4. A COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DAS PESSOAS POLÍTICAS PARA INSTITUIR CONTRIBUIÇÕES
O art. 149, caput, da Constituição Federal prescreve a possibilidade da União instituir contribuições como instrumento de sua atuação no âmbito social, na intervenção no domínio econômico e no interesse das categorias profissionais ou econômicas. Três, portanto, são as espécies de contribuição: (I) social, (II) interventiva e (III) corporativa, tendo o constituinte empregado, como critério classificatório, a finalidade de cada uma delas, representada pela destinação legal do produto arrecadado. As contribuições sociais, por sua vez, são subdivididas em duas categorias: (i) genéricas, voltadas aos diversos setores compreendidos no conjunto da ordem social, como educação, habitação etc. (art. 149, caput); e (ii) destinadas ao custeio da seguridade social, compreendendo a saúde, previdência e assistência social (art. 149, caput, e § 1.°, conjugados com o art. 195).
No § 1.° do citado art. 149 da Constituição Federal, conferem-se poderes aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para criarem contribuições, cobradas de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, de sistemas de previdência e assistência social.
Além das citadas competências citadas, atribuídas às três esferas de poder, observa-se, também, no sistema constitucional tributário vigente, a possibilidade de essa espécie de tributo ser instituída pelos Municípios e Distrito Federal com o objetivo de custear os serviços de iluminação pública. Trata-se da contribuição para o custeio de iluminação pública, a que se refere o art. 149-A da Carta Magna, introduzida pela Emenda Constitucional n.° 39/2002. O constituinte derivado ampliou o rol de competências tributárias, criando nova modalidade de contribuição.
5 AS ESPÉCIES DE CONTRIBUIÇÕES ESPECIAIS
5.1 AS CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS
5.1.1 As Contribuições Sociais GeraisSão denominadas contribuições sociais gerais aquelas contribuições sociais, de competência da União, que não se destinam a custear a Seguridade Social. São reguladas pelo artigo 149 da Constituição Federal e custeiam a atuação do Estado em outros campos sociais, como Salário-Educação (art. 212, § 5.°) e o PIS-PASEP e não são objeto de qualquer exceção, sujeitando-se de formal integral ao regime constitucional tributário, mormente ao princípio da anterioridade.
Tem sido alvo de intensa controvérsia na doutrina a questão relativa ao campo residual para a criação de novas figuras voltadas ao custeio de outros fins sociais distintos dos inerentes à Seguridade Social, em contraposição ao entendimento de que somente seriam legítimas, nesta área social não compreendia na Seguridade Social, as contribuições expressamente previstas pelo constituinte originário. Em outras palavras: o legislador infraconstitucional disporia de competência para criar novas contribuições sociais que não as nominalmente aludidas no texto constitucional (artigos 212, § 5.°, 239 e 240)?
Respondendo à questão A Constituição Federal admite a instituição de contribuições sociais gerais, ou seja, outras além das expressamente previstas nos seus arts. 149, 195, 212, § 5.°, 239 e 240? elaborada pelo coordenador da obra coletiva As Contribuições no Sistema Tributário Brasileiro, José Eduardo Soares de Melo é peremptório ao reconhecer essa possibilidade, desde que haja observância aos elementos básicos, como, receita pública derivada, compulsoriedade, parafiscalidade, destinação específica dos seus recursos, e vinculação a determinado grupo, citando, a final, como exemplos a contribuição ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (art. 7.°, III), e a CPMF (EC n.°s 21-99 e37-02). [23]
Na mesma linha, Leandro Paulsen assegura ser possível a instituição de outras contribuições sociais gerais, além daquelas previstas originariamente no texto constitucional, asseverando prestar-se, pois, tal subespécie tributária, como fonte de custeio para a atuação da União na área social, que é definida e delimitada pelos deveres e objetivos apontados pela Carta Magna ao cuidar da Ordem Social, dentre as quais destaca, exemplificativamente: garantir o acesso às fontes da cultura nacional e incentivar a difusão das manifestações culturais, fomentar práticas desportivas, promover e incentivar o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológicas, promover a educação ambiental e proteger a fauna e a flora, demarcar as terras e proteger os bens indígenas, terminando por concluir que a referência expressa, no texto constitucional, às contribuições de Seguridade Social (art. 195) e aquelas referidas nos arts. 212, § 5.°, 239 e 240 não impede a instituição de novas contribuições sociais. [24]
Já Hugo de Brito Machado Segundo e Raquel Cavalcanti Ramos Machado respondem negativamente à essa questão, argumentando que a interpretação do art. 149 da Constituição Federal permite essa conclusão, complementando que, ademais, a admissão de tal possibilidade implicaria no fenecimento definitivo da racionalidade do nosso Sistema Tributário, além de causar profundo desequilíbrio na partilha de competências tributárias realizadas pela Constituição. [25]
Também respondendo a essa questão pela negativa apresenta-se o Professor Ives Gandra da Silva Martins, para quem, sendo rígido o sistema tributário e regulado pela estrita legalidade, assim como, estando entre as limitações constitucionais ao poder de tributar, o da estrita legalidade, não haveria espaço para a criação de contribuições fora das hipóteses constitucionais, o que representaria - se se reconhecesse essa possibilidade - tornar-se desnecessário o capítulo do sistema tributário na Constituição Federal. [26]
Na apresentação da referida obra coletiva As Contribuições no Sistema Tributário Brasileiro, Hugo de Brito Machado, o seu coordenador, debruçando-se sobre a referida questão da possibilidade de instituição de outras contribuições sociais gerais, além daquelas previstas no texto constitucional, faz uma síntese dos vários posicionamentos doutrinários expostos na obra e, ao depois, expressa o seu pensar a respeito:
Entre os autores dos estudos que integram esta coletânea alguns a respondem afirmativamente, à consideração de que tais contribuições são necessárias para o custeio de atividades de cunho "social" da União. Afirmam que isso pode ser extraído da literalidade do art. 149, e que, caso não existissem tais contribuições gerais, a parte inicial do citado artigo não teria sentido algum.
