3. A instituição Conselho Tutelar
3.1. A Criação do Conselho Tutelar
Nos capítulos anteriores verificou-se como a legislação brasileira atual busca tutelar a infância e a adolescência, bem como procurou-se conceituar os termos criança e adolescente, levando-se em conta sua condição peculiar de seres em desenvolvimento. Outrossim, objetivou-se delimitar como população alvo deste estudo o segmento pertencente a estas faixas etárias que vivem em situação de risco pessoal e social.
Uma vez contextualizada a população alvo do presente estudo, passa-se neste capítulo a considerações sobre a instituição Conselho Tutelar, sua competência e atribuições.
O Conselho Tutelar é órgão permanente e autônomo, não jurisdicional, o representante da comunidade na Administração Municipal encarregado de assegurar o cumprimento dos Direitos da Criança e do Adolescente, considerado importante instrumento de mudança social e do Estado, nos moldes da legislação em vigor.
Foi instituído pela Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990 - Estatuto da Criança e do Adolescente, cujo Título V ocupou- se em definir a formação e previsão de recursos para o funcionamento dos Conselhos Tutelares, bem como suas atribuições, competências e impedimentos.
Órgão instituidor de políticas públicas também criado pelo ECA, o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente- CONANDA, através da Resolução nº 75 de 22/10/2001, estabeleceu os parâmetros para a criação e funcionamento dos Conselhos Tutelares.
O artigo 132 do ECA diz que cada município, independentemente do número de habitantes, deve ter, no mínimo, 1 (um) Conselho Tutelar composto por 5 (cinco) membros, escolhidos pela comunidade por eleição direta para mandato de três anos, sendo permitida uma reeleição. A Lei determina, ainda, como requisitos básicos para ser conselheiro tutelar válidos em todo o país: ter reconhecida idoneidade moral, idade superior a 21 anos e morar no município há mais de dois anos.
O Município do Rio de Janeiro, por exemplo, possui 10 (dez) Conselhos Tutelares.
Em termos nacionais, enfrenta-se dificuldades para consolidação do ECA no cotidiano da sociedade. Aponta Glaucia Sander 20, Assessora da Frente de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente de Minas Gerais e da Fundação Fé e Alegria, a resistência de muitas prefeituras em constituir e dar condições de funcionamento para o Conselho, além de insuficiência de referenciais teóricos e práticos para o trabalho, e, ainda, as fragilidades da política de atendimento nos municípios.
Com intento de proporcionar informações atualizadas sobre a atuação dos Conselhos Tutelares recorreu-se à RISolidaria 21, que trata de vários temas, de forma aprofundada e qualificada, por meio de canais temáticos, entre os quais encontra-se a competência e atribuições dos Conselhos Tutelares.
3.2 Competência do Conselho Tutelar
Os Conselhos Tutelares tem competência para aplicar às crianças e adolescentes em situação de risco as medidas de proteção, dispostas no art 101, I a VII do ECA, quais sejam:
"I – encaminhamento aos pais ou responsáveis, mediante termo de responsabilidade:"
A Política de Proteção Integral instituída na CF/88 e regulamentada pelo ECA proporcionou a busca do fortalecimento dos vínculos familiares da criança e do adolescente em situação de risco pessoal/social, no momento do atendimento no Conselho Tutelar.
Assim é que, chegando o caso concreto ao Conselho Tutelar, os pais ou responsáveis serão convocados para cumprir o seu dever-direito de assistir, criar e educar os filhos, mediante termo de responsabilidade que consignará o compromisso de doravante zelar pelo cumprimento de seus deveres. Contudo, não sendo possível, o interesse da criança ou adolescente deve prevalecer sendo aplicadas as demais medidas de proteção, conforme se mostrem mais adequadas ao caso.21
"II – orientação, apoio e acompanhamento temporários:"
Confere o Estatuto de Criança e do Adolescente relevância ao convívio familiar e comunitário como direito da criança e do adolescente. Para tal, coloca à disposição das autoridades um leque de possibilidades de ajuda especializada que complementem a ação dos pais ou responsáveis que dela necessitem, para que obtenham êxito em sua tarefa de manter e educar seus filhos ou pupilos.
"III – matrícula e freqüência obrigatórias em estabelecimento oficial de ensino fundamental:"
Desse modo, poderão os Conselhos Tutelares, por exemplo, requisitar a matrícula escolar de criança e adolescente, diante da impossibilidade ou incapacidade de pais ou responsáveis para fazê-lo.
