Sumário:1-Trâmite legislativo do projeto. 2-A finalidade da nova lei. 3- O projeto e as competências legislativas constitucionais. 4-As florestas públicas e a impossibilidade de concessão. 5- Principais inovações. 6-As concessões florestais. 7-Os limites para a concessão florestal. 8- Preços florestais. 9- A nova lei e algumas de suas conseqüências na legislação ambiental atual. 10-Conclusão.


1. Trâmite Legislativo do Projeto.

            Apresentado pelo Poder Executivo à Câmara dos Deputados em 21 de Fevereiro de 2005, teve rápida tramitação na casa o projeto de Lei nº 4.776/2005, que dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a produção sustentável; institui, na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, o Serviço Florestal Brasileiro – SFB; cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal – FNDF; altera as Leis nºs 10.683, de 28 de Maio de 2003, 5.868, de 12 de dezembro de 1972, 9.605, de 12 de fevereiro de 1999; 4.771, de 15 de setembro de 1965; 6.938, de 31 de agosto de 1981 e 6.015, de 31 de dezembro de 1973.

            Objeto de acirradas discussões e alvo de várias emendas parlamentares, o projeto tramitou inicialmente em regime de urgência e, impulsionado pelo governo federal, foi rapidamente aprovado e remetido ao Senado Federal, onde recebeu o nº 62/2005.

            Diante das desfavoráveis manifestações de órgãos e entidades nacionais e internacionais, dentre as quais a Organização das Nações Unidades para a Agricultura e Alimentação – FAO, o governo retirou a "urgência". Ainda assim, na sessão do 01 de fevereiro de 2006, o projeto foi aprovado com emendas e retorna agora à Câmara do Deputados para apreciação das mudanças.


2. A Finalidade da Nova Lei

            Segundo os idealizadores do projeto, a lei de gestão de florestas públicas teria a finalidade precípua de compatibilizar a preservação do meio ambiente com a exploração sustentável da floresta, além de estabelecer condições que permitiriam reduzir o desmatamento ilegal, principalmente na região amazônica, afastando a grilagem de terras públicas, a extração ilegal de madeira e a evasão de divisas.

            Entretanto, como proposto, o projeto transfere para a iniciativa privada a responsabilidade por uma pretensa exploração sustentada e conservação das florestas, cada vez mais atingidas pelo desenfreado desmatamento ilegal. Concedendo as florestas, a responsabilidade direta pelo desmatamento poderia ser atribuída às concessionárias, o que de certa forma diminuiria a responsabilidade oficial pelo desastre ambiental.

            Os idealizadores desconsideram os desastrosos resultados obtidos por países como Nova Zelândia, Gana e Sudeste Asiático, que adotaram forma de exploração semelhante e experimentaram a devastação após a concessão de suas florestas. O que nos leva a pensar que no Brasil os resultados serão diferentes?


3. A Lei e as Competências Legislativas Constitucionais

            "Os Estados, juntamente com a União, os Municípios e o Distrito Federal, são detentores das competências materiais comuns descritas no art. 23 da CF e das competências legislativas concorrentes descritas no art. 24 - aqui, excluindo-se os Municípios. E a Constituição foi ainda mais longe, ao lhes garantir, no §1º do art. 25, as competências que não lhes sejam negadas pela Constituição. É, até, em certa maneira, uma inversão da regra geral do princípio da legalidade aos entes públicos, vez que tal liberdade – fazer o que a lei não proíbe – está, historicamente, atribuída às pessoas de direito privado, aqui nos dizeres do Prof. Francisco Ubiracy Araújo [01].

