Agente de contratação como gerente de projeto em licitações

1. Introdução

A nova lei de licitações (NLL), Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, criou um papel ou personagem nas contratações públicas: o agente de contratação.

Após mais de um mês de vigência da nova lei e ainda não temos um consenso, entre doutrinadores e agentes públicos, de quais serão exatamente as atribuições desse nosso personagem.

Alguns acreditam que ele só pode atuar na fase de seleção do fornecedor, para, principalmente, conduzir a sessão pública da licitação, atuando, inclusive como Pregoeiro, no caso de licitação realizada na modalidade Pregão, conforme dispõe o § 5º do art. 8º da nova lei.

Outra corrente tem defendido que, na verdade, o agente da contratação é o responsável por supervisionar todo o processo de contratação, desde o planejamento até a homologação do certame, atuando como uma espécie de gerente de projetos. Nesse último caso, vale reforçar, considera-se como parte do “projeto” as fases de planejamento e seleção do fornecedor do procedimento licitatório (gestão do contrato está fora).

Diante disso, as seguintes questões surgem:

A licitação pode ser considerada um projeto?
O que a lei diz (e não diz) sobre a atuação do agente da contratação?
O que faz um gerente de projetos?
O agente da contratação participar da fase de planejamento e de seleção do fornecedor fere o princípio da segregação de funções?
Como poderia ser a atuação do agente de contratação como uma espécie de gerente de projeto?

2. O que é projeto?

Segundo o guia PMBOK® (Project Management Body of Knowledge ou Guia do Conhecimento em Gerenciamento de Projetos), “projeto” é um “esforço temporário empreendido para criar um produto, serviço ou resultado único”.

Não confundir com “processo”, que, novamente segundo o guia PMBOK®, “é série de atividades sistemáticas direcionadas para alcançar um resultado final”.

Em resumo, projeto tem início, meio e fim e se preocupa em entregar um resultado que não se repete (exclusivo, inédito).

Já um processo é algo rotineiro, repetitivo, que produz um resultado padrão ou cotidiano. Um processo pode, inclusive, estar dentro de projeto.

Para não restar dúvidas, vamos exemplificar.

Exemplo de processo: Recebimento de bens.
- Segue um rito que é, em geral, sempre o mesmo, bem como o seu resultado (conferência, ateste, registro patrimonial, etc.).
Exemplo de projeto: Contratação de construção de um prédio.
- O objetivo da licitação para contratação da construção é temporário, pois após contratação e entrega da obra, não se contratará novamente o mesmo objeto contratual.
Exemplo de projeto: contratação do serviço de limpeza.
- O objetivo é temporário, pois não se faz continuamente a contratação desse serviço sempre, embora, em geral, seja um serviço contínuo (de necessidade constante). Uma vez contratado, só se contratada novamente quando existir nova necessidade (ex.: extinção do contrato).

Dessa forma, fica claro que, pelo conceito do guia PBMOK, uma contratação pública pode ser considerada um projeto.

Podemos, por exemplo, estabelecer que um “projeto” de contratação possua duas fases: planejamento e seleção do fornecedor.

Levando em conta o guia PBMOK, bem como o fato de que a licitação não é um fim em si mesma, mas faz parte de algum objetivo maior, o mais correto seria afirmar que a licitação é um subprojeto de um projeto maior.

Novamente, é bom exemplificar:

Projeto: Fortalecimento da segurança institucional
- Subprojetos:
  - Treinamento dos servidores da área de segurança
  - Confecção de plano de segurança orgânica
  - Monitoramento eletrônico com Circuito Fechado de TV
  - Instalação de Alarmes

Veja que no escopo do projeto “Fortalecimento da segurança institucional” há iniciativas que, para serem realizadas, serão necessárias algumas contratações. Por exemplo, para instalação de alarmes e CFTV será necessária aquisição de equipamentos. Mas essas contratações fazem parte de um objetivo (projeto) maior, que é o fortalecimento da segurança do órgão.

Diante desses argumentos expostos, podemos concluir que a licitação pode ser considerada uma espécie de projeto e o plano anual de contratações um portfólio de projetos pré-aprovados.

3. O Agente de Contratação

As atribuições e limites de atuação do Agente de Contratação devem ser estabelecidas em regulamento interno do órgão contratante, conforme dispõe o § 3º do art. 8º da nova lei de licitações.