Outros afirmam que não, sustentando que em face da amplitude das atividades de cunho social, admitir tais contribuições implicaria admitir desmedida elasticidade na competência tributária da União, deixando sem sentido os artigos 154, I e 195, § 4.°, que tratam de competências residuais para impostos e contribuições de seguridade.
Não obstante já tenha o Supremo Tribunal Federal, a propósito das contribuições instituídas pela Lei Complementar 110, admitido a validade da instituição de contribuições sociais gerais, pensamos que a razão está com os que negam essa possibilidade.
A final o próprio Estado tem função social. Tudo o que o Estado realiza, pelo menos no plano do dever ser volta-se para o social. Assim, é extremamente fácil para o governo justificar qualquer ação estatal com o argumento de que elas são desenvolvidas no interesse social. Em conseqüência, é extremamente fácil para o governo instituir as mais diversas contribuições sociais, passando a tê-las como fonte de custeio de quase todas as atividades estatais, de sorte a tornar praticamente prescindíveis os impostos.
[ ... ]
Com a hipertrofia das contribuições, de cuja arrecadação não participam os estados nem os municípios, tende-se a abolir a Federação. E se caminha no sentido de tornar inútil o sistema de garantias constitucionais tributárias.
Por isto pensamos que a Constituição Federal deve ser interpretada sem desconsideração para os elementos sistêmico e teleológico, atribuindo-se a seus dispositivos significados e alcance que não possibilitem tornar inúteis alguns deles. Em outras palavras, não devemos atribuir ao artigo 149 da Constituição Federal sentido e alcance capaz de permitir a inutilização de diversos dos mais importantes dispositivos dessa mesma Constituição.
Aliás, quem examinar a evolução dos tributos no Brasil nos últimos anos verá que já experimentamos um considerável aumento da quantidade de contribuições. E essa tendência, se admitirmos a possibilidade das contribuições sociais gerais, com certeza vai resultar na atrofia dos impostos federais, com a conseqüente impossibilidade de manutenção de grande parte dos municípios brasileiros, na quebra do próprio princípio federativo na medida em que os estados, ou a maioria deles, não poderão manter a autonomia que caracteriza a Federação. [27]
O posicionamento retro, de lavra do Professor Hugo de Brito Machado, nos parece inatacável sob qualquer ponto de vista, a despeito do brilho das lições expostas em sentido contrário, bem como da manifestação na mesma linha do Supremo Tribunal Federal, que entendeu constitucional a contribuição instituída pela Lei Complementar 110, de 29 de junho de 2001, considerando ter aquela exação a natureza jurídica de contribuição social geral, com fundamento de validade no art. 149, 1.ª parte, da CF. [28]
A doutrina aponta como exemplo de contribuição social geral a contribuição do Salário-Educação, criada pelo artigo 178 da Emenda Constitucional 1/1969 e confirmada na atual Carta Política pelo § 5.° do seu artigo 212, destinada a financiar, como fonte adicional, o ensino fundamental público.
Da mesma forma, inclui-se como contribuições da espécie as contribuições para o Programa de Integração Social (PIS), criado pela Lei Complementar n.° 7, de 07-09-1970 e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP), criado pela Lei Complementar n.° 8, de 3-12-1970, destinados a financiar o programa do seguro-desemprego e o abono de que trata o § 3.° do artigo 239 da CF, previstas no "caput" do artigo 239 da Constituição Federal.
