Quanto custa aos cofres públicos o processo de elaboração de uma lei? Não se sabe. Vivemos em um país que não tem tradição de estatística. Nos EUA, qualquer empresa razoavelmente organizada sabe o custo do minuto de reunião de um gerente. Dentre nós, empresários desperdiçam receita e o Poder Público joga pelo ralo o dinheiro da viúva por não saberem estimar o custo daquilo que produzem. E, também, o custo do que não fazem.

Em 1997, assustados com o índice de anulação de processos administrativos disciplinares, fizemos um levantamento, tomando por referência a Administração Pública federal, e chegamos a valores assustadores. Um simples processo para punir um funcionário com 60 dias de suspensão pode custar aos cofres públicos R$ 42 mil. Na seqüência, o então Procurador do Ministério Público junto aos Tribunal de Contas do Distrito Federal Jorge Ulisses Jacoby Fernandes - hoje referência nacional em controle da Administração Pública - desenvolveu um estudo para estimar o custo de um processo no universo onde desenvolvia o seu ofício. Verificou, então, que um processo em uma Corte de Contas custava, em média, R$ 8 mil. E, muitas vezes, o valor controlado estava abaixo desse gasto, o que feria de morte o princípio da economicidade, exatamente um dos elementos que ficam sujeitos à atividade de controle.

O custo de um processo judicial também não vinha merecendo atenção. Então, na CPI do Judiciário, apresentou-se um estudo que estimava o custo de uma ação trabalhista. Independentemente do valor da causa, o processo onerava os cofres públicos em R$ 1.400,00, o que foi considerado "escandaloso" por senadores da República. Afinal, para resolver, por exemplo, um litígio de meros R$ 400,00, a União impulsionava uma máquina onerosa, que custava 3 ou 4 vezes mais do que a média do resultado auferido pelos autor do processo.

E o processo legislativo quanto custa? Não se sabe. A deputada Anilcéa Machado, que presidiu a Comissão de Constituição e Justiça da Câmara Legislativa do Distrito Federal, ensaiou um estudo em 1999, cujo resultado nunca se descobriu. Nas duas Casas do Congresso Nacional também não há levantamento nesse sentido. Sabe-se que na Câmara dos Deputados há, atualmente, 18 comissões permanentes que trabalham em ritmo frenético. Somam-se a estas 44 comissões especiais, sendo 25 somente para examinar propostas de emendas a Constituição. Em junho de 2002, a Comissão de Constituição, Justiça e Redação contabilizava 14.985 proposições em trâmite. Sabemos que as possibilidades de serem aprovadas pouco passam de zero. E quanto custa a movimentação dessa máquina? Não se sabe.


A FARSA DA FISCALIZAÇÃO

O peso do Poder Legislativo, em percentual no Orçamento, é pequeno, costuma-se dizer. É enorme, entretanto, em números absolutos. São milhões de reais por mês, nas Assembléias Legislativas e no Congresso Nacional; são dezenas ou centenas de milhares de reais nas Câmaras de vereadores espalhadas pelo país.

Entenda-se que o legislativo, nos termos da Constituição Federal, tem duas tarefas: legislar e fiscalizar. Como titular do Controle Externo, é sabido que o Legislativo desenvolve um trabalho essencialmente formal. Relações promíscuas com o Poder Executivo, cá e lá, contaminam a qualidade da fiscalização. O jornal Correio Braziliense (18/07/2002, págs. 6/7), fez um amplo levantamento do quadro político no Estado do Maranhão e aponta que, dos 42 deputados estaduais, 36 estão alinhados à sombra do Palácio dos Leões, sede do Governo do Estado. "Cada deputado governista é mantido fiel ao governo com uma ração básica de R$ 300 mil por ano em obras e despesas para o que indicar no orçamento do Estado", diz a matéria. E mais: "Também podem escolher o município da sua preferência para receber até R$ 150 mil anuais em abertura de estradas na zona rural e para a pavimentação de vias urbanas." O jornal garante que "não há emendas ao orçamento, apenas acertos informais".