Porém, a nova lei já prescreve algumas atribuições e qualificações desse agente:

Deve ser um agente de licitação que pertença ao quadro permanente da Administração Pública (art. 8º, caput);
- Pode ser servidor ou empregado público.
Como todo agente público que atue na aplicação da nova lei, ele deve ter atribuições relacionadas a licitações e contratos ou possuir formação compatível ou qualificação atestada por certificação profissional emitida por escola de governo criada e mantida pelo poder público (art. 7º, inciso II);
Em licitação na modalidade Pregão o agente de contratação será designado Pregoeiro (art. 8º, § 5º);
Conduz, toma decisões e acompanha o trâmite da licitação (art. 8º, caput);
Dá impulso ao procedimento licitatório (art. 8º, caput);
Executa quaisquer outras atividades necessárias ao bom andamento do certame até a homologação (art. 8º, caput).
É auxiliado por uma equipe de apoio (art. 8º, § 1º);
Conta com apoio dos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno para o desempenho de suas funções (art. 8º, § 1º);

É bom reforçar que a nova lei estabelece normas gerais sobre o agente de contratação, cabendo ao órgão contratante regulamentar os limites da sua atuação. Dito isso, observamos que a NLL, de modo geral, limitou a atuação do agente de contratação usando as expressões “acompanhar o trâmite da licitação” e “dar impulso ao procedimento licitatório”.

De pronto, observamos que o agente de contratação não atua na fase de gestão de contrato. Após a homologação da licitação ele sai de cena e “passa a bola” para o gestor do contrato.

Mas que etapas envolvem a licitação? Qual a diferença entre processo e procedimento? Licitação, nos termos na nova lei, é processo ou procedimento?

4. Processo de licitação versus procedimento licitatório

Processo é o método escolhido para chegar a um objetivo. Procedimento é a técnica usada (modo) durante o processo.

Método indica O QUE FAZER. Procedimento indica COMO FAZER.

Uma contratação pública pode ser realizada por dois tipos de métodos (processos):

Processo licitatório, cujos procedimentos (técnica ou modo de fazer) estão descritos no Título II, Capítulo I a Capítulo VII e Capítulo X da NLL, e
Processo de contratação direta, cujo procedimento está descrito no Título II, Capítulo VIII da NLL.

Dessa forma, seguindo a linha de entendimento de que a contratação pública pode ser considerada um projeto (ou subprojeto), podemos concluir que no projeto da contratação pública buscamos um resultado único para solucionar determinado problema e podemos usar dois métodos (ou tipos de processos): processo de licitação ou processo de contratação direta. Cada um desses possui técnicas ou procedimentos diferenciados.

Em resumo: um projeto (busca um resultado ou objetivo único) segue um processo (método, o que fazer) que possui procedimentos (técnicas, o como fazer) próprios.

Por exemplo, um projeto pode seguir um método ou framework ágil (ex.: SCRUM) ou prescritivo (ex.: PMBOK®). Cada um desses métodos possui um conjunto de procedimentos diferenciados.

Podemos, então, concluir que, um projeto que resulte em uma contratação pública (objetivo único) segue, em regra, um processo licitatório (o que fazer) que pode adotar os procedimentos (como fazer) descritos no Título II, Capítulo I a Capítulo VII e Capítulo X da NLL.

Para clarear ainda mais, analisemos um exemplo prático.

Um médico está diante de um paciente com problemas sérios no coração. Existem, pelo menos, dois métodos (processos) para solucionar esse problema: prescrever medicamentos ou realizar cirurgia. O médico vai optar pelo método que for mais adequado ao caso. Mas o resultado que ele quer é o mesmo: a cura do paciente. Cada método possui técnicas ou procedimentos específicos. Uma cirurgia contém procedimentos (técnicas) próprios. Já o tratamento não invasivo e só por medicamentos contém outros procedimentos (ex.: tomar 1 cápsula por dia toda manhã após as refeições por 90 dias).

Esclarecidos esses conceitos, voltemos a analisar o âmbito da atuação do agente de contratação no processo de licitação.

5. Atuação do agente de contratação no processo de licitação

Apenas três dispositivos da nova lei referem-se às licitações como procedimento (inc. LX do art. 6º; caput do art. 8º; caput do art. 147).