Classificam-se, ainda, como contribuições da espécie aquelas aludidas no artigo 240 da Constituição Federal, que estabelece ressalvou a cobrança, a par do disposto no artigo 195 da CF, das então existentes contribuições compulsórias dos empregadores sobre a folha de salários, destinadas às entidades privadas de serviço social e de formação profissional vinculadas ao sistema sindical. São as chamadas contribuições destinadas a entidades privadas (Sistema "S"). Trata-se de tributo exigido de pessoas privadas (empregadores) relativamente a fatos distintos de atividade estatal, destinados a entidades privadas (SENAI, SESI, SESC, SENAC, etc).
5.1.2. As Contribuições Sociais de Seguridade SocialAs contribuições sociais destinadas ao custeio da Seguridade Social encontram-se regradas no artigo 195 da Constituição Federal:
Artigo 195 – A Seguridade Social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
I – do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:
- a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;
- a receita ou o faturamento;
- o lucro;
II – do trabalhador e dos demais segurados da Previdência Social, não incidindo a contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral da Previdência Social de que trata o art. 201;
III – sobre a receita de concursos de prognósticos.;
IV – do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.
Desde logo a leitura do dispositivo constitucional citado deixa perceber a preocupação do legislador constituinte em estabelecer aquilo que alguns doutrinadores convencionaram chamar de princípio da solidariedade em matéria de custeio da Seguridade Social. Com efeito, o "caput" do art. 195, já de início, prescreve que a seguridade social será financiada por toda a sociedade. Tal previsão, na arguta observação de Leandro Paulsen, confere uma característica peculiar para esta espécie de contribuição, não encontrada nas demais, qual seja, a de que todos poderão ser chamados a contribuir, independentemente de pertencerem a determinado grupo diretamente relacionado com a atuação estatal. [29]
Na mesma linha de entendimento, Evandro Costa Gama, respeitável procurador da Fazenda Nacional, esclarece que o referido princípio da solidariedade no custeio da Seguridade Social, emergente do texto do art. 195, caput, da Constituição Federal, exerce, como característica peculiar de todo princípio, um papel fundamental na interpretação e aplicação das regras constitucionais e infraconstitucionais relacionadas com a cobrança das contribuições da seguridade social, estabelecendo o dever de solidariedade de todos os integrantes da sociedade no financiamento da Seguridade Social no Brasil. [30]
Todavia, expressiva doutrina prefere o raciocínio segundo o qual não se afigura razoável que a lei eleja como sujeito passivo de qualquer contribuição aqueles a quem não esteja referida a atuação estatal, ainda que indiretamente. [31]
Neste sentido a lição de Marçal Justen Filho, citado por José Eduardo Soares de Melo, para quem " [ ... ]. Não é possível a exigência de contribuição daquele que não possua vantagem (mesmo potencial) da atividade estatal." [32]
Admite-se, consoante a doutrina dominante, que na contribuição possa haver, ao invés de uma referibilidade direta da atuação estatal com o contribuinte, uma referibilidade mediata e indireta, mediante o liame oblíquo, com a presença de uma circunstância intermediária que, de través, de permeio, se coloca entre a atuação estatal e o obrigado. [33]
De igual pensar o ensinamento de Ives Gandra da Silva Martins, citado por José Eduardo Soares de Melo, para quem, quando uma empresa recolhe a parcela correspondente à folha salarial, embora não seja beneficiária direta do recolhimento, tem nos seus empregados o benefício indireto, eis que estes serão os destinatários da atuação da Seguridade Social, consistindo, a falta dessa vantagem, em circunstância que tem o condão de desnaturar por inteiro a imposição, com afronta ao estabelecido no artigo 195 da Constituição Federal. [34]
De qualquer forma, porém, o que é possível destacar é que nesta espécie de contribuição a referibilidade da atuação estatal com a pessoa do obrigado é bastante tênue, eis que o grupo em relação ao qual é prestada a atividade é constituído de toda a sociedade, circunstância que, de certa forma, aproxima as posições doutrinárias expostas, eis que, nesta linha de raciocínio, não é possível deixar de reconhecer que, porque toda a sociedade experimenta, ainda que potencialmente, a vantagem da atuação estatal, todos ostentariam condições jurídicas de figurarem como sujeitos passivos dessa exação.
Voltando agora os nossos olhos para outros ângulos, é oportuno o destaque de que as contribuições sociais de seguridade social também se submetem parcialmente às regras do art. 149 da Constituição Federal, porém ganham especificidade ao se encontrarem inseridas no capítulo da Seguridade Social, com regras e princípios próprios, como se depreende dos arts. 194 e 195.
