de constitucionalidade, não adentra a pedido recursal de declaração quando se constata revogação da norma então examinada, conforme ampla jurisprudência.
De fato, pacificou-se naquela Corte o entendimento de que a revogação de ato normativo objeto de ação direta implica a prejudicialidade dessa ação. O marco inicial dessa jurisprudência está na ADI 709, relatado pelo Ministro Paulo Brossard. Trata-se, na verdade, de falecimento de uma das condições da ação, como reafirma o relator:
"2. Se ação direta tem por objeto específico a declaração em tese de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, com a finalidade de expungir do sistema jurídico vigente aqueles atos que se não harmonizam com a Constituição, é de concluir-se que a revogação do ato normativo, objeto da declaração, traz como conseqüência a prejudicialidade da ação, por perda de objeto.
3. Na ação direta de inconstitucionalidade o interesse de agir existe se e enquanto a lei estiver em vigor. Não se pode admitir ação direta contra ato normativo revogado, porque o interesse de extirpar do ordenamento jurídico o ato normativo maculado pela inconstitucionalidade, já não existe porque a própria autoridade ou órgão requerido se incumbiu de fazê-lo. O plenário da Corte assentou, quando do julgamento da ADIN 2-1 do Distrito Federal, que lei anterior à Constituição, que a contrarie, não pode ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade, porque a Constituição superveniente não torna inconstitucionais as leis anteriores com ela conflitantes, mas as revoga. Deste modo, tanto a lei revogada como a que venha a ser revogada, no curso da ação direta, não pode constituir seu objeto."
O mesmo, por consectário lógico, aplica-se às ações em que se efetua o controle abstrato de constitucionalidade. Observe-se ainda que a data de distribuição do RE 180.828 foi 25/03/1992; portanto, após a edição do DL 1.724/79.
Portanto, ao desprover os recursos extraordinários da União Federal, o Supremo julgou procedentes os pedidos formulados pelas empresas autoras das demandas reconhecendo-lhes o direito ao crédito-prêmio de IPI e, assim, a sua plena vigência à época da decisão proferida.
II.5. Considerações acerca da atuação senatorial.
De início, podemos afirmar convictamente que o Senado Federal não agiu de forma a extrapolar sua competência constitucional. Agiu, sim, em estrita observância à permissão contida na Constituição de 1988 e aos ditames do Regimento Interno daquela Casa legislativa.
Para se chegar a essa conclusão, o parecer da CCJ enalteceu que a doutrina e a jurisprudência são unânimes em atestar que, ao exercer a competência privativa, contida no inc. X do art. 52 da Constituição, a Câmara Alta não pode exercer qualquer tipo de reexame sobre as motivações da decisão do STF, nem rediscutí-las, conferindo-lhe interpretação própria e diversa da que lá esteja consignada. Igualmente seria vedado ao Senado alterar o conteúdo da declaração de inconstitucionalidade, suspendendo a execução de normas ou parte de normas fora dos limites dos acórdãos transitados em julgado.
Cumpre-lhe tão somente, segundo seus próprios e políticos critérios de conveniência e oportunidade, dar publicidade à decisão do STF, ampliando os seus efeitos à toda a sociedade tutela.
Ciente disso, o próprio parecer da CCJ adverte:
"Ressalte-se, ainda, que esta Casa não está interferindo na decisão do Supremo, sequer conferindo-lhe qualquer forma de interpretação, posto que o presente Projeto de Resolução volta-se precisamente à suspensão das expressões reconhecidas e declaradas inconstitucionais por aquela Alta Corte.
Acreditamos, contudo, que, para obviar equívocos e incertezas, a suspensão da execução dos dispositivos reputados inconsonantes com o sistema constitucional deva ser seguida da imprescindível e esclarecedora ressalva, indicada a legislação que continua em vigor."
Inserida ao final do art. 1º da resolução, o texto a que se refere o trecho acima foi delineado de forma a ressalvar claramente a vigência do estímulo fiscal instituído pelo art. 1º do DL 491/69.
Essa ressalva, conforme analisaremos adiante, nada mais é do que fruto da análise das conseqüências práticas e jurídicas dos julgados do STF, e, como a resolução tem o firme propósito de ampliar os efeitos das decisões transitadas em julgado, pode-se concluir que o Senado não extrapolou sua atribuição excepcionalíssimo, tendo agido na mais perfeita e necessária ordem.
Além disso, o juízo positivo de vigência do estímulo fiscal, conforme demonstraremos oportunamente, era pressuposto indispensável ao exercício da competência constitucional exclusiva daquela Casa legislativa.
O senador Amir Lando, além de ser um parlamentar vanguardista em matéria da resolução suspensiva de lei inconstitucional, também tem um histórico de atuação parlamentar singular. Sua intervenção no cenário político vai muito além da célebre relatoria na Comissão Parlamentar de Inquérito que resultou no processo de impeachment do ex-presidente Fernando Collor nos idos de 1992.
Em 2005, o parlamentar voltou ao cenário político nacional por duas atuações marcantes: a primeira, foi a relatoria da "CPMI do Mensalão e da Compra de Votos", que investigou a compra sistemática de votos de parlamentares, que acabou encerrada sem a aprovação de um relatório final.
Outra atuação que mereceu destaque foi a relatoria da Medida Provisória nº 255, de 2005, conhecida como "MP do Bem 2", que foi assim nominada porque a MP original, de número 252, de 2005, não fora aprovada pelo Congresso no prazo constitucional, mesmo após a prorrogação.