O quadro reproduzido no Maranhão é praxe país afora. De minúsculas Câmaras Municipais às majestosas Casas do Congresso, em Brasília, a prática da negociação é da rotina de considerável parte dos parlamentares. Estes dependem, para a sobrevivência política, das benesses do Executivo; e o governante, por sua vez, é refém do Parlamento. Não há governabilidade sem maioria. O jeito é negociar. Neste contexto, o papel constitucional de fiscalização é uma piada. Quanto custa, entretanto, manter essa farsa?


O PODER DA CPI

Poder-se-ia dizer que o Legislativo fiscaliza, também, por intermédio de comissões parlamentares de inquérito. Veja-se, entretanto, que estas somente são instaladas depois que o fato ganha repercussão pública em grau de escândalo. Nesta hipótese, muitos aproveitam para ganhar destaque na mídia, posando de heróis da moralidade. Foi assim, por exemplo, com o caso PC. Foi preciso que a revista Veja inaugurasse uma série de reportagens, seguida por outros meios de comunicação, para que o Parlamento, pressionado pela opinião pública, saísse da letargia. E eis que então apareceu, no alto da colina, a cavalaria americana, com toques de clarim, para espantar os bandidos e salvar as mocinhas.

Quem fiscaliza - sejamos francos - é a imprensa. O legislativo apenas reage, por pressão popular desencadeada, ou por oportunismo. E o faz, certamente, prejudicado nos dois principais pressupostos que o Direito exige: independência e imparcialidade. Dependentes e parciais, os parlamentares examinam as questões sob o signo da paixão. Ou seja, como amor, ou com ódio. Quem está sob os efeitos do amor, enxerga com o coração; quem está contaminado pelo ódio, enxerga com o fígado. Em qualquer hipótese, a verdade escorrega por fora.

No caso PC, face a ingovernabilidade que se instalou, teve-se, por solução política, a renúncia do Presidente Fernando Collor. Juridicamente, entretanto, a conseqüência foi outra. Por conta da CPI, acabou sendo instaurado inquérito na Polícia Federal, o que resultou em 38 volumes, 1088 apensos e 267 mil páginas numeradas. O relatório do delegado teve 184 páginas. Ninguém – absolutamente ninguém – foi punido pelos fatos apontados pelos parlamentares. Paulo César Farias, o PC, foi absolvido da acusação de corrupção ativa. Em 1994, foi condenado a 4 anos por sonegação fiscal, em regime aberto, e a 7 anos por falsidade ideológica. O Supremo Tribunal Federal reduziu a pena para 4 anos e 8 meses, o que o levou a uma breve prisão em Maceió, de onde saiu, para o regime aberto e para a morte, até hoje cercada de mistério. O piloto Jorge Bandeira de Melo foi condenado a um ano e dois meses de prisão por falsidade ideológica. A pena foi diminuída pelo STF e, posteriormente, considerada extinta. Rosinete Melanias e Ricardo Campos, empregados de PC, foram condenados a 2 anos e 8 meses em regime aberto. Ninguém foi preso. Rosane Collor, ex-primeira dama do país, chegou a ser condenada a 11 anos e 4 meses de prisão pela 12ª. Vara Federal de Brasília. O Tribunal Regional Federal anulou a sentença. E o ex-presidente Collor foi absolvido no Supremo Tribunal Federal, o que levou-o a comemorar soltando 75 rojões às margens do Lago Paranoá. Isso significa que o barulho da CPI foi desproporcional ao resultado. E o mesmo – ou melhor - resultado seria alcançado pelo fortalecimento dos órgãos institucionais de investigação e julgamento. Mas pergunta-se: quanto custou esse barulho?

A CPI do Orçamento tem a mesma memória. Apresentou um monstro à sociedade brasileira. O monstro continua vivo até hoje. Foram cassados, em julgamentos políticos, alguns mandatos, exclusivamente a título de satisfação pública, aproveitando-se, na sobra, para que alguns ficassem livres da companhia de desafetos pessoais no convívio no Parlamento. Não se conhece qualquer desdobramento dos episódios perante a Justiça. Até o funcionário do Senado, que foi o pivô do escândalo, somente cumpriu pena por homicídio, fato alheio ao objeto da CPI.