            O projeto de lei de gestão das florestas públicas, uma vez aprovado, terá caráter de lei geral da União sobre exploração de florestas e, com esse status, permitirá aos Estados e ao Distrito Federal o exercício da competência suplementar – para complementá-la, tecer minúcias, adaptá-la às suas peculiaridades, sem, no entanto, contrariar os ditames gerais (art. 24, §§ 1º, 2º, 3º e 4º da Constituição Federal). Aliás, o projeto traz a expressa previsão de que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, na esfera de suas competências e em relação às florestas públicas sob sua jurisdição, poderão elaborar normas supletivas e complementares e estabelecer padrões relacionados à gestão florestal (art. 2º, § 2º).

            A aparência de legalidade, entretanto, esbarra na função nacional estratégica da floresta, principalmente na região amazônica, onde Municípios, em larga escala, e até alguns Estados guardam certa conivência com a exploração e o comércio ilegal de riquezas naturais.


4. As Florestas Públicas e a Possibilidade de Concessão.

            A Constituição Federal dispõe em seu artigo 225, § 4º, que a Floresta Amazônica, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são "patrimônio nacional" e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

            A expressão "patrimônio nacional" presente no texto constitucional não é sinônimo de bem da União. É noção muito mais abrangente e considera outros aspectos, além daqueles meramente patrimoniais. Verifica-se aí o erro no pressuposto de que as florestas seriam apenas bens públicos patrimoniais e alienáveis.

            Ao se conceder florestas, estarão se concedendo muito mais que metros cúbicos de madeira. A Amazônica, principal foco do projeto, concentra cerca de 20% (vinte por cento) de todas as espécies animais no planeta, dentre os quais grande parte dos mamíferos e peixes existentes na terra [02].

            Indiretamente, também se estará concedendo o acesso indiscriminado à toda riqueza genética relacionada à floresta. As empresas concessionárias, na busca de seu objetivo principal – o lucro –, estarão diretamente ligadas ao acervo biológico da floresta, avaliado em bilhões de dólares na cotação da indústria farmacêutica internacional, apesar de vedação presente no texto do projeto (art. 16, §1º).

            Sob esse enfoque, os critérios propostos pelos civilistas para a classificação tradicional dos bens - públicos ou privados e, se públicos, quanto à titularidade: federais, estaduais e municipais e quanto ao uso: de uso comum do povo, de uso especial ou dominicais - deve ser utilizada com toda a cautela e diligência. Deve-se observar o Princípio Ambiental Internacional da Prevenção e o disposto no Código Florestal Brasileiro, principal instrumento de tutela das florestas na atualidade, que reza em seu artigo 1º que as florestas e demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que a revestem são bens de interesse comum a todos os habitantes do país, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitações que a legislação em geral, especialmente esta lei (O Código Florestal) estabelecem.

            A expressão "bens de interesse comum de todos os habitantes do país" traduz o mesmo significado de "bem de uso comum do povo". Mas, contrariamente do que é defendido pelos idealizadores do projeto, tais florestas não são bens de uso comum do povo patrimoniais e desafetados do interesse público e, portanto, alienáveis. As florestas públicas brasileiras não se resumem a um amontoado de madeira. São bens públicos de uso comum plenamente afetados ao interesse público e, por conseqüência, inalienáveis. São biomas riquíssimos que guardam grande parte da diversidade biológica do planeta. Um abrigo considerável da fauna terrestre, um riquíssimo laboratório natural ambicionado nos quatro cantos do planeta e com propriedades químicas, medicinais e genéticas avaliadas em bilhões de dólares e que já são objeto da cobiça internacional no mercado paralelo que, não raras vezes, registra patentes, como se deles fossem, extraídas sorrateiramente da floresta ou dos índios que as habitam.

            A floresta, no caso a amazônica, mantém ainda a sustentabilidade da maior bacia hidrográfica do mundo e contribui decisivamente para a fixação das condições climáticas no planeta, o que demonstra o seu imensurável valor agregado que não pode ser tratado apenas como metros cúbicos de madeira.

