Resumo: O presente artigo visa a analisar a tramitação do Projeto de Lei nº 1581/2020, que posteriormente veio a ser convertido na Lei Ordinária nº 14.057/20, no qual se debateu sobre a regulamentação sobre acordos em regimes de precatórios federais de alto valor, tendo em vista, inclusive a atual situação excepcional de pandemia do COVID19, objetivando o desembaraço de valores destinados a tais pagamento e auxiliar na questão de gastos do Poder Público, apresentando reflexões acerca dos pontos trazidos pelos parlamentares à luz da aplicação da Teoria da Conexão Eleitoral, desenvolvida por David Mayhew, levando-se em consideração o claro desvio de objetivo a que, ao final, tornou alguns artigos do referido Projeto. Partindo-se, assim, de uma pesquisa sociojurídica, pautada no uso da metodologia bibliográfica, além da análise regimental do trâmite do referido Projeto e apontamentos acerca da legislação nacional vinculada ao tema proposto. Tudo isso com a finalidade de concluir se a teoria desenvolvida pelo autor David Mayhew, em meados da década de 1970, da Conexão Eleitoral explicaria os aspectos presentes no Trâmite do Projeto de Lei em comento.
Palavras-chave: Conexão Eleitoral. Tomada de Posição. Reeleição.
Sumário: Introdução. 1. Tramitação do Projeto de Lei 1581/2020. 2. Teoria da Conexão Eleitoral. 3. Aplicação da teoria da Conexão Eleitoral na tramitação da PL 1581/2020.
INTRODUÇÃO
O presente artigo busca analisar a maneira pela qual se deu a tramitação do Projeto de Lei 1581/2020, bem como seus reflexos, quando foi convertida na Lei Ordinária nº 14.057/20, à luz dos ideais traçados pelo autor David Meyhew, em sua Teoria da Conexão Eleitoral.
O tema foi escolhido a partir de reflexões acerca da repercussão que tomou conta da mídia sobre a sanção/veto presidencial da referida Lei, tendo em vista que sua idealização pretendia, a princípio, regulamentar acordos a serem feitos em regimes de pagamento de precatórios federais de alto valor, os quais, porventura, não possuíssem legislação regulamentadora, e, sobretudo, converter os benefícios concedidos pelos descontos nos acordos em verba para combate à pandemia. No entanto, após seu trâmite na Câmara dos Deputados, seu texto acabou por prever matéria diversa da regulamentação, gerando a desobrigação de templos e Igrejas de qualquer culto ao pagamento de débitos tributários devidos.
Assim, em um primeiro momento se analisa como seu deu a tramitação do projeto nas casas legislativas até a sua sanção. Após, são abordados conceitos basilares da Teoria da Conexão Eleitoral, desenvolvida pelo autor David Meyhew. E, ao final, passa-se ao exame dos pontos enunciados em tal teoria, de modo a compreender sua a maneira por meio da qual se deu o trâmite do referido Projeto de Lei.
1. TRAMITAÇÃO DO PROJETO DE LEI 1581/2020
O Projeto de Lei analisado no presente trabalho é o PL 1581/2020, que tramitou nas Casas Legislativas entre 04/04/2020 e 11/09/2020, data de sua aprovação, quando transformado na Lei Ordinária 14.057/20, publicada no Diário Oficial da União, em 14 de setembro do corrente ano. O referido Projeto de Lei teve grande repercussão no cenário político atual, vez que, após aprovação de uma Emenda, seu texto final previa a concessão de anistia a alguns débitos tributários daqueles nominados pela Constituição Federal como “Templos de qualquer culto”.
Uma vez verificada a situação de Pandemia da COVID-19 que acomete o país, e também a ausência de regulamentação formal sobre acordos em regimes de precatórios federais de alto valor, segundo preceitua o §20 do art. 100 da Constituição Federal, o Deputado Federal Marcelo Ramos (PR-AM) apresentou Projeto de Lei que trata de estabelecer critérios para que seja permitida a realização de tais acordos pelo Poder Público, visando a, assim, trazer benefícios e verba para o combate ao vírus que assola o país no corrente ano de 2020.