A CPI do Narcotráfico foi estruturada em cima de fatos já de ciência – e providências - do Ministério Público. A CPI do Judiciário limitou-se a conseqüências no episódio do Fórum Trabalhista de São Paulo, caso de pleno conhecimento do Tribunal de Contas da União. Nenhuma novidade. E a CPI dos Bancos espalhou lama para todos os lados, fez prisão ilegal, alardeou desvios de fortunas. E ficou nisso. Ou nada que já não tivesse iniciado ou não pudesse ser feito pelos aparelhos que o Estado possui especificamente para esse fim.

O país conta com a Receita Federal, o Banco Central, o Ministério Público, a Secretaria Federal de Controle, os Tribunais de Contas e a Polícia Federal, apenas para citarmos alguns dos mecanismos que podem – e devem – ser postos a serviço da cidadania, dos interesses do Estado e no combate ao crime de toda espécie. Desprestigiados uns, desaparelhados outros, produzem resultados pífios. E nesse vazio que se instala, a imprensa fiscaliza e os parlamentares se intrometem, posando de paladinos do Bem, únicos capazes de restaurar a dignidade nacional. O resultado é inócuo. Mas os custos...


A LEI UNÚTIL

Mas a atividade mais popular é a legislativa, propriamente dita. E muitos parlamentares querem mostrar serviço pelo número de projetos de lei que apresentam. Basta olhar a propaganda eleitoral de muitos. Arrolam dezenas, centenas de propostas apresentadas, como se isso, por si só, lhes atribuísse uma certidão de competência. Ao apresentar um projeto na Câmara dos Deputados, por exemplo, o parlamentar tem um documento para mostrar aos eleitores. É a prova do seu trabalho. E a matéria ainda sai na Voz do Brasil. Mas quais são as possibilidades de isso ser aprovado? São mínimas as chances de entrar em pauta; menores, ainda, de se tornar lei. Movimenta-se, nesse contexto, em todas as Casas legislativas do país, um aparato para processar esses atos, que são natimortos. Prestam-se, apenas, a um jogo de aparências. E quanto custa isso?

No terreno fértil da inutilidade, estão as leis que são aprovadas para captar simpatia de determinado segmento, mas sem efeito algum. Em Brasília, estima-se que 80% das leis aprovadas não são colocadas em prática, segundo o deputado distrital Paulo Tadeu (PT-DF), presidente da Comissão de Assuntos Sociais da Câmara Legislativa. Estudando o funcionamento do Legislativo local, o deputado garante que "apenas 20% dos projetos aprovados por nós, parlamentares, e sancionados pelo governador, são regulamentados". Por lei no Distrito Federal, por exemplo, ninguém pode esperar mais de 30 minutos na fila de um banco. Vá, caro leitor, conferir a eficácia da lei, percorrendo as agências bancárias da cidade. Conseguirá ir a três ou quatro no horário normal de expediente e retornará para casa com calos e câimbras. É lei de faz-de-conta! Elaborá-la, custou dinheiro público. Dinheiro gasto para absolutamente nada.

Na esfera federal, quem legisla, mesmo, é o Presidente da República. 88,5% dos projetos aprovados na Câmara e 61,7% no Senado saíram do Executivo. "A capacidade dos deputados é muito restrita", reclama o deputado Aloízio Mercadante (PT-SP). Somente regulando a propaganda de cigarros, havia na Câmara 14 projetos, tramitando durante anos. Só houve aprovação quando foi de interesse do Palácio do Planalto (projeto encabeçado pelo deputado Elias Murad, do PSDB, partido de sustentação do Governo). A aprovação foi comemorada como uma vitória do Ministério da Saúde.

Os 8 deputados e os três senadores do Distrito Federal apresentaram, na atual legislatura, 229 projetos de lei. Quatro foram aprovados na Câmara, mas só um foi aprovado nas duas Casas, sendo sancionado pelo Presidente da República. Como ponto forte, tinha como co-autor o então senador José Roberto Arruda, que, na época, recebia afagos palacianos. Chico Vigilante, que foi um popular deputado por Brasília na era Collor, apresentou 21 projetos de lei. Nenhum foi aprovado. O deputado Wigberto Tartuce apresentou 65. Resultado: zero de aprovação. No seu primeiro mandado, o deputado Augusto Carvalho propôs o fim do imposto sindical. Ele não tem mais mandato e o projeto ainda está correndo - ou se arrastando - no Congresso, 11 anos depois.