            A configuração constitucional outorgada ao meio ambiente que, ecologicamente equilibrado é um bem comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida e pertencente às presentes e futuras gerações, que detém, juntamente com o poder público, o dever de defende-lo e preservá-lo (art. 225) é desconsiderada na medida que resume a importância das florestas ao seu aspecto econômico (metros cúbicos de madeira e turismo) para olvidar todo o interesse público na preservação da riqueza biológica, genética, química e climática da floresta.

            E mais, ao adotar a dominialidade (art. 3º, I) como critério para as concessões, o projeto desconsidera todos os efeitos e impactos ambientais indiretos que poderão afetar indeterminados Estados e Municípios brasileiros - e até mesmo o mundo.

            O projeto afronta também as disposições do inciso II e VII do § 1º do artigo 225, da Constituição Federal que impõe ao Poder Público o dever de preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País (inc. II) e proteger a fauna e a flora, vedadas na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam animais à crueldade. Importante notar que o Constituinte ao atribuir esse dever ao Poder Público usa as expressões preservar e proteger e o projeto não parece estar afinado com tal a determinação, mas contrariamente, parece direcionar a política ambiental para objetivos outros, afastados da vontade estabelecida constitucionalmente.


5. Principais Inovações do Projeto

            O projeto de lei gestão de florestas públicas, se aprovado, implicará em verdadeira revolução no tratamento jurídico dispensado às florestas no Brasil. Tomados como exemplo países onde projetos semelhantes foram implantados, possível prever a catástrofe institucionalizada.

            Sumariamente, consoante as finalidades desse trabalho, algumas "inovações" do projeto que passarão a compor a Política Nacional do Meio Ambiente:

            Definição de Princípios de Gestão Florestal (art. 2º): elenca oito princípios da gestão florestal. Seriam, em tese, pontos limitadores e norteadores da exploração florestal nos quais teoricamente deveriam se basear os planos de manejo florestal sustentável.

            A atual legislação ambiental, com todos os seus mecanismos legais de defesa da floresta mostram-se insuficientes para amainar a devastação. Portanto, a pretensão de limitar o ânimo capitalista institucionalizado através de princípios de gestão de florestas institui a ausência de limites para a exploração. Os que desrespeitam leis que cominam inclusive penas privativas de liberdade, não se intimidarão com princípios.

            Definição legal de floresta pública e recursos florestais: segundo o projeto, florestas públicas são aquelas naturais ou plantadas, localizadas nos diversos biomas brasileiros, em bens de domínio da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal ou das entidades da administração indireta (art. 3º).

            Já os recursos florestais seriam os elementos ou características de determinada floresta, potencial ou efetivamente geradores de produtos ou serviços florestais. Produtos Florestais são produtos madereiros e não madereiros gerados pelo manejo florestal. Já os serviços florestais são definidos como turismo e outras ações ou benefícios decorrentes do manejo e conservação das florestas, não caracterizados como produtos florestais (art. 3º, IV). Fácil perceber, pois, que a floresta é vista pelo idealizador do projeto como produtos e serviços florestais. Toda a sinergia dos biomas é desconsiderada.

            Gestão de Florestas para Produção Sustentável: a gestão de florestas para a produção sustentável compreende, segundo o art. 4º da futura lei, a criação de florestas nacionais, estaduais e municipais, sua destinação às comunidades locais ou à concessão florestal para a obtenção de benefícios econômicos. A obtenção de benefícios econômicos terá como foco, produtos e serviços florestais definidos na lei. (art. 2º, II, III e IV).

            Possibilidade de Destinação da Floresta às Comunidades Locais: o projeto prevê a possibilidade de identificação e destinação de lotes de concessão às comunidades locais. No entanto, desconsidera completamente a complexidade desse bioma e tenta convencer que as comunidades locais seriam capazes da explorar economicamente a floresta para os fins do projeto. Perece-nos uma contradição, já que atualmente as comunidades locais lutam pela demarcação dos limites de suas florestas e o principal opositor é o autor do projeto.