A Escola tem crucial importância na socialização e desenvolvimento cognitivo da criança. Tornou-se também, em razão do estabelecido no art. 56 do ECA, ponto de referência da garantia dos direitos da criança e do adolescente. A norma estabelece que o dirigente de estabelecimento de ensino fundamental deverá comunicar ao Conselho Tutelar os casos de22:
1) Maus-tratos envolvendo seus alunos;
2) Reiteração de faltas injustificadas;
3) Elevados índices de repetência.
"IV – inclusão em programa comunitário ou oficial de auxílio à família, à criança e ao adolescente:"
A falta de recursos não deverá obstar a convivência familiar da criança e do adolescente. Deverão ser requisitados, pelos Conselhos Tutelares, os serviços sociais públicos ou comunitários, diante das limitações ou falta de recursos dos pais. Não devendo ser o abrigo a solução alvitrada pelo ECA.
"V – requisição de tratamento médico, psicológico ou psiquiátrico, em regime hospitalar ou ambulatorial;"
Esta medida visa priorizar o atendimento nos hospitais do governo à criança e ao adolescente cuja família não tenha condições financeiras de arcar com tratamento necessário ao seu desenvolvimento saudável 23
"VI – inclusão em programa oficial ou comunitário de auxílio, orientação e tratamento a alcoólatras e toxicômanos";
Possui o mesmo objetivo da medida anterior, qual seja o desenvolvimento salutar da criança e do adolescente. Porém, de aceitação mais difícil pelo jovem que dele necessita, devendo, se possível, ter um caráter preventivo.
"VII – abrigo em entidade".
Medida de caráter provisório nos termos da Lei deve ser precedida das anteriores, sempre que possível, tendo em vista a quebra do convívio familiar diário, que acarreta. É medida intermediária entre a perda do poder familiar dos pais e a adoção ou colocação em lar substituto.
Registre-se, ainda, que ao encaminhar criança ou adolescente para entidade de atendimento (inciso VII), o Conselho Tutelar deverá comunicar a medida imediatamente à autoridade judiciária e acompanhar o caso sistematicamente para garantir e promover a transitoriedade e provisoriedade do abrigo em entidade, requisitando para tanto o apoio dos serviços públicos de assistência social. A autoridade judiciária é quem, com base nos argumentos apresentados pelo Conselho, vai transferir ou não a guarda da criança ou adolescente do pai, da mãe ou do responsável para o dirigente do programa de abrigo. Se o Juiz não se convence da necessidade da medida de abrigo em entidade, a decisão do Conselho Tutelar deixa de valer. 24
3.3 Atribuições do Conselho Tutelar
Tendo em vista a competência atribuída pelo ECA aos Conselhos Tutelares para o atendimento a crianças e adolescentes em situação de risco pessoal/social de forma a aplicar as medidas protetivas elencadas no art. 101, I a VII, bem como medidas atinentes a seus pais ou responsáveis (art. 129, I a VII), verifica-se a implicação de uma diversificada gama de atribuições ou tarefas que vão desde o atendimento de crianças e adolescentes, pais ou responsáveis até a representação às autoridades competentes (quando o caso assim o exigir), como disposto no art.136 do ECA.
Com o escopo de fazer cumprir as medidas de sua competência e também as determinadas pelo judiciário, os Conselhos Tutelares devem requisitar ações de entidades governamentais e não-governamentais envolvidas no atendimento que se fizer necessário em cada caso concreto, nas áreas de saúde, educação, serviço social, previdência, trabalho e segurança.(art. 136, III, "a", ECA). Assim, por exemplo, no caso de uma criança ter sido registrada mas não ter certidão de nascimento, o Conselho requisita ao cartório do RCPN correspondente sua certidão. Porém, se não houve o registro, o Conselho comunicará ao Juiz para que ele determine ao Cartório o devido assentamento25.
Focando os direitos preconizados no ECA os Conselhos Tutelares desempenham tarefas como expedição de notificações (art. 136, VII, ECA) e requisição de certidões de nascimento e de óbito de criança e adolescente, quando necessário (art. 136, VIII, ECA).
É, também, atribuição do Conselho Tutelar (ECA, art. 95), juntamente com o Poder Judiciário e o Ministério Público, fiscalizar as entidades de atendimento governamentais ou não-governamentais comprometidas com programas de proteção destinados a crianças e adolescentes (art. 95, ECA).