Os parlamentares que, a duras penas, aprovam um projeto, ainda precisam passar pela peneira do Palácio. O risco de veto é potencial. O senador Lúcio Alcântara, do Ceará, comemorou o fato de o Senado e a Câmara terem aprovado seu projeto que dava estabilidade aos trabalhadores com Aids. O Presidente vetou. No início deste ano, em Brasília, chegou a ocorrer uma situação curiosa. O governador vetou 61 projetos de lei, sendo que um era de autoria dele próprio.

Hoje, é sabido que um projeto para se tornar lei tem que atender a um dos seguintes requisitos: a) ser de iniciativa ou do gosto do Executivo; b) ser de autoria de um parlamentar muito influente, que goze da simpatia do presidente da Casa, para colocá-lo em pauta; c) ter um forte lobby. Sem isso, não há probabilidade de aprovação. Os parlamentares, então, ficam por fora, num jogo de faz-de-conta. Mas, ainda vale a insistência da pergunta: quanto custa a brincadeira ao operário que sustenta a conta?

E ainda temos as leis que, aprovadas, são remendadas no dia seguinte. O próprio Código Civil é exemplo. Durante décadas, esteve em discussão no Congresso Nacional. Finalmente aprovado, ainda não entrou em vigor e já tem projetos para modificá-lo em mais de 70 artigos. Na mesma linha, as leis que, questionadas, mostram-se inconstitucionais. São fulminadas no Judiciário. Gastou-se quanto para produzi-las?


O LIXO LEGISLATIVO

Há, ainda, os projetos pitorescos. No senado, correu proposta de anexar a Guiana Francesa ao território nacional, ficando integrada ao Estado do Amapá. Também já se propôs emenda ao então projeto de Constituição, para criar uma ressalva ao texto que dizia que homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações. O parlamentar queria, com emenda aditiva, acrescentar: "ressalvadas aquelas (obrigações) que têm origem na gestação, no parto e no aleitamento". Mostrava-se, por certo, temeroso de que os homens, no Brasil, tivessem, por exemplo, que amamentar, por força da Constituição.

A Assembléia Legislativa do Rio de Janeiro, no final da década de 80, tomou o rumo dos terreiros. Os deputados prestaram homenagens a Iemanjá, Oxum e Iansã. E a Lei estadual nº1.144 estabeleceu o Dia de Xangô.

O Legislativo gasta, assim, tempo (e recursos públicos) para prestar homenagens de cunho oportunista. Até Yasser Arafat foi considerado "cidadão honorário de Brasília". E, para entregar o honroso título, uma comissão de parlamentares atravessou o oceano para improvisar, na Europa, uma solenidade com o líder palestino. Ilustres desconhecidos, inclusive no Congresso Nacional, também são alvos de homenagens que, ao fim, visam garantir ao autor da idéia a gratidão da família. E há, ainda, as chamadas leis autorizativas, que não têm efeito algum. Autorizam, por exemplo, a criação da Universidade Federal de Pataxós. Nunca será instalada a dita universidade, mas a lei gera um fato político, que durante certo tempo alimenta a simpatia das pessoas na região. Quando o povo descobre que caiu num golpe, os votos de gratidão já se encontram nas urnas.

Comprometimento do patrimônio público também entra na rotina das Casas legislativas, sobretudo em véspera de eleições. Somente em abril de 2002, ano eleitoral, e em apenas uma semana, a Câmara Legislativa do Distrito Federal aprovou a doação de 14 áreas públicas para entidades religiosas. Tudo de olho no voto dos milhares de evangélicos que, em Brasília, decidem um pleito. Em quatro anos, a ocupação de lotes por instituições religiosas saltou, no Distrito Federal, de 800 para 2 mil terrenos. Três suplentes de deputados, que assumiram o mandato por míseros dois meses, apresentaram 27 projetos de doação de terrenos para igrejas. E pior: consta que os deputados distritais aprovaram lei que doava inclusive terras federais, o que levou a providências da Advocacia-Geral da União.