            Plano Anual de Outorga Florestal - POAF: é um plano proposto pelo órgão gestor (Serviço Florestal Brasileiro) que definirá todas as florestas públicas a serem submetidas a processos de concessão no ano em que vigorar.

            Gestão Direta: possibilidade de exploração direta das florestas públicas pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 5º). Esse artigo cria a possibilidade dos entes públicos firmarem convênios, termos de parceria, contratos ou instrumentos similares com terceiros para a execução de atividades subsidiárias, observados os procedimentos licitatório pertinentes. As atividades subsidiárias previstas no presente dispositivo devem ser objeto de regulamentação que impossibilite a utilização desse permissivo para burlar o principal instrumento possibilitador da gestão de florestas públicas: a concessão.

            Atualmente as florestas são públicas e em sua maioria inexploradas. Será que a concessão despertaria o interesse governamental em explorá-la de maneira sustentável?

            Inventário Amostral: são informações de caráter qualitativo e quantitativo sobre determinada floresta, elaborado pelo processo de amostragem, que possibilitará, segundo o projeto, dentre outras coisas, a fixação do preço florestal pelo qual será concedida a unidade de manejo (art. 3º XII).

            Trata-se de um dos principiais instrumentos do projeto, que parte do pressuposto que órgão responsável pela concessão seria capaz de identificar, em todas sua complexidade biológica, as florestas passíveis de exploração sustentável. Se assim fosse, certamente não haveria necessidade de concessão da floresta e a exploração direta seria uma realidade.

            Unidade de Manejo: é uma área de floresta pública, degradada ou não, definida a partir de critérios técnicos, socioculturais, econômicos e ambientais que será objeto de um Plano de Manejo Florestal Sustentável - PMF (art.3º VIII);

            Criação do Serviço Florestal Brasileiro: Para atuar na gestão das florestas públicas, a Lei criou mais um órgão na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, trata-se do Serviço Florestal Brasileiro – SFB, com a função primordial de ser o órgão gestor das concessões de florestas públicas no âmbito federal. Para tanto prevê a lei que o SFB concentrará, basicamente, todas as competências necessárias para a gestão das florestas públicas, conforme elenco previsto no art. 55 da futura lei.

            As atribuições do SFB conflitam diretamente com atribuições de outro órgão já existente e responsável pela execução da Política Ambiental Nacional, o IBAMA. Em verdade, o projeto dá continuidade a um processo de esvaziamento do IBAMA atribuindo suas competências sucessivamente a outros órgãos e entidades das várias esferas federativas. O IBAMA, com todo seu know how na execução da política ambiental nacional é desconsiderado no projeto. Seu processo de sucateamento avança a passos largos e os recursos destinados à autarquia são insuficientes para suas necessidades básicas e o pessoal é diariamente desestimulado pelo baixos salários e pela falta de perspectivas.

            O projeto prevê a criação de um novo órgão, quando a solução seria a reestruturação e o fortalecimento do IBAMA, com destinação direta dos recursos arrecadados nas atividades relacionadas ao licenciamento e fiscalização, por exemplo, além de dotar a autarquia da necessária e verdadeira independência econômica e gerencial para o exercício de suas atribuições.

            Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal – FNDF: de natureza contábil e gerido pelo Serviço Florestal Brasileiro, cujas finalidades precípuas seriam o fomento a pesquisa e desenvolvimento tecnológico em manejo florestal, proteção do meio ambiente e conservação dos recursos naturais. (art. 55, I).


6. As Concessões Florestais

            Na mesma linha das concessões de bens e serviços públicos, o projeto prevê que a concessão florestal será efetivada mediante contrato administrativo, precedido de licitação, pelo qual o poder concedente cederia a particulares, mediante pagamento de preço florestal, a exploração de produtos e serviços florestais contratualmente especificados, em unidade de manejo de floresta pública, com perímetro georreferenciado, registrada no cadastro de florestas públicas e incluídas no lote de concessão florestal (art.14 e 36).