Essa relatoria, cremos, teve participação, de forma secundária e tangencial, na aprovação da Resolução nº 71, de 2005. Isso porque o senador, na parte final do seu relatório, discorre sobre o momento histórico e social por que o País atravessava como premissa extrajurídica e justificadora da necessidade do posicionamento político do Senado. Suas precisas palavras foram:
"Por fim, a despeito da discussão jurídica, entendemos ser necessário, também, destacar o momento político-social por que este País atravessa.
Recentemente, o Governo editou a Medida Provisória n.º 252, de 2005, que "institui o Regime Especial de Tributação para a Plataforma de Exportação de Serviços de Tecnologia da Informação - REPES, o Regime Especial de Aquisição de Bens de Capital para Empresas Exportadoras - RECAP e o Programa de Inclusão Digital, dispõe sobre incentivos fiscais para a inovação tecnológica e dá outras providências", a qual fora incorporada pela Medida Provisória n.º 255, de 2005, convertida na Lei n.º 11.196, de 21 de novembro de 2005, de cujo projeto de lei de conversão, inclusive, fui designado Relator Revisor."
Essa Medida Provisória, como bem destacou o parecer da CCJ, foi mais uma estratégia governamental para fomentar a exportação nacional, como, aliás, consta da exposição de motivos que seguiu a mensagem do Presidente ao Congresso:
"2. A criação do REPES tem por objetivo aperfeiçoar nosso sistema tributário, possibilitando ao Brasil maior inserção nas exportações de serviços de Tecnologia de Informação – TI, com preços compatíveis com os oferecidos no mercado internacional, criando conseqüentemente estímulo à exportação de serviços com valor agregado e baseado em alta tecnologia.
5. a criação do RECAP visa incentivar o investimento produtivo e a ampliação das exportações mediante a correção de distorções que oneram o custo dos bens de capital das empresas preponderantemente exportadoras. (...)"
De fato, medidas como essa vêm preenchendo as pautas de votação do Congresso Nacional, o que sinaliza um posicionamento político de estímulo à exportação nacional, através de estratégias como a desoneração tributária. Esse foi, aliás, o entendimento do senador Amir Lando:
"Observa-se, assim, que o Governo brasileiro, apoiado pelo Congresso Nacional, vem desenvolvendo políticas de desoneração tributária em favor do setor exportador nacional, com respeito aos acordos internacionais, mas de forma a atender os anseios locais por crescimento social e econômico, fomentando a competitividade internacional de empresas nacionais.
Juntamente com ações de natureza financeira, fiscal e administrativa adotadas na última década, foram adotadas medidas para aumentar a base exportadora. Cabe destacar, de maneira especial, o impacto da desoneração de produtos semi-elaborados, determinada pela Lei Complementar nº 87, de 1996, que isenta do ICMS as exportações desses produtos e de básicos. Essa ação foi complementada com a garantia de crédito do imposto relativo aos insumos empregados nos produtos exportados."
Esse dado é importante na medida em que se tem discutido, até mesmo pela divulgação de dados (falaciosos) da Receita Federal, contra os quais o Prof. Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo já se manifestou em diversos estudos econômicos, que a manutenção do gozo ao direito de compensação do crédito-prêmio de IPI poderia onerar os cofres públicos. O próprio senador Amir Lando fez referência a essa afirmação, citando Carraza, Arruda Alvim e o Prof. Souto Borges.
Aqui temos conveniente evidenciar alguns argumentos interessantes apresentados em parecer doutrinário recentemente lavrado pelo Profº Belluzo [07], com o intuito de ilustrar a realidade internacional face às políticas públicas nacionais de incentivo à exportação, em consonância ainda à sensibilidade política do senador relator.
A "MP do Bem" citada no parecer da CCJ, na opinião do parecerista, nada mais é do que o reconhecimento da fragilidade do sistema tributário nacional no País, que necessita de paliativos legislativos, editados sob o manto da relevância e da urgência, para mitigar a excessiva carga que onera os mais diversos segmentos da economia brasileira:
"O reconhecimento oficial da persistência dos problemas é dado pelas recentes e seguidas concessões de benefícios pelo governo federal, geralmente através de medidas provisórias (sendo a mais famosa a MP do Bem), constituem tentativas de mitigar os efeitos danosos da tributação brasileira sobre as exportações. Porém, o alcance continua sendo muito limitado, porque tais medidas têm sido restringidas a beneficiar um pequeno número de contribuintes e, ainda, de atividades econômicas previamente escolhidas pelo governo.
De fato, não foi a primeira forma a ser implementada no âmbito das políticas de desoneração de tributos. Entretanto, foi a mais relevante do governo atual. Ainda assim, insuficiente.
Ora, ao invés de promover remendos legislativos como esse, os poderes públicos deveriam focalizar sua atenção na estabilidade das boas medidas tributárias. De fato, ainda nas palavras do Profº Belluzzo:
"(...) o governo federal alcançaria eficácia muito melhor e eficiência muito maior se apoiasse medidas que tivessem caráter genérico, como a do crédito-prêmio de IPI, pois seria um benefício oferecido ao universo dos contribuintes, independente do porte e do setor econômico em que atuam." [09]
Certo é, portanto, que não existem argumentos subsistentes contra a manutenção do estímulo fiscal. Existem, sim, dados e valores sofismaticamente divulgados, que vão contra a própria política brasileira atual de estímulo ao setor exportador e contra o seu reconhecimento tácito de sobrecarga tributária.