Concordo com o entendimento de Claudio Madureira de que todas essas três citações se referem, claramente, ao procedimento do processo licitatório, ou seja, ao encadeamento de atos praticados no curso daquele processo”. [1]

O art. 17 da NLL dispõe o processo de licitação vai da fase preparatória até a homologação.

A fase preparatória é caracterizada pelo planejamento da contratação (art. 18), onde são elaborados o estudo preliminar, o termo de referência ou projeto básico, o edital da licitação e a minuta do contrato.

Portanto, podemos concluir que o agente de contratação pode atuar nos procedimentos do processo licitatório, sendo que, esse último, abrange a fase preparatória até a homologação do certame.

Dessa forma, um processo de licitação possui procedimentos (conjunto de atos) no quais o agente de contratação poderá atuar. Cabe ao regulamento interno do órgão contratante discriminar as atividades e âmbito de atuação desse agente, conforme dispõe o § 3º do art. 8º da NLL, podendo ele participar das fases de planejamento da contratação e seleção do fornecedor, pois ambas fazem parte do processo de licitação.

Vale dizer que a atuação do agente de contratação é regra apenas em processos de licitação (licitatório). Nos processos de contratação direta não existe essa obrigatoriedade legal, embora não seja proibido. Entendo ser recomendável que um agente de contratação, bem qualificado, também acompanhe e dê impulso ao processo de contratação direta.

6. O Gerente de Projetos segundo o Guia PMBOK®

Segundo o Guia de Conhecimento em Gerenciamento de Projetos, Guia PMBOK®, o gerente de projeto é a “pessoa designada para liderar a equipe responsável por alcançar os objetivos do projeto às expectativas das partes interessadas”. [2]

O PMBOK® estabelece o seguinte triângulo de talentos necessários para um gerente de projetos:

Liderança
- Capacidade de orientar, motivar e dirigir uma equipe.
Gerenciamento de Projetos Técnico
- Gerenciar os elementos do projeto, incluindo, mas não limitado a, cronograma, custos, recursos e riscos.
Gerenciamento estratégico e de negócios
- Visão geral de alto nível da organização.
- Negociar e implementar decisões e ações que apoiam o alinhamento estratégico e a inovação.
- Trabalhar constantemente com o patrocinador para manter as estratégias de negócios e do projeto alinhadas.

Um gerente de projetos lidera a equipe para alcançar os objetivos do projeto às expectativas das partes interessadas.

Ele é o responsável pelas atividades de planejamento e acompanhamento do projeto, do início ao fim.

O PMBOK® destaca que um bom gerente de projetos gasta 90% do seu tempo comunicando-se (escuta ativa, feedbacks). Ele é o elo na comunicação entre o patrocinador do projeto (ordenador da despesa?), os membros da equipe do projeto e as outras partes interessadas.

Um bom gerente de projetos atua como um facilitador para a equipe no que diz respeito a escopo, tempo, custo, qualidade, riscos e impedimentos. Uma espécie de líder-servidor, ou seja, aquele que dá todo apoio necessário para a equipe trabalhar no seu maior potencial.

Ele é como um grande maestro de uma orquestra: não se espera que o maestro não toque os instrumentos da orquestra, mas ele deve ter conhecimento, compreensão e experiência na área para conduzir um grupo heterogêneo de músicos durante um concerto. Ele lidera, planeja e dá ritmo e o tom das notas musicais, para que exista sintonia durante a execução da melodia.

Dessa forma, em regra, o gerente de projeto não "põe a mão na massa", quem faz isso é a equipe de projeto. Mas ele é quem coordena a equipe de tal forma a extrair o maior potencial dela para que os objetivos do projeto sejam atingidos.

O agente de contratação, como uma espécie de gerente de projetos, seria aquele servidor público que reúne as competências acima listadas (liderança, gerenciamento de projetos, de estratégia e de negócio) e ainda tem experiência técnica na área de licitações e contratos. Um verdadeiro maestro, que fornece à equipe a liderança, a coordenação e apoio técnico necessários para o sucesso da contratação. Um líder-servidor.

7. O agente de contratação e a segregação de funções

A NLL estabelece que é “vedada a designação do mesmo agente público para atuação simultânea em funções mais suscetíveis a riscos, de modo a reduzir a possibilidade de ocultação de erros e de ocorrência de fraudes na respectiva contratação” (art. 7, § 1º). Esse é o princípio da segregação de funções.