Sendo uma subespécie da espécie contribuições sociais a que alude o art. 149 do texto constitucional, as contribuições sociais de seguridade social sujeitam-se às normas gerais de direito tributário previstas no art. 146, III, bem como só podem ser exigidas ou majoradas por meio de lei (art. 150, I) e não podem ser cobradas em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que as houver instituído ou aumentado (art. 150, III, "a"). Entretanto, o regramento comum não vai além da aplicação dos referidos dispositivos constitucionais.
A primeira distinção visível na leitura do artigo 149 entre os regimes jurídicos das contribuições sociais que encontram lastro naquele dispositivo e daquelas instituídas com base no artigo 195, refere-se a não sujeição destas últimas ao chamado princípio constitucional da anterioridade (art. 150, III, "b"), a teor do que proclama o § 6.° do artigo 195, que estabelece regramento específico a respeito, no sentido de que só poderão ser exigidas após decorridos noventa dias da data da publicação da lei que as houver instituído ou modificado.
Outra característica peculiar do regime jurídico das contribuições sociais de seguridade social é a descrição da materialidade dos fatos geradores de cada uma das contribuições previstas nos incisos I, II e III do artigo 195, ao contrário do que ocorre com as contribuições sociais autorizadas pelo artigo 149, daí a razão de existir do § 4.° do artigo 195, inexistente para as hipóteses do artigo 149, que estabelece a competência residual da União com relação às contribuições destinadas ao custeio da seguridade social.
Como decorrência da fixação das materialidades de cada fato gerador das contribuições sociais de seguridade social na forma assentada no artigo 195, surge, na lição de Evandro Costa Gama, uma importante distinção destas com relação ao regime jurídico das contribuições sociais gerais (art.149, 1.ª parte), consistente na possibilidade de cobrança de contribuições sociais de seguridade social de uma mesma empresa sobre diversas bases econômicas, mas com uma única finalidade: a seguridade social, eis que, enquanto as contribuições sociais gerais do artigo 149 só podem incidir sobre uma única base econômica, por contribuinte, para cada objetivo da Ordem Social (excluída a Seguridade Social), as contribuições de seguridade social do artigo 195, I, podem ser cobradas do mesmo contribuinte sobre bases econômicas diversas (folha de salários, receita ou faturamento e lucro), porém para uma única finalidade (seguridade social). [35]
Na já citada obra coletiva As Contribuições no Sistema Tributário Brasileiro, indaga-se: Por que o art. 195 da Constituição delimita o âmbito de incidência das contribuições de custeio da Seguridade Social? Isso as faz distintas das demais contribuições, instituídas com arrimo no art. 149 da mesma Carta?
Respondendo a esta indagação, a jurista Angela Maria da Motta Pacheco faz interessante síntese do assunto quando assevera:
As contribuições de custeio da Seguridade Social são as mais relevantes pois tratam de todo o universo dos cidadãos brasileiros. As demais referem-se a categorias profissionais ou setores econômicos em particular.
A Seguridade Social está intimamente ligada à segurança de cada indivíduo nas condições básicas para a sua sobrevivência: saúde, previdência e assistência social. Eis o porquê da sua importância. A solidariedade é o grande princípio que informa a Seguridade Social, compreensiva de um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da Sociedade. Confira-se:
Art. 194. [ ... ]
Todos contribuem para a Seguridade Social. Os recursos provém do Orçamento da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e das contribuições do empregador e do empregado. É o que diz o art. 195.
Art. 195. [ ... ]
Assim, entende-se o cuidado do Constituinte em traçar, em completude, a sua regra-matriz de incidência tributária. Não há falhas. Não há dúvidas.
Realmente isto as distingue das demais contribuições. As outras, de intervenção no domínio econômico e do interesse das categorias profissionais não têm norma-matriz delineada na Constituição. Mas só se legitimarão se cumprirem o seu destino constitucional: realmente serem criadas de forma a realizar a intervenção naquele setor da economia ou se tratarem do interesse de categorias profissionais. [36]
Nessa questão sobressai lúcido o argumento de que, sendo esta uma contribuição que está relacionada com uma atividade estatal que alcança toda a sociedade, o constituinte, para dar segurança e impedir abusos na sua instituição, preferiu definir certas bases para a incidência das mesas, o que não é suficiente, entretanto, para dar-lhe natureza jurídica diversa das demais contribuições do artigo 149 da CF. [37]
A primeira e mais importante contribuição dessa espécie é aquela incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício (CF, art. 195, I, "a").
Destaca-se, ainda, como espécie dessa contribuição a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (COFINS), calculada sobre a receita ou o faturamento das empresas e das entidades a ela equiparadas na forma da lei (CF, art. 195, I, "b").
Temos ainda, nesse mesmo rol, a Contribuição Social sobre Lucro, exigida das pessoas jurídicas e das pessoas que lhes são equiparadas (CF, art. 195, I, "c").