Prescreve o art. 136 do ECA que o Conselho Tutelar deverá:
I – "Atender às crianças e adolescentes nas hipóteses previstas nos arts. 98 e 105, aplicando as medidas previstas no art. 101, I a VII (já referidas no item 3.2).
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II – "Atender e aconselhar os pais ou responsáveis, aplicando as medidas previstas no art. 129, I a VII, " quais sejam:
I – "Encaminhamento a programa oficial ou comunitário de proteção à família":
II – "Inclusão em programa oficial ou comunitário de auxílio, orientação e tratamento a alcoólatras e toxicômanos";
III – "Encaminhamento a tratamento psicológico ou psiquiátrico";
IV – "Encaminhamento a cursos ou programas de orientação",
V – "Obrigação de matricular o filho ou pupilo e acompanhar sua freqüência e aproveitamento escolar";
VI – "Obrigação de encaminhar criança ou adolescente a tratamento especializado".
VII – "Advertência".
Nesse contexto, o Conselho Tutelar irá aconselhar os pais ou responsáveis de forma a promover a eliminação da situação de risco para a criança ou adolescente, partindo do princípio de que a família é a unidade fundamental da sociedade. No seu seio devem as crianças e adolescentes desenvolver-se, naturalmente, criando vínculos afetivos, os quais, sem dúvida alguma, serão da maior relevância para a sua vida adulta e para a gerações que se sucederem.
Informa a RISolidária que a advertência aos pais ou responsáveis consubstancia-se sob a forma de admoestação verbal e por escrito, sempre que direitos de seus filhos ou pupilos, por ação ou omissão forem ameaçados ou violados. Caso os pais ou responsáveis, reiteradamente, descumpram os seus deveres, o Conselho Tutelar deverá agir para garantir o interesse das crianças e adolescentes, comunicando o descumprimento às autoridades competentes.
Ademais, a ocorrência de crimes que, mesmo não tipificados no ECA, tenham crianças e adolescentes como vítimas, devem ser comunicados à autoridade judiciária competente, por exemplo, quando pais ou mães:
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Deixam de cumprir com assistência aos filhos, tendo condições (abandono material- art. 244 do CP)
Deixam de cuidar da educação dos filhos (abandono intelectual- art. 246 do CP);
Entregam criança/adolescente a pessoa inidônea (art. 245 CP);
Permitem que crianças e adolescentes freqüentem casa de jogo, residam ou trabalhem em casa de prostituição, pratiquem mendicância ou sirvam a mendigo para excitar a comiseração pública (abandono moral- art. 247 do CP).
A ação do Conselho Tutelar deve ser mais urgente quando se tratar recebimento de denúncia de criança ou adolescente vítima de maus-tratos, opressão ou abuso sexual.26. Com relação a este último, de acordo com Glaucia Sander27, estudos desenvolvidos pelo Laboratório de Estudos da Criança da USP demonstram que de 85% a 90% dos agressores são conhecidos da criança: familiares ou pessoas muito próximas que se utilizam da relação afetiva para o ato libidinoso ou sexual. A punição desse tipo de crime é muito difícil pela ausência de prova da sua materialidade, pois não deixam marcas. Todavia, pode-se caminhar no sentido do reconhecimento do dano psíquico através de depoimento da vítima. Outro aspecto da complexidade que envolve esse tipo de crime contra a criança/adolescente, reside no fato de partir a violência, na maioria das vezes, justamente de quem deveria protegê-la.
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III - "Promover a execução de suas decisões, podendo para tanto":
a) requisitar serviços públicos nas áreas de saúde, educação, serviço social, previdência, trabalho e segurança;
De acordo com a Risolidária, caso o serviço em questão não exista, ou seja prestado de forma irregular, o Conselho deve comunicar o fato ao responsável pela política correspondente e ao Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, para que o serviço seja criado ou regularizado, fundamentando a necessidade, por meio de correspondência oficial, recebendo o ciente do Órgão executor na segunda via da correspondência ou em livro de protocolo.
b) representar junto à autoridade judiciária nos casos de descumprimento injustificado de suas deliberações.
Descumprir sem justa causa, as deliberações do Conselho é crime previsto no art. 236 do ECA.
Ainda de acordo com a RISolidária, diante do descumprimento injustificado de suas deliberações por Órgão governamental ou não-governamental, o Conselho encaminhará representação à autoridade judiciária, esclarecendo o prejuízo ou o risco que essa omissão traz para crianças, adolescentes e suas famílias. Se o Juiz considerar a representação do Conselho procedente, o caso vai para o Ministério Público que determina a apuração de responsabilidade criminal do funcionário ou agente público que descumpriu a deliberação.
