A proposta legislativa em exame, embora focada em resolver um importante problema de dualidade de cobrança sobre o mesmo fato gerador, poderá trazer grande insegurança jurídica.

A proposta de unificação das contribuições sociais do PIS-COFINS, de iniciativa do Executivo, foi debatida por especialistas do IBEDAFT em duas oportunidades: uma, antes da apresentação formal do projeto legislativo, com a participação de Marcelo Campos, Roque Carrazza, Eduardo Jardim e Kiyoshi Harada, e na segunda oportunidade, quando foi debatido o Projeto Legislativo  em epígrafe, na live do dia 17-8-2020, com a participação de Heleno Torres, Fernando Scaff, Roque Antonio Carrazza, Eduardo Jardim e Kiyoshi Harada, tendo atuado como mediador Marcelo Harada.

Todos foram unânimes em acentuar a complexidade do projeto legislativo, bem como a brutal elevação de carga tributária em relação ao setor de serviços, mas não se chegou a discutir alternativas para melhoria da proposta do governo.

Com o propósito de contribuir para os debates e melhorar a proposta de unificação das legislações do PIS-COFINS apresentamos a seguir breves considerações que reputamos pertinentes.

1. A proposta de unificação das contribuições sociais do PIS-PASEP/COFINS veio em boa hora, para simplificar a legislação vigente, como bem esclarece a exposição de motivos.

De fato, a diversidade de diplomas legais regendo essas duas contribuições sociais que têm idêntico fato gerador, assim como, a  dualidade de regime tributário (cumulativo e não cumulativo) fez com que as suas alíquotas variassem de  0%, 1,5%, 3,75%, 4,21%, 5,08%, 10,2%, 17,5% e 23,44%, conforme setores da atividade econômica.

Por maioria de votos, e em sede de repercussão geral, o STF, em recente decisão reputou constitucionais essas diferenciações, apesar de em “curso o processo de inconstitucionalização” (RE nº 607.642-RG, Rel. Min. Dias Tofolli. Sessão Virtual de 19.6.2020 a 26.6.2020). A proposta em discussão tem a virtude de acabar com essas distinções.

2. Contudo, em que pese o louvável esforço de seu nobre autor, o PL nº 3887/20 contém aspectos que implicará elevação da carga tributária em geral pela expansão da sua base de incidência, bem como um aumento  desproporcional do tributo para o setor de serviços com a adoção de alíquota uniforme de 12% para os três setores da economia, sob o regime de tributação não cumulativa.

Outrossim, não há demonstração de que a fusão das duas contribuições pelo regime cumulativo e pelo regime não cumulativo alcance uma  alíquota de 12%, sendo certo que a somatória das alíquota de um e de outro regime situa-se em torno de 10,19% tributado por fora. Esse fato poderá gerar contestações, contribuindo para aumento da litigiosidade perante o Judiciário já congestionado.

3. A proposta legislativa em exame poderá trazer, também, uma grande insegurança jurídica pelas razões adiante apontadas:

  1. A nova contribuição, denominada de CBS, não tem previsão  no art. 195 da CF a demandar, em princípio, a iniciativa por lei complementar (§ 4º, do art. 195 da CF);
  2. O fato gerador não é definido com clareza e objetividade remetendo-se ao conceito de receita bruta constante do art. 12 do Decreto-Lei nº 1.598, de 26-12-1977, que rege o imposto de renda, uma legislação dinâmica por natureza (art. 2º do PL);
  3. O inciso IV, do art. 12 do citado Decreto-lei nº 1.598/77 contém um conceito em aberto do que seja receita bruta;
  4. Tanto é que, apesar de a exposição de motivos, em seu item 6 frisar que a CBS “incidirá apenas sobre a receita decorrente do faturamento empresarial, ou seja, sobre as operações realizadas com bens e serviços em sentido amplo”, o § 1º, do art. 2º do projeto legislativo sob comento determina a  sua incidência  sobre “multas e encargos”.
  5. Exagerado o número de isenções, bem como de hipóteses de não incidência casuísticas quebra a neutralidade que deve manter um tributo de natureza arrecadatória não só tornando complexa a legislação tributária, como também acarretando a injusta absorção pelos contribuintes não beneficiados do montante das exonerações tributárias, que hoje atinge a elevada soma de R$300 bilhões.

4. Do exposto,  entendemos que a melhor forma de simplificar a legislação unificada, perseguida pelo projeto legislativo sob comento, é a de adotar o regime cumulativo com alíquota de 3,65% ou aquela que for necessária para manter o atual volume de arrecadação.

 Esse regime tributário harmoniza-se com o princípio da transparência tributária expresso no § 5º, do art. 150 da CF, o que não acontece com o regime não cumulativo. Para tanto, basta um diploma legal contendo 7 ou 8 artigos, a exemplo da Lei nº 9.718/98 em vigor,  que contém apenas 8 artigos pertinentes ao PIS-COFINS.