Segundo enuncia o Deputado em suas razões que justificam a elaboração do projeto, os gastos com pagamento de precatórios têm crescido exponencialmente com o passar dos anos, decorrente, entre outros motivos, de inúmeras ações movidas contra a Fazenda Nacional no Judiciário. E visando maior celeridade no pagamento desses precatórios, tal projeto pretende desembaraçar as verbas destinadas a tais pagamentos, contribuir com a gestão de gastos, estimular uma solução consensual entre credores e a União para desafogar o Poder Judiciário, gerando um exercício mais eficiente e célere da Justiça e, claro, a melhor superação da situação de calamidade pública decorrente da pandemia da COVID-19.
Desta feita, tal regulamentação prevê, além de acordos com os credores de precatórios de grande valor já constituídos, e que perduram há muito no Judiciário, ante pequenas incorreções monetárias, prevê também a possibilidade de realização já de acordo com credores que ainda não possuem seu direito creditório convertido em precatório, mas que possuem grande expectativa de direito, uma vez que oriundos de título executivo judicial. E, assim, os descontos alcançados com as práticas dos acordos firmados com os credores seriam destinados ao financiamento de ações necessárias ao combate e enfrentamento da situação de emergência de saúde decorrente da Pandemia da COVID-19, ou, para o pagamento de débito oriundos de despesas contraídas pela União para tal enfrentamento.
O referido Projeto de Lei nº 1581/2020 foi apresentado pelo autor Deputado Marcelo Ramos (PR-AM) ao Plenário da Câmara dos Deputados, na data de 06/04/2020; dois dias depois, em 08/04/2020, foi apresentado requerimento de Urgência na tramitação pelo Deputado Wellington Roberto (PL-PB). No entanto, apenas em 09/06/2020 é que foi aprovado o requerimento de urgência no feito, sendo o mesmo tendo sido feito, também, por despacho do Presidente da Câmara dos Deputados Rodrigo Maia (DEM-RJ), e enviado às Comissões de Finanças e Tributação e Constituição e Justiça e de Cidadania.
As discussões sobre o Projeto de Lei foram realizadas em Turno único, que ocorrera na data de 15/07/2020. O Deputado Fábio Trad (PSD-MS) foi designado como relator para proferir Parecer pela Comissão de Finanças e Tributação, e seu parecer concluiu pela adequação financeira e orçamentária; e, no mérito, pela aprovação da matéria, na forma do Substitutivo apresentado. O texto substitutivo apresentado pela Comissão alterou a redação de alguns artigos e estabeleceu regras mais claras sobre o parcelamento dos pagamentos dos precatórios, além de estabelecer taxativamente que o disposto da Lei não se aplica aos precatórios que sua origem tenha sido oriunda de repasses da União do FUNDEF.
Da mesma forma, novamente designou-se o Deputado Fábio Trad (PSD-MS) para proferir Parecer pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, concluindo esse pela constitucionalidade, juridicidade e técnica legislativa; e, no mérito, pela aprovação da matéria, na forma do Substitutivo adotado pelo Relator da Comissão de Finanças e Tributação. Assim, encerrou-se as discussões e o texto substitutivo fora aprovado.
Aqui reside o ponto de mais importância no presente estudo: a apresentação de Emendas de Plenário pelo Parlamentares. Ao todo foram apresentadas 15 emendas, e no mesmo turno passou a votação das mesmas Emendas apresentadas. Das 15, à exceção da Emenda nº 1, todas as outras foram rejeitadas, retiradas, ou mantido o texto incólume do texto substitutivo aprovado pelo Plenário.