IV – "Encaminhar ao Ministério Público notícia e fato que constitua infração administrativa ou penal contra os direitos da criança ou do adolescente":
No caso de constatação de alguma irregularidade ou violação dos direitos das crianças e adolescentes abrigados, semi-internados ou internados, o Conselho deverá aplicar, sem necessidade de representar ao Juiz ou ao Promotor de Justiça, a medida de advertência prevista no art. 97 do ECA. Se a entidade ou seus dirigentes forem reincidentes, comunicará a situação ao MP ou representará à autoridade judiciária competente para aplicação das demais medidas previstas no art. 97 do ECA, quando os fatos configurarem crimes (ECA, art. 228 a 244-A) ou infrações administrativas (art. 245 a 258), através de correspondência oficial protocolada. 28
V – "Encaminhar à autoridade judiciária os casos de sua competência".
A competência da Infância e da Juventude está elencada nos artigos 148 e 149 do ECA.
VI – "Providenciar a medida determinada pela autoridade judiciária, dentre as previstas no art. 101, I a VI, para o adolescente autor de ato infracional".
Promover as medidas protetivas (incisos I a VI) aplicadas pela justiça a adolescentes infratores; acionar pais, responsáveis, serviços públicos e comunitários para atendimento a adolescente autor de ato infracional, a partir de determinação judicial. 29
VII – "Expedir notificações":
Expedir correspondência oficial no sentido do atendimento aos ditames legais do ECA, da Constituição ou de outras legislações, por exemplo30:
1) notificar pais ou responsável convocando-os à sede do Conselho Tutelar para assinar e receber termo de responsabilidade.
2) notificar o diretor de escola de que o Conselho determinou a matrícula da criança.
3) notificar os pais do aluno para que cumpram a medida aplicada, zelando pela freqüência do filho à escola. O não acatamento da notificação do Conselho poderá gerar a abertura de procedimento para a apuração de crime (ECA art. 236) ou de infração administrativa (ECA art. 249).
VIII – "Requisitar certidões de nascimento e de óbito de criança ou adolescente quando necessário":
A requisição de certidões ou atestados, como as demais requisições de serviços públicos serão através de correspondência oficial, em impresso ou formulário próprio, fornecendo ao executor do serviço os dados necessários para a execução do documento desejado. 31
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IX- "Assessorar o Poder Executivo local na elaboração da proposta orçamentária para planos e programas de atendimento dos direitos da criança e do adolescente":
Esclarece, a RISolidária que na Lei Orçamentária (Municipal, Estadual ou Federal), o Executivo deverá, obrigatoriamente, prever recursos para o desenvolvimento da política de proteção integral à criança e ao adolescente representada por planos e programas de atendimento.
X- "Representar em nome da pessoa da família, contra violação dos direitos previstos no art. 220, § 3º, II da Constituição Federal;"
Fazer representação perante a autoridade judiciária ou ao Ministério Público, em nome de pessoa (s) que se sentir (em) ofendida (s) em seus direitos ou desrespeitada (s) em seus valores éticos e morais e sociais pelo fato de a programação de televisão ou de rádio não respeitar o horário autorizado ou a classificação indicativa do M. da Justiça (adequação dos horários de exibição às faixas etárias de crianças e adolescentes), para aplicação de pena pela prática de infração administrativa 32 (ECA, art 254).
XI – "Representar ao Ministério Público, para efeito de ações de perda ou suspensão do poder familiar".
Diante de situações graves de descumprimento por parte dos pais do dever de assistir, criar, educar os filhos, menores e esgotadas todas as formas de atendimento e orientação, deverá o Conselho Tutelar encaminhar representação ao Promotor de Justiça da Infância e da Juventude, expondo a situação, mencionando a norma protetiva violada, apresentando provas e pedindo as providências cabíveis. O promotor de Justiça proporá a ação de perda ou suspensão do poder familiar (art 20 c/c o art 155 ECA) à autoridade judiciária competente, que instalará o procedimento contraditório para a apuração dos fatos33 (ECA, art. 24).
Vale ressaltar que as decisões do Conselho Tutelar somente poderão ser revistas pela autoridade judiciária, conforme dispõe o artigo 137 do ECA.
Pelo exposto, as medidas de competência dos Conselhos Tutelares para serem aplicadas necessitam do apoio de entidades de atendimento, as quais serão objeto do próximo capítulo.