Estabelece, por outro lado, o artigo 195, II, da Constituição Federal, a competência da União para instituir a contribuição para a seguridade social do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, a qual não incidirá sobre aposentadorias e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o artigo 201 do Texto Maior.
Prevê, ainda, a Constituição, as contribuições sociais destinadas a financiar a seguridade social, incidente sobre a receita de concursos de prognósticos e do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar (CF, art. 195, III e IV).
Estabelece ainda o § 8.° do artigo 195 da Constituição Federal a contribuição social para a seguridade social, chamada de contribuição ao Funrural, devida pelo produtor, parceiro, meeiro ou arrendatário rural, bem como o pescador artesanal e respectivos cônjuges, que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, cobrada mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado da comercialização da respectiva produção.
No campo da seguridade social não é possível deixar de destacar, ainda, como mais uma contribuição destinada ao seu custeio, a polêmica Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira – CPMF, instituída pelo artigo 74 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, cuja arrecadação destina-se ao financiamento das ações e serviços da saúde, cuja vigência tem sido objeto de sucessivas prorrogações, estando ainda hoje em vigor.
Interessante, ainda, neste ponto, destacar que, a despeito do entendimento doutrinário - não consensual, é bem verdade - de que as contribuições para o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço ostentam natureza tributária, já decidiu o Supremo Tribunal Federal, pelo seu Plenário, que tal exação nunca tivera natureza tributária, eis que não exige o Estado, na espécie, para si, a contribuição (RE 100.249, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 01.07.88).
Estabelece, por fim, o § 4.° do artigo 195 da Constituição Federal, a competência residual da União para instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da Seguridade Social, desde que obedecido o disposto no seu artigo 154.
E, à guisa de conclusão, oportuno, ainda, o destaque de que, a teor do que soa o § 1.° do artigo 149 do Texto Constitucional, cabe aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a instituição de contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário, caracterizando-se tal exação como autêntica contribuição social destinada à seguridade social.
5.2. AS CONTRIBUIÇÕES DE INTERESSE DE CATEGORIAS PROFISSIONAIS E ECONÔMICAS
As contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas, também denominadas de contribuições corporativas, destinam-se a custear as pessoas jurídicas de direito público ou privado que têm por escopo fiscalizar e regular o exercício de determinadas atividades, bem como representar, coletiva ou individualmente, categorias profissionais, defendendo seus interesses. São exemplos destas espécies as contribuições que os advogados pagam à Ordem dos Advogados do Brasil, as contribuições que os médicos pagam ao Conselho Regional de Medicina, as contribuições que os contabilistas pagam ao Conselho Regional de Contabilidade, além de outras com iguais características. [38]
Tais contribuições, que dizem de perto com o interesse de determinados grupos econômicos ou profissionais, não foram objeto de uma disciplina muito pródiga por parte do constituinte, que limitou-se a indicar o pressuposto para a sua criação: atuação em específicas áreas que denotem interesse de categorias econômicas ou profissionais. [39]
Também aqui ganha relevo, a exemplo do que ocorre com as outras espécies de contribuições, a questão que se relaciona com a eleição dos seus sujeitos passivos. Se inclina a doutrina ao entendimento de que não se requer, para a cobrança dessa contribuição, que elas gerem benefícios individuais diretos e imediatos aos específicos contribuintes. Como destaca Marco Aurélio Greco [40], "existe apenas um grupo institucionalizado que exerce certa profissão ou integra a categoria econômica e uma entidade com atribuições no respectivo âmbito ", para concluir que só de forma muito difusa e etérea é que se pode dizer existir uma vantagem relacionada ao pagamento da contribuição.
A exemplo das demais espécies de contribuição, as contribuições corporativas não estão imunes à discussões doutrinárias quanto à sua adequada configuração jurídica. Com efeito, a par daqueles juristas que a consideram autênticas contribuições, existem aqueles que enxergam nessa exação verdadeiras taxas de polícia. Neste sentido é interessante destacar a posição de Américo Lacombe, citado por José Maurício Conti, segundo a qual os Conselhos e Ordens fiscalizadoras do exercício das diversas profissões, nada mais são do que autarquias criadas pela União, com a finalidade precípua de exercer poder de polícia mediante a fiscalização das diversas profissões, concluindo-se, daí, que os valores das anuidades exigidas pelas mencionadas autarquias nada mais são do que taxas de polícia. [41] Entendimento semelhante esposa Roque Carrazza, citado por José Eduardo Soares de Melo, que observa que os Conselhos profissionais praticam atos de polícia, já que deliberam sobre inscrições em seus quadros, decidem sobre assuntos relacionados à ética profissional, aplicam penalidades, aferem a habilitação profissional, todas estas atividades caracterizadoras de autêntico poder estatal de polícia, razão pela qual teriam ditas contribuições a natureza de taxa de polícia. [42]
É elemento essencial, nesta espécie de contribuição, identificar a existência de um grupo profissional ou econômico em relação ao qual a finalidade constitucional autorizadora da instituição da contribuição se relaciona. Se não há um grupo profissional ou econômico ao qual a finalidade se refira, faltará um elemento do modelo constitucional das contribuições. O sujeito passivo deve participar efetivamente de uma categoria profissional ou grupo econômico para o qual a contribuição especial é destinada. A contribuição é exigida porque o contribuinte é parte de algum grupo, de alguma classe ou de alguma categoria identificada a partir de certa finalidade qualificada constitucionalmente.