A Emenda nº 1 foi apresentada pelo Deputado David Soares (DEM-SP) para tão somente acrescentar dois artigos ao Projeto de Lei analisado. Ambos os artigos possuem o cunho de alterar redação da Lei 7.689/88 e de acrescentar um parágrafo em um artigo da Lei 8.212/91. A redação das alterações constantes da Emenda são as seguintes:
“Art. a Lei 7689 de 15 de dezembro de 1988, passa a vigorar com a seguinte alteração:
Art.4º são contribuintes as pessoas jurídicas estabelecidas no país e as que lhe são equiparadas pela legislação tributária, ressalvadas as vedadas no Art 150, inciso VI, b, na forma restritiva § 4 do artigo 150 constituição federal de 5 de outubro de 1988. (NR)
Parágrafo único - conforme a previsão dos artigos 106 e 110 da Lei 5172 de 25 de outubro de 1966, passam a ser nulas as autuações feitas em descumprimento do previsto no caput, feitas em desrespeito ao art 150, inciso VI, b, na forma restrita prevista no seu $ 4º da constituição federal de 5 de outubro de 1988.
Art. a Lei 8212 de 24 de julho de 1991, passa a vigorar com a inclusão do § 16 no artigo 22:
Art. 22....................................................................................................
§ 16 - conforme o previsto nos artigos 106 e 110 da l ei 5172 de 25 de outubro de 1966, o disposto no parágrafo 14 aplica-se aos fatos geradores anteriores à data de vigência da l ei 13137 de 19 de j unho de 2015, sendo nulas as autuações emitidas em desrespeito ao previsto no respectivo diploma legal. ”
As referidas legislações que o Deputado David Soares (DEM-SP) visou alterar, com sua Proposta de Emenda, tratam dos seguintes temas: a Lei 7.689/88, segundo sua ementa, institui contribuição social sobre o lucro das pessoas jurídicas e dá outras providências, e a Lei 8.212/91, dispõe sobre a organização da Seguridade Social, institui Plano de Custeio, e dá outras providências.
O objetivo visado pelo Deputado é, ao alterar a redação da Lei 7.689/88, descaracterizar as Igrejas e Templos de qualquer culto como contribuintes do CSLL (contribuição social sobre o lucro líquido), aplicando a tal Lei a vedação ao poder de tributar prevista no Art. 150, VI, b, da Constituição Federal. Assim, pretende desobrigar tais Templos do pagamento de tal Contribuição ao Poder Público, declarando nulas quaisquer autuações que recebam, em descumprimento ao disposto na ressalva criada pelo Artigo, aplicando, inclusive, de forma retroativa; ou seja, atingindo todas autuações já emitidas.
Além do mais, na Lei 8.212/91, o Deputado visa à nulidade de autuações feitas às Igrejas e Templos de qualquer culto, entendendo que esses não efetuaram corretamente a contribuição destinada à Seguridade Social, e aplicando tal entendimento retroativamente à edição da Lei 13.137/15, que definiu critérios de interpretação ao §13 do Art. 22 da 8.212/91, descaracterizando como remuneração direta ou indireta diversos tipos de valores dispendidos pelos templos no pagamento e auxílio de seus membros.
Em sua Justificativa apresentada, o Deputado David Soares (DEM-SP) alegou que as entidades religiosas, por meio de interpretações supostamente equivocadas da legislação, vêm, durante muitos anos, sendo excessivamente oneradas pelo Poder Público ao pagamento de contribuições que, segundo entende, não devem ser por eles pagas.
Assim, diversas autuações durante os anos vêm sendo aplicadas às referidas entidades religiosas, o que, em desacordo com tais, motiva as Igrejas e Templos de qualquer culto a ingressarem na Justiça para reverter a obrigação de pagá-las, o que, segundo o Deputado, gera custo de tempo e mão de obra por parte das entidades. Desta feita, tais autuações acabariam por inviabilizar a continuidade de serviços de interesse social e público prestados por esses Templos, gerando dano à sociedade.