Propostas desse tipo foram, com propriedade, rotuladas, durante a Assembléia Nacional Constituinte, como "Lixo Legislativo". A denominação foi dada pelo então Vice-Líder do PMDB, deputado Nelson Jobim, hoje Ministro do Supremo Tribunal Federal e Presidente do Tribunal Superior Eleitoral. Resta saber: quanto custa esse lixo?


O CUSTO DA CONSTITUIÇÃO

Não temos, como já se disse, números objetivos sobre o custo de um processo legislativo. Mas há dados, no mínimo curiosos, sobre o custo indireto de elaboração da Lei Maior do país.

Já havendo uma Constituinte convocada, o então Presidente da República José Sarney decidiu nomear uma comissão de notáveis para elaborar um anteprojeto. Cinqüenta pessoas, notabilizadas por decreto, gastaram 104 dias na tarefa, às custas do tesouro. Só em hospedagem e transporte, foi consumida uma importância que um operário comum levaria 313 anos para ganhar. Com esse valor, poderiam ser produzidas 14 milhões de refeições a flagelados das ruas. Em valores da época, foram 7 milhões 314 mil cruzados, dinheiro também suficiente para equipar 4 mil salas de aulas. Para completar, tudo foi inútil. O próprio presidente não concordou com algumas propostas; e os parlamentares, eleitos para a Constituinte, não quiserem nem saber do anteprojeto dos notáveis.

Instalada com alarde a Assembléia Nacional Constituinte, em fevereiro de 1987, passou a produzir montanhas de papéis. A gráfica do Senado funcionava noite e dia. Em apenas cinco meses, foram gastos mais de dois milhões de dólares somente nesse setor. Se os papéis fossem postos lado a lado, cobririam uma distância de 2.117 quilômetros. Empilhados, teriam a altura de um prédio de 314 andares. Só em despesa extra com pessoal, apenas nesse período, gastou-se o equivalente ao salário médio de 10 mil trabalhadores da construção civil.

A Constituinte trabalhou de fevereiro de 1987 a outubro de 1988. Para despertar a imaginação, podemos estabelecer novas referências. Ainda em gasto de papéis, em sete meses, foram consumidas 715 toneladas. Empilhados representariam uma altura 28 vezes maior que o prédio do Congresso Nacional o mais alto de Brasília. Ainda em sete meses, foram saboreadas 4 milhões e 200 mil xícaras de café, numa média de 3 toneladas de pó por mês - 21 toneladas em 210 dias. Nos 500 banheiros, foram usados por mês 640 mil metros de papel higiênico, dois mil rolos de toalhas de papel e dois mil litros de sabonete líquido. Diariamente, eram retirados 18 mil sacos plásticos de 100 lts. de lixo; e gastava-se, ainda, mensalmente, 3.200 litros de detergente e 1.500 litros de desinfetante. A maior parte do consumo em razão da multidão de lobistas que circulava diariamente, defendendo ou se opondo a matérias em discussão. Em visita ao Brasil, na época, um membro do Parlamento alemão disse: "Se a Alemanha tivesse que sustentar isso, teria quebrado."

Decorridos 14 anos, a Constituição chamada Cidadã foi remendada mais de 30 vezes. Uma única Emenda mexeu em mais de 50 dispositivos. Vários dos seus mandamentos ficaram na letra morta; outros, não passam de votos de uma intenção que nunca será cumprida, como a erradicação da pobreza, posto no art. 3º como objetivo fundamental da República.

Em certo órgão publico, da estrutura da Administração Federal, informou-se à autoridade o que a Constituição Federal estabelecia acerca de certa matéria. O gestor, intrigado, quis saber: Mas a Instrução Normativa prevê isso? O raciocínio é corriqueiro: atribui-se a uma Portaria, a uma Instrução Normativa, a uma Ordem de Serviço, valor maior do que a Constituição da República. Quando custou, então, fazer uma lei, a maior de todas, que, na prática da Administração Pública, vale tão pouco?


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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

ALVES, Léo da Silva. Compra-se a lei. Quanto custa o processo legislativo?. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 11, n. 1134, 9 ago. 2006. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/8775>. Acesso em: 18 ago. 2018.

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