Por último, apenas convém salientar que o Supremo Tribunal Federal, em mais de uma oportunidade (RE n.° 198.092-3 e RE n.° 191.022-4), já decidiu que a contribuição sindical cobrada no interesse de categorias profissionais é tributo que se ajusta ao disposto no artigo 149 da CF, catalogando-se como contribuição corporativa, diferentemente do que se dá com a contribuição confederativa de que trata o artigo 8.º, inciso IV, do Texto Constitucional, que não possui idêntica natureza tributária, eis que não é dotada de compulsoriedade, sendo obrigatória apenas para os filiados ao respectivo sindicato, ao qual ninguém é obrigado a filiar-se ou a manter-se filiado, a teor do que proclama o inciso V do citado artigo 8.° da Constituição Federal.
5.3 AS CONTRIBUIÇÕES DE INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO
As contribuições de intervenção no domínio econômico, chamadas de CIDEs ou contribuições interventivas, estão previstas no artigo 149 da Constituição Federal, que estabelece a competência exclusiva da União para instituir as contribuições da espécie, como instrumento de sua atuação na área.
Sem estabelecer as respectivas hipóteses de incidência possíveis e, bem assim, os aspectos a elas inerentes, o mencionado dispositivo deixa "em aberto" ao legislador infraconstitucional a possibilidade de estabelecer o aspecto material das CIDEs que vierem a ser criadas, estabelecendo restrição apenas quanto à observância do disposto nos artigos 146, III e 150, I e III, da Magna Carta. Apenas o § 2.º do referido dispositivo, introduzido pela Emenda Constitucional 33/2001, restringiu em certa medida a esfera de alcance para a instituição dessa exação pela União, eis que, antes de seu advento detinha a União, nesse campo, verdadeira "carta em branco", com possibilidades quase ilimitadas para a criação das CIDEs, a vista da textura aberta dos termos e expressões encontrados no referido artigo 149 da CF.
Na tarefa de bem compreender essa figura jurídica, de pronto se impõe a necessidade de definir-se o alcance e o sentido da expressão "domínio econômico", encontrada no texto do artigo 149 da CF, bem como, a de determinar em que medida pode o Estado nele intervir através da cobrança da contribuição em causa.
No entanto, uma conclusão é certa: o caráter finalístico das referidas exações, pois que de maneira taxativa o texto constitucional impõe como condição inafastável a de que a cobrança da CIDE seja utilizada como instrumento da atuação da União nas áreas eleitas como objeto de incidência.
Em obra específica sobre o tema, Hamilton Dias de Souza e Tercio Sampaio Ferraz Júnior lecionam que domínio econômico é aquele reservado à iniciativa privada e que a intervenção no domínio econômico pode dar-se com fundamento no "caput" do artigo 173, no seu § 4.° e com base no artigo 174 da CF/88. [43] Com efeito, o termo "intervenção" já indica uma atuação em setor que lhe é estranho
A intervenção se dá quando o Estado atua no campo da atividade econômica que é garantida à exploração dos particulares nos termos do artigo 170 da Constituição Federal. O Estado ingressa nesta esfera apenas para atender os interesses coletivos.
Os princípios norteadores da Ordem Econômica estão relacionados no artigo 170 da Constituição Federal. As atividades econômicas, como regra geral, são livres e a intervenção do Estado só poderá ocorrer excepcionalmente para assegurar os princípios enumerados nos incisos desse artigo. A intervenção estatal terá por objetivo corrigir ou estimular comportamentos econômicos visando a proteção dos fins relacionados nos citados incisos do artigo 170 do Texto Constitucional, se constituindo, pois, em ato excepcional, já que a Ordem Econômica diz respeito ao setor privado.
Assim, quando a atividade privada, pressionada pelas forças de mercado próprias dos regimes capitalistas, atua em aberto confronto com postulados constitucionais, visando, por exemplo, a eliminação da concorrência ou o aumento arbitrário dos lucros, reconhece-se o cabimento da intervenção estatal, a teor do que proclama o § 4.° do artigo 173 do Texto Constitucional.