O que seria, na prática, essas funções mais suscetíveis a riscos? Não há norma que estabeleça isso de modo definitivo e sem restar dúvidas. Novamente, cabe ao órgão ou entidade regulamentar.

Entretanto, o Tribunal de Contas da União tem firmado entendimento de que fere o princípio da segregação de funções o Pregoeiro atuar como integrante da equipe de planejamento da contratação, ou seja, na elaboração dos artefatos dessa fase (Estudo Preliminar, Termo de Referência, Pesquisa de Preços e Edital) (Acórdãos TCU nº 686/2011 – Plenário; 1094/2013-Plenário; 1375/2015–Plenário; 1278/2020-Primeira Câmara).

Como já dito no início deste artigo, o agente de contratação é responsável por conduzir a fase externa da licitação, atuando, por exemplo, como Pregoeiro quando a modalidade de licitação for Pregão.

Mas o que dizer de o Pregoeiro dar o apoio técnico necessário para auxiliar os membros da equipe de planejamento da contratação? É vedado?

Não é vedado. Na vida real, isso ocorre e muito, principalmente em órgãos e entidades de menor porte.

Raciocinemos: se a NLL dispôs que o jurídico e o controle interno (segunda linha de defesa de gestão de riscos) podem assessorar a comissão de contratação e os fiscais e gestores de contratos (art. 8º, §3º), porque um agente de contratação/pregoeiro (primeira linha de defesa), competente, com vasta experiência na área, não poderia dar suporte e acompanhar os trabalhos dos membros da equipe de planejamento (primeira linha de defesa)?

Outro ponto: não há dúvidas de que a equipe de planejamento apoia tecnicamente o pregoeiro na resposta aos questionamentos ou às impugnações e na análise e julgamento das propostas. Ora, por que o Agente de Contratação/Pregoeiro não poderia apoiar, também, a equipe de planejamento durante a fase preparatória? É claro que pode.

Em regra, o Agente de Contratação/Pregoeiro não seria o responsável por “pegar a mão na massa” e elaborar os artefatos do planejamento (ETP, TR, Edital, Pesquisa de preços), mas orientaria o demandante ou a equipe de planejamento no que fosse necessário. Seria uma espécie de mentoria dada por um líder-servidor. Não é chefe-servidor é líder-servidor, aquele que serve à equipe.

Os conselhos e acompanhamentos de um verdadeiro especialista e líder-servidor são apreciados e desejados por qualquer pessoa que atue na área em que aquele líder se destaca. Quem não gostaria da mentoria de um especialista quando da elaboração de um termo de referência?

Além disso, a NLL estabeleceu que os atos do processo de licitação serão preferencialmente digitais as licitações preferencialmente eletrônicas (art. 12, inc. VI; art. 17).

Com a digitalização dos atos e das modalidades, cada vez será menor o contato direto da equipe de planejamento com os potenciais fornecedores, mitigando o risco de possível conluio, corrupção ou conflito de interesses entre os membros da equipe de planejamento e esses fornecedores. Nesses casos, talvez, o agente de contratação poderia compor a equipe e participar diretamente da elaboração dos artefatos de planejamento, pois a Administração não estaria, em tese, exposta diretamente aos riscos anteriormente citados.

Um bom exemplo para a situação anteriormente exposta é quando a pesquisa de mercado e de preços é feita exclusivamente pela internet (painel de preços, etc.) e a licitação é na modalidade pregão eletrônico.

Para reforçar ainda mais, em relação ao risco de não revisão dos atos, não podemos esquecer que, ao final da fase preparatória, o processo licitatório seguirá para o órgão de assessoramento jurídico da Administração, que realizará controle prévio de legalidade de todo o processo.

Assim, em toda licitação que o agente de contratação participar da fase preparatória, seja apenas como gerente do projeto da contratação e pregoeiro ou como membro da equipe de planejamento e pregoeiro, haverá a revisão do órgão de assessoramento jurídico e, também, da autoridade competente aprovadora, bem como, em determinados casos, da auditoria interna da Administração.

A título de exemplo, no Ministério Público Federal (MPF), existe o cargo comissionado de Supervisor de Licitações. Compete a esse servidor, planejar, organizar, supervisionar e monitorar as licitações.