Ressalta-se que as redações sugeridas pelo Deputado de alterar redação da Lei 7.689/88, e de acrescentar um parágrafo em um artigo da Lei 8.212/91, gerarão uma imensa desoneração das instituições religiosas no pagamento de contribuições que, há muito, haviam sido cobradas, potencialmente acarretando na diminuição de arrecadação pelo Fisco, somando valores que chegam à casa de aproximadamente R$1 bilhão, segundo noticia o site Folha[1].
Ao apreciar a referida Emenda, a votação no Plenário resultou, dos 472 Deputados presentes, 345 votaram pela sua aprovação e 125 pela rejeição, restando, portanto, aprovada pela Casa e adicionada ao texto do substitutivo aprovado no mesmo dia. Aprovada a Redação Final do texto, no dia seguinte, 16/07/2020 fora remetido ao Senado Federal para análise.
No Senado Federal, foram apresentadas um total de 9 emendas. Na data de 18/08/2020, foi submetido à votação no Plenário, sendo o Senador Rodrigo Cunha designado para relatar e proferir parecer sobre o Projeto de Lei, concluindo esse pela Aprovação PL nº 1581/2020. Todas as Emendas foram rejeitadas ou julgadas prejudicadas. Por fim, na data de 21/08/2020, o Projeto de Lei foi encaminhado para Sanção Presidencial.
O veto presidencial se deu no dia 14/09/2020, no qual, dentre alguns vetos de parágrafos, restou vetado o Art. 8º, que era justamente o Artigo apesentado como Emenda Deputado David Soares (DEM-SP), que visava a afastar a incidência da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) sobre os templos de qualquer culto, bem como prever a nulidade das autuações realizadas de forma retroativa, estendendo a imunidade tributária prevista no art. 150, VI, 'b', da Constituição da República.
As razões para o veto basearam-se na não observância das regras orçamentárias para a concessão do benefício tributário pretendido pela referida Lei. Assim, tal sanção poderia resultar em crime de responsabilidade para o Presidente da República, e, para, tanto, em observância às normas vigentes, o Presidente Jair Bolsonaro optou por vetar tal dispositivo.
No entanto, segundo se extrai de notícias publicadas pelos sites G1[2]e Agência Brasil[3], o Presente Jair Bolsonaro, em que pese ter vetado o disposto no Art. 8º da referida Lei, sugeriu, em publicação nas redes sociais que o Congresso Nacional derrube o seu veto, destacando que, se ele próprio fosse parlamentar, ainda seria esse o sentido de seu voto.
Esse é o panorama geral da tramitação do Projeto de Lei 1581/2020, que restou finalizado na Lei 14.057/2020.
2. TEORIA DA CONEXÃO ELEITORAL
Uma teoria que vale a pena ser analisada em sua aplicação na tramitação do Projeto de Lei 1581/2020 é a Teoria da Conexão Eleitoral desenvolvida por David Mayhew em sua obra “Congress: The electoral connection”, e, para tanto, antes de adentrar em tal análise, cabe expor alguns conceitos e entendimentos definidos pelo autor em sua Teoria.
Um dos principais pilares de sua teoria está baseado no fato de que os Parlamentares que já se encontram exercendo suas atividades visam, por meio de seus atos investidos em tal posição, como principal objetivo, a reeleição no cargo em que se encontram, de modo a perpetuar sua permanência no poder. Dessa maneira, todos os atos praticados pelo parlamentar possuem um único fim: compor uma aparência/imagem que torne claro que a presença daquele político é essencial para a continuidade de boas prestações de serviços para um público a que se destina atingir como eleitorado.
Outra premissa apontada em seu estudo baseia-se na existência de um Congresso sem Partidos fortes, ou seja, ausência de partidos que possuam uma pauta rígida, que sejam pragmáticos, nos moldes que se verificam os partidos Europeus. Assim, com a ausência de partidos fortes, há espaço para o Parlamentar agir de maneira mais individualista, visando a, apenas a sua “boa aparência”, independentemente de qualquer orientação partidária, haja vista que, por não possuir partidos fortes, não estariam eles tão vinculados a proposta da legenda.