Da mesma forma, atento aos princípios garantidos nos incisos do artigo 173 da CF, o Estado poderá intervir na ordem econômica como agente normativo e regulador da atividade econômica, exercendo as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, tudo como previsto no artigo 174 da Carta Política.
Em estreita síntese, esclarecem Hamilton Dias de Souza e Tercio Sampaio Ferraz Júnior:
[ ... ] a instituição de contribuição de intervenção é possível quando haja (i) efetiva intervenção do Estado no domínio econômico, nos limites das possibilidades constitucionalmente previstas para tanto, (ii) em atividade originariamente reservada ao setor privado ou que tenha a este sido transferida por autorização, concessão ou permissão, (iii) e que cause um gasto excepcional do Estado ou benefício especial a determinado grupo de indivíduos, componentes do setor objeto da intervenção efetuada. [44]
No mesmo sentido, a posição de André Luiz Fonseca Fernandes, para quem a intervenção no domínio econômico que dá ensejo à instituição desta contribuição é aquela que o Estado realiza sobre atividades econômicas em sentido estrito, isto é, sobre aquelas atividades reservadas à iniciativa privada e excepcionalmente sujeitas à participação estatal (art.173 da CF/88), vinculadas a um regime jurídico de direito privado, fundadas na livre iniciativa e na busca do lucro, incluindo-se neste conceito as concessionárias, permissionárias e as autorizadas de serviços públicos. [45]
A seu turno, Marco Aurélio Greco, citado por André Luiz Fonseca Fernandes, sintetiza o assunto ensinando que a intervenção admitida pela Constituição é a que tem por objeto assumido neutralizar distorções que, sob a ótica econômica ou social, podem surgir no campo da iniciativa privada, para ao depois concluir que a contribuição de intervenção pode assumir a feição de instrumento de custeio de despesas para que a intervenção se viabilize, ou ela própria pode ser o instrumento da intervenção, como por exemplo, funcionando como equalizadora de preços ou custos. [46] Desta forma, coerente com o discurso do artigo 170 da CF, que nomina princípios gerais da atividade econômica, se a ordem econômica deve observar os ditames da justiça social, resulta claro que o Estado pode intervir na economia para corrigir distorções econômicas ou sociais criadas pela iniciativa privada, o que implica a instituição de CIDEs não só para custear uma atuação do Estado, mas também para servir de instrumento de correção de tais distorções.
Como exemplo de contribuição de intervenção no domínio econômico temos o Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante, que tem como normas básicas que estabelecem regras a respeito os Decretos-leis 2.404, de 23-12-87, e 2.414, de 12-02-88 e a Lei 10.206, de 23-03-2001. Referida exação teve reconhecida a sua natureza de contribuição interventiva pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento Plenário do RE 177.137-2-RS, relator o Ministro Carlos Velloso, j. de 25-05-1995. O acórdão manifestou o entendimento de que não importa o nome dado ao Adicional em apreço, sendo certo, apenas, que tem ele caráter tributário, sendo uma contribuição especial da espécie contribuição de intervenção no domínio econômico e, ainda, que guarda conformação com a Carta Constitucional de 1988.
Da mesma forma temos ainda, como espécie de CIDE, a Contribuição ao IAA – Instituto do Açúcar e do Álcool, regulada pelos Decretos-leis 308/1967, 1.712/1979 e 1.952/1982, que estabeleceram a obrigação de seu recolhimento pelos produtores de açúcar e de álcool, para custeio da intervenção da União na economia canavieira nacional. O Supremo Tribunal Federal, pondo fim à controvérsias, decidiu, em julgamento Plenário, que tal contribuição é compatível com a CF de 1988 (RE 214.206-9-AL, relator o Ministro Nélson Jobim, j. em 15-10-1997).
De outro lado, a Contribuição ao IBC – Instituto Brasileiro do Café, disciplinada pelo Decreto-lei n.° 2.295, de 21-11-1986, destinada ao financiamento, modernização, incentivo à produtividade da cafeicultura, da indústria do café e da exportação, bem como, ao desenvolvimento de pesquisas, dos meios e vias de transporte, dos portos, da defesa do preço e do mercado, interno e externo, bem como, ainda, das condições de vida do trabalhador rural, também catalogada, sob a égide da Constituição anterior, como contribuição de intervenção no domínio econômico, não foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, conforme decidiu o Pleno do Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 198.554-2-SP, Relator o Ministro Carlos Velloso, j. em 19-09-1997).
Outra espécie de CIDE é a denominada Contribuição ao Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações – FUST, que tem por finalidade proporcionar recursos destinados a cobrir parcela do custo de cumprimento das obrigações de universalização de serviços de telecomunicações que não possa ser recuperada com a exploração eficiente do serviço, criada pela Lei n.° 9.998, de 17-08-2000, da qual são contribuintes todas as prestadoras de serviços de telecomunicações, sob regime público ou privado.