Em várias unidades do MPF no país esse Supervisor de Licitação também atua como Pregoeiro. Desconheço que essa prática tenha dado ensejo à ocorrência de algum tipo de fraude ou conflito de interesses, pelo contrário, os servidores que demandam bens e serviços e elaboram projeto básico/termo de referência se socorrem desses Supervisores/Pregoeiros para sanar dúvidas.

O Supervisor/Pregoeiro impulsiona os processos licitatórios para cumprimento do plano anual de contratações.

O que observo, algumas vezes, quando se fala em segregação de funções, é um prejulgamento do tipo: “precisamos segregar as funções porque todos os agentes públicos são corruptos ou corruptíveis até que se prove o contrário”. Daí tenta-se separar cada atividade para uma pessoa fazer, o que, em vários contextos, é praticamente impossível, devido o número reduzido de pessoas no órgão.

Acredito que devemos aproveitar a nova lei de licitações para desaprender esse “meme” ou pré-conceito e aprender que a grande maioria dos servidores públicos que atuam na área de licitações são honestos e muito dedicados no que fazem. Essa é a realidade que vejo nesses mais de 14 anos que trabalho nesta área.

8. A Matriz de Responsabilidades do processo de licitação

Uma solução prática para dar segurança aos agentes e mitigar os riscos existentes de uma possível não segregação de funções é a elaboração de uma Matriz RACI.

Nessa Matriz é feita a designação clara de papéis e responsabilidades de cada pessoa que participa do processo de contratação.

O acrônimo RACI (em inglês) descreve quatro papéis:

Responsável pela execução (Responsible): quem põe a mão na massa, ou seja, quem executa a tarefa/atividade e entregas. Exemplo: quem elabora o Termo de Referência (damandante, equipe de planejamento, etc.).
Aprovador (Accountable): quem tem autoridade para aprovar, aceitar a tarefa/atividade e as entregas. Exemplo: O ordenador de despesas que aprova o Termo de Referência.
Consultado (Consulted): geralmente um especialista que detém conhecimento ou informações valiosas que podem agregar valor ou são essenciais para o andamento da contratação. Exemplo: Assessoria/Consultoria Jurídica, Área Técnica Especializada (ex.: TI), Pregoeiro, Agente de Contratação.
Informado (Informed): quaisquer pessoas que precisam ser informadas sobre o andamento da contratação e dos resultados ou ações tomadas. Essas não precisam estar envolvidas diretamente nas tomadas de decisão, mas devem ser notificadas. Exemplo: o demandante ser informado da publicação do edital e da data da sessão pública.

Veja um exemplo de Matriz RACI no processo de licitação:

A ideia da matriz RACI é basicamente fazer uma tabela que:

Identifique as atividades/tarefas do processo de contratação
Identifique os papéis ou funções de cada pessoa envolvida
Atribua as atividades/tarefas e as funções

Importante seguir algumas regras básicas:

Cada atividade de ter, ao menos, um responsável e um aprovador.
Pode haver nenhum ou vários consultados e informados para uma atividade.

A matriz RACI deve ser divulgada para todos os envolvidos no processo. Uma boa prática seria constar a matriz no documento de designação da equipe de planejamento da contratação ou em uma instrução de serviço.

Considerações Finais

Dos quase 15 anos como profissional da área de licitações e contratos, percebo que falta a figura de um líder-servidor na fase preparatória da contratação pública. Um maestro da orquestra da contratação.

uando um agente de contratação se mostra, de fato, para a equipe de planejamento da contratação, um especialista e líder, ou seja, aquele que você escuta por confiar nas orientações dele e não porque ele é seu superior hierárquico, a equipe não só vai ouvi-lo como, também, tomará a iniciativa de recorrer a ele quando tiver dificuldades e houver impedimentos no decorrer do processo.

O agente de contratação, como uma espécie de gerente de projetos, deve reunir competências de liderança, gerenciamento de projetos, de estratégia e de negócio e ainda ter experiência técnica na área de licitações e contratos.

Portanto, é recomendável que a Administração do órgão ou entidade contratante capacite e confie nesse servidor, normatizando as atribuições desse agente de contratação, de tal forma que ele atue como uma espécie de gerente de projeto, ou seja, um supervisor e facilitador do processo de contratação.