O tributo bom é aquele simples e barato, independentemente,  do seu regime de tributação.  Ao tempo do antigo IVC, alíquota  era de 6% sob regime cumulativo, o que propiciava a incidência de  18%, desde a fonte produtora  até o consumidor final (fonte, atacadista, varejista e consumidor). O atual ICMS não cumulativo parte da alíquota inicial de 18% tributado por dentro, o que eleva a sua alíquota real. Uma alíquota nominal de 25% incidente sobre a energia elétrica, por exemplo, corresponderá a uma alíquota real de 33%. Isso conspira contra o princípio constitucional da transparência tributária de que falamos.

As isenções devem ser limitadas às operações realizadas no âmbito da Zona Franca de Manaus – ZFM – (arts. 40, 92 e 92-A do ADCT) e aquelas decorrentes de tratados e convenções internacionais de que faça parte o Brasil (art. 5º, § 2º da CF), bem como em relação aos produtos componentes da cesta básica discriminados no Anexo I, que beneficia a população em geral, porém, com expressa manutenção do crédito. Tudo o mais deve ser tributado, a fim de que se faça a justiça social, um dos princípios informadores da ordem econômica (art. 170 da CF). Está implícito na Constituição o dever de todos pagar tributos, para que o Estado possa prestar à população em geral os serviços de natureza essencial, bem como desenvolver as obras de infraestrutura destinadas a aumentar a capacidade produtiva do País.  A política de incentivos fiscais deve ser substituída pela transparente política de subvenções sociais e   econômicas (art. 3º, incisos I e II da Lei nº 4.320/64),  mediante alocação de verbas  respectivas no Orçamento Anual de cada exercício. O direcionamento de recursos financeiros arrecadados cabe à Casa do Povo.

Outrossim, impõe-se uma definição clara e objetiva do fato gerador da contribuição social unificada para expressar o conceito de receita ou faturamento a que alude a letra b, do inciso I, do art. 195 da CF no sentido de corresponder ao produto do faturamento pela venda de mercadorias e prestação de serviços, de conformidade com a conceituação tradicional. Movimentação de bens, sem que haja operação mercantil não configura receita ou faturamento. Mercadoria é bem destinado à sua comercialização. Não há distinção de natureza substancial entre bens e mercadorias, mas apenas de destinação.

Por fim, se  mantido o regime não cumulativo entendemos que deva ser revista a alíquota de 12%, principalmente em relação ao setor de serviços, em obediência ao princípio da isonomia, que exige tratamento diferenciado para situações desiguais. Aliás, o projeto legislativo sob exame sinaliza a necessidade de atenuar a alíquota em relação ao setor de serviços, ao fixar o percentual de 5,8% para as instituições financeiras e afins.

5. A discussão de  Reforma tributária radical, antes da reforma administrativa, para dimensionar o tamanho do Estado, não é oportuna, principalmente, em época de pandemia. Primeiro há que dimensionar o custo da manutenção do Estado enxuto para, ao depois, estimar o volume das riquezas dos particulares a serem transferidas compulsoriamente para o cumprimento das finalidades públicas.

Mas, uma reforma no nível infraconstitucional, como a que estamos examinando e nos termos das modestas sugestões acima será bastante oportuna para alavancar a economia no pós pandemia. Igualmente, seria desejável a fusão do IRPJ e a CSLL, cujo projeto legislativo conteria no máximo dois artigos: o primeiro revogando a Lei nº 7.689/1988 com as modificações sofridas, e o segundo artigo fixando o início de vigência da lei.

As considerações retroapontadas foram encaminhadas a todos os conselheiros do Conselho Superior de Direito da Fecomércio para que essa entidade firme sua posição em torno desse projeto de iniciativa do governo.


Autor

  • Kiyoshi Harada

    Jurista, com 26 obras publicadas. Acadêmico, Titular da cadeira nº 20 (Ruy Barbosa Nogueira) da Academia Paulista de Letras Jurídicas. Acadêmico, Titular da cadeira nº 7 (Bernardo Ribeiro de Moraes) da Academia Brasileira de Direito Tributário. Acadêmico, Titular da cadeira nº 59 (Antonio de Sampaio Dória) da Academia Paulista de Direito. Sócio fundador do escritório Harada Advogados Associados. Ex-Procurador Chefe da Consultoria Jurídica do Município de São Paulo.

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Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

HARADA, Kiyoshi. PL 3887/20, que unifica as contribuições do PIS-PASEP/COFINS: sugestões para seu aperfeiçoamento. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 25, n. 6302, 2 out. 2020. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/85704. Acesso em: 5 dez. 2020.

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