Engrossa, ainda, o rol de contribuições da espécie, a Contribuição ao Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações – FUNTTEL, com o objetivo de estimular o processo de inovação tecnológica, incentivar a capacitação de recursos humanos, fomentar a geração de empregos e promover o acesso de pequenas e médias empresas a recursos de capital, de modo a ampliar a competitividade da indústria brasileira de telecomunicações, criada pela Lei n.° 10.952, de 28-11-2000, cobrada sobre a receita bruta das prestadoras de serviços de telecomunicações, nos regimes públicos e privados.
Na mesma linha, temos ainda a Contribuição para Financiamento ao Programa de Estímulo à Interação Universidade/Empresa para Apoio à Inovação, criada pela Lei n.° 10.168, de 29-12-2000, destinada a estimular o desenvolvimento tecnológico brasileiro, mediante programas de pesquisa científica e tecnológica cooperativa entre universidades, centros de pesquisa e o setor produtivo e cobrada das pessoas jurídicas detentoras de licença de uso ou adquirente de conhecimentos tecnológicos, bem como das signatárias de contratos que impliquem transferência de tecnologia, firmados com residentes ou domiciliados no Exterior, relativos à exploração de patentes ou de uso de marcas e os de fornecimento de tecnologia e prestação de assistência técnica., incidindo sobre os valores pagos, creditados, entregues, empregados ou remetidos a residentes ou domiciliados no Exterior a título de remuneração decorrente das mencionadas obrigações.
Mais recentemente, a Lei n.° 10.336, de 19-12-2001, com lastro nas disposições da Emenda Constitucional 33/2001, instituiu a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre a Importação e a Comercialização de Petróleo e seus Derivados, Gás Natural e seus Derivados, e Álcool Etílico Combustível – CIDE, cobrada do produtor, do formulador, do importador, pessoa física ou jurídica, dos combustíveis mencionados. Referida contribuição tem a finalidade declarada de pagamento de subsídios a preços ou transporte de álcool combustível, de gás natural e seus derivados e de derivados de petróleo, de financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás, bem como, de programas de infra-estrutura de transportes.
Existe, ainda, a Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica – CONDECINE, instituída pela Medida Provisória 2.228-1, de 06-09-2000 e Lei 10.454, de 13-05-2002, que tem como fato gerador a veiculação, a produção, o licenciamento e a distribuição de obras cinematográficas e videofonográficas, com fins comerciais, devida pelo detentor dos direitos de exploração comercial da obra ou de seus direitos de licenciamento no país, destinada ao custeio da atividade interventiva de incentivo a indústria cinematográfica e videofonográfica.
Por fim, merece destaque a obrigação criada pela Lei 9.991, de 24-07-2000, alterada pela Lei 10.438, de 26-04-2002, que tem como sujeitos passivos as empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos de distribuição de energia elétrica, as concessionárias de geração e as empresas autorizadas à produção independente de energia elétrica e as concessionárias de serviços públicos de transmissão de energia elétrica, que ficam obrigadas a aplicar anualmente determinadas percentagens de sua receita operacional líquida em pesquisa e desenvolvimento do setor elétrico e programas de eficiência energética no uso final. Trata-se de contribuição de intervenção no domínio econômico, determinando-se a prática de comportamento compulsório, embasada nos artigos 170, VII e 218 da CF/88.
5.4. A CONTRIBUIÇÃO PARA O CUSTEIO DO SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA
A Emenda Constitucional n.° 39/2002 acrescentou ao já complexo quadro de contribuições mais uma figura, qual seja, a da Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública, adicionada à competência dos Municípios e do Distrito Federal (CF, art. 149-A, introduzido pela citada Emenda).
Referida contribuição tem sido alvo de intensos debates doutrinários, merecendo destaque, neste particular, a tormentosa questão da correta delimitação do universo de contribuintes dessa exação, com observância dos princípios constitucionais da impessoalidade e da igualdade.
Discute ainda a doutrina se tal exação guardaria a conformação jurídica de genuína contribuição ou se, ao revés, de autêntica taxa de serviço, devendo sua cobrança, se prevalecida esta última hipótese, observar o pressuposto de o serviço prestado ostentar as características da especificidade e divisibilidade, a teor do que exige o artigo 145, II, da Constituição Federal, atributos estes que parece não exibir aludida exação.
De qualquer forma, trata-se de exação nova, que tudo indica ter a natureza jurídica tributária e que está a merecer, ainda, tanto por parte da doutrina quanto da jurisprudência, uma maior reflexão sobre os seus contornos fáticos e jurídicos.