            O Plano Anual de Outorga Florestal - POAF, aparece no projeto como instrumento definidor das florestas públicas sujeitas à concessão florestal. Para tanto, o POAF deverá conter a descrição de todas as florestas públicas a serem submetidas a processo de concessão no ano em que vigorar (art. 10). Segundo o projeto, as florestas públicas sob o domínio da União, somente poderão ser submetidas a processo de concessão mediante manifestação prévia da Secretaria de Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão(§ 2º).

            Fácil observar que o foco principal do projeto, a Amazônia, onde a grande maioria das terras são públicas, pertencentes à União e pendentes de demarcação continuarão sob a influência direta da exploração ilegal de madeira e da grilagem. Novamente, o projeto tenta criar a imagem de que, com a concessão, as demarcações aconteceriam imediatamente e a SPU teria, imediatamente, condições de identificar os lotes aptos à concessão.

            Definidas via POAF as florestas públicas que poderão ser submetidas a processo de concessão, o poder concedente (federal, estadual, municipal) desencadeará o processo de outorga e publicará o edital de licitação, justificando a conveniência da concessão florestal, caracterizando seu objeto e a unidade de manejo que serão objeto da concessão. O objeto, repita-se, poderá ser a exploração de produtos e serviços florestais especificados contratualmente e confere ao concessionário somente os produtos e serviços florestais autorizados no contrato, excluída a propriedade da terras e, em tese, o acesso ao patrimônio genético presente na área concedida (art. 14 e 15).

            a) Habilitação

            A habilitação para as licitações que tenham por objeto da concessão florestal exigiram que o concorrente, além de outros requisitos da lei 8.666/93 (Lei Geral das Licitações [03]) comprove a ausência de débitos inscritos na divida ativa relativos a infração ambiental nos órgãos do SISNAMA e a ausência de decisões condenatórias, com trânsito em julgado, em ações penais relativas a crimes contra o meio ambiente, a ordem tributária e previdenciária (art. 19, I e II).

            O §1º do art. 19 do projeto que prevê que somente poderão ser habilitadas nas licitações para concessão de florestal empresas ou outras pessoas jurídicas constituídas sob as leis brasileiras que tenham sede e administração no país. A previsão não afasta o risco de exploração indevida pelo capital estrangeiro, inclusive, do patrimônio genético e dos recursos hídricos das unidades de manejo florestal concedidas, até mesmo pela conhecida deficiência na fiscalização em atividades similares.

            b) Contrato de Concessão

            Como contrato administrativo, o de concessão de gestão de florestas públicas trará as chamadas cláusulas essenciais que revelam o caráter de supremacia da administração nos. Dentre essas cláusulas as mais importantes são: a descrição dos produtos e serviços florestais a serem explorado na unidade de manejo concedida; o prazo máximo para o concessionário começar a execução do Plano de Manejo Florestal; os critérios máximos e mínimos de aproveitamento dos recursos florestais; as ações voltadas ao benefício da comunidade local assumidas pelo concessionário etc. Além destas, deverá figurar no contrato de concessão também os demais deveres do concessionário.

            Quanto aos prazos contratuais, verifica-se que a lei fixa diferentes prazos para os contratos de exploração de produtos florestais e para a exploração de serviços florestais. Para a exploração de produtos florestais, os contratos levarão em consideração o prazo de colheita e exploração das espécies existentes no lote de concessão, limitado a 40 anos. O prazo de quarenta anos é o limite máximo, podendo este prazo ser reduzido de acordo com o ciclo de desenvolvimento do produto florestal a ser explorado. Já para a exploração dos serviços florestais (ecoturismo por exemplo) o prazo contratual terá como limites mínimo 5 anos e o máximo 20 anos (art. 35, p.u.).


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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

SILVA, Fernando Borges da. O projeto de gestão de florestas públicas em breves notas e considerações. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 11, n. 968, 25 fev. 2006. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/8013>. Acesso em: 20 ago. 2018.

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