Então, para se alcançar esse intuitu desejado pelos Parlamentares, de se perpetuarem no poder, o autor David Mayhew aponta um conjunto de 3 (três) ações que guiariam tais pretensões dos políticos, sendo essas a Publicidade, a Busca de Crédito e a Tomada de Posição.
A publicidade, segundo Mayhew é o método que o Parlamentar deve usar para estar sempre em contato com o eleitorado. A publicização dos atos é o melhor método de atrair e chamar atenção do público, mostrando que o serviço a ele confiado está sendo bem realizado e que os interesses gerais dos eleitores estão sendo atendidos e assegurados nas Casas Legislativas. Tal publicidade deve se concretizar por meio de discursos, aparições em eventos, jornais, por meio de redes sociais, que demonstrem a atuação militante dos interesses do eleitorado. Ressalta-se que o Parlamentar deve se afastar de assuntos polêmicos, a fim de não prejudicar sua imagem, que deve ser sempre favorável ao público.
Já a Busca de Crédito se faz na medida em que a atuação do Parlamentar, em seu papel como representante do eleitorado nas casas legislativas, deve visar a alcançar a atração de recursos em favor da comunidade em que esses representam, mostrando, sempre publicamente, o empenho em destinar recursos públicos em benefício do seu eleitorado local. Deve o parlamentar sempre buscar o que seus eleitores considerem desejável, afirmando, assim, sua credibilidade como representante do povo. Tal posição implica em, por vezes, agir individualmente, ainda que contrariamente à orientação do partido, a fim de beneficiar somente um determinado público que destina votos a ele.
Por fim, a Tomada de Posição se concretiza na competência que o Parlamentar deve ter para se posicionar publicamente sobre assuntos de interesse dos seus eleitores, por meio de seus votos no Plenário ou nas Comissões, por meio de seus discursos, devendo, necessariamente, ser registrados para que seu eleitorado tenha conhecimento das suas manifestações. Sempre agindo com cautela para não desagradar setores estratégicos que impeçam sua reeleição.
Assim, são essas as práticas a serem observadas pelo Parlamentar para que esse alcance seu objetivo de perpetuação no poder, garantindo suas reeleições e conquistando o público eleitorado. No entanto, tais práticas podem gerar consequências no mundo político. O autor David Mayhew cita quatro dessas consequências.
A primeira das consequências reside na Morosidade, pois, segundo Meyhew, tal morosidade é um defeito na prática legislativa uma vez que a existência de múltiplos interesses individuais sendo observados pelos parlamentares para atrair a atenção de seu próprio eleitorado gera o retardamento das discussões dos assuntos da pauta legislativa, o que prejudica a concretização dos interesses do eleitorado.
A segunda consequência é o Individualismo ou Particularismo, vez que os Parlamentares passariam a agir unicamente visando a atender os interesses de seu próprio eleitorado, deixando de lado outros que não interessariam para a sua reeleição, criando um certo clientelismo com os eleitores.
A terceira consequência é a Serventia aos Interesses Organizados, de modo que o Parlamentar passaria a agir visando a atender os interesses apenas de certos grupos ou nichos que facilitariam a sua entrada e manutenção no cargo em que ocupa, seja grupo ideológicos mobilizados, ou grupos que detém quantitativos de recursos e renda aptos a facilitar sua campanha para o próximo pleito.
E, por último, a quarta consequência seria a fixação ao Simbolismo das atividades parlamentares. No qual, esses não se preocupariam tanto com o conteúdo, mas apenas com a forma e a publicização, resultando em atos meramente simbólicos para serem de fácil assimilação e atribuição de autoria e responsabilidade a aquele determinado Parlamentar.
Assim, esses são os principais elementos componentes da Teoria da Conexão Eleitoral, desenvolvida por David Meyhew, e, para tanto, passa-se a análise sobre sua aplicação na tramitação do Projeto de Lei 1581/